我国省级政府数据开放平台服务的优化策略研究

吴迪　袁勤俭

关键词： 省级政府； 数据开放平台； 平台服务； ＤＥＭＡＴＥＬ

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０１．０１０

〔中图分类号〕Ｄ６３； Ｇ２０３ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕１００８－０８２１ （２０２４） ０１－０１０９－０７

政府数据作为一种具备权威性、通用性、基础性和公益性的数据类型， 蕴藏着巨大的经济和社会价值。推动政府数据的开放和利用已成为实现国家治理现代化， 提升治理能力的重要手段， 也是促进数据作为生产要素发挥更大价值的必要途径。因此，不少国家和地区纷纷建立并推行政府数据开放制度。政府数据是数字中国建设的关键数据基础， 为了充分发挥其在现代治理、促进经济发展和实现共同富裕的作用， 我国不仅积极筹备组建国家数据局， 还全面推行政府数据开放制度， 力求在全国范围内快速建立适用于激发政府开放数据价值的基础环境。

在一系列政府数据开放政策的驱动下， 我国地方政府数据开放平台数量也逐年增加， 到２０２２ 年１０ 月已有２１ 个省级和１８７ 个城市数据开放平台上线［１］ 。在各国（地区）重视推进政府数据开放的同时，政府数据开放评估框架构建和政府数据平台建设相关问题也引起了人们的关注。①关于政府开放数据评估框架的相关研究。目前， 国内外具有代表性的开放数据评估框架主要存在两个问题： 一是政府数据开放数据评估框架主要有联合国的“开放政府数据调查”、世界银行的“开放数据准备度”、万维网基金会的“开放数据晴雨表” 和经济合作组织的“数据开放准备度” 等。前述国外的政府开放数据评估框架主要是基于国家层面的评估， 缺少地方层面开放数据评估框架； 二是我国最早的评估框架是中国开放数林指数， 该评估指标体系的重点在于对平台层和数据层的质量评估； 有部分学者也提出从设计层［２］ 、内容层、操作层［３］ 、应用层和数据共享利用层［４］ 等维度来评估我国政府数据实际开放情况。前述的我国部分政府数据开放评估框架过于关注数据的技术性和可用性， 忽略了用户对数据的实际需求和平台的使用体验。然而， 平台开放虽然以政府为主导， 但用户才是政府数据开放平台上最主要的行为主体， 开放数据是否贴合用户的数据需求很大程度上显示了政府数据开放的开放水平， 而用户维度的缺失会降低用户的参与度与满意度， 不利于数据的开发利用； ②政府数据平台建设相关问题的研究。学界的部分学者也对政府数据开放平台的建设面临数据开放深度和广度不足［５］ 、元数据建设框架未完善［６］ 、國家立法缺失［７］ 、平台可用性较差［８］ 、社区互动不充分［９］ 、数据时效性不够［１０］ 等相关问题进行了研究， 并指出应从内容、技术、功能、法律等方面完善政府数据平台建设［１１］ 。虽然前述文献对推进政府数据平台建设都起到了一定作用， 但是这些文献主要是从数据本身的角度研究如何优化政府数据开放平台的功能， 仅有少量文献从用户视角对政府数据开放平台信息服务质量等问题进行了研究， 比如用户隐私安全［１２］ 、用户核心需求识别［１３］ 和用户持续使用意愿［１４］ 等。

鉴于现有政府开放数据评估框架的不足以及从用户视角进一步研究如何优化我国政府数据开放平台服务有助于充分释放我国政府开放数据的社会和经济价值， 本文拟在调研我国省级政府开放数据平台发展现状的基础上， 借鉴国内外政府开放数据评估框架， 首先从４ 个维度构建了我国省级政府数据开放平台的评估框架， 然后采用ＤＥＭＡＴＥＬ 方法从用户视角对我国省级政府数据开放平台服务的影响因素进行了定量研究， 并提出我国省级政府数据开放平台服务的优化策略。

１ 我国省级政府数据开放平台服务的评估框架构建

本文在网站调研和文献研究的基础上选取了法规标准层、数据层、平台层和用户层作为我国省级政府数据开放平台服务的优化维度， 从而形成法规标准、数据质量、平台功能和用户参与４ 个维度。同时邀请了１８ 位来自政府管理、计算机科学、情报学、软件工程等多领域的专家进行访谈， 设计了多个问题来引发受访者关于我国省级政府数据开放平台服务优化的４ 个维度的不同影响策略准则的不同想法， 建立如图１ 所示的我国省级政府数据开放平台服务的影响因素模型。

１） 法规标准（Ａ１）。法规标准是指国家和政府出台的一系列关于政府数据开放的法律法规和标准规范。作为一个权威性的数据资源平台， 我国省级政府数据开放平台资源的规范化， 直接影响到信息的规范性和用户的体验感， 因此“法规标准” 是影响我国省级政府数据开放平台服务的重要指标之一。为了能充分揭示在我国省级政府数据开放中规范化的重要性， 本文选择“政府数据开放法律制定与完善（Ａ１１）” “开放数据范围标准统一（Ａ１２）”“技术标准统一和管理（Ａ１３）” 和“监督标准统一（Ａ１４）” 这４ 个二级指标作为影响策略准则。

２） 数据质量。政府开放数据质量包括两个方面： 用户视角的数据质量涉及开放数据的多元性和可获取性； 开放数据本身视角的数据质量则包含数据的更新频率等。在我国省级政府数据开放环境下，用户不仅要求数据更加开放化和多元化， 也要求政府数据开放平台可以及时更新数据。因此， 在本文选择了“数据量大（Ａ２１）” “数据主题广泛（Ａ２２）”“数据部门多样（Ａ２３）” “数据形式丰富（Ａ２４）” 和“数据更新及时（Ａ２５）” 这５ 个指标作为我国省级政府数据开放平台服务优化中用户参与维度的二级指标。

３） 平台功能。我国省级政府数据开放平台功能是指其所提供的平台整体功能设计和技术服务。在我国省级政府数据开放环境下， 平台功能是其与用户之间交互的渠道， 会对用户使用性体验产生重要的影响。我国省级政府数据开放平台功能不仅要体现公共资源的便民特性， 还要实现平台的平稳运行以及数据的智能化展示。因此， 本文选择了“浏览与检索的便利性（Ａ３１）” “开放数据量的实时监测（Ａ３２）” “数据申请阻塞控制（Ａ３３）” 和“报表及可视化服务和监控（Ａ３４）” 这４ 个二级指标作为我国省级政府数据开放优化中平台功能实施的准则。

４） 用户参与。用户参与是指用户与我国省级政府数据开放平台的交互积极性。我国省级政府数据开放平台的开发和建设是为了公众、企业等用户主体能够更好地获取和利用政府开放数据。用户积极参与我国省级政府数据开放平台的建设， 有助于政府听取群众意见， 及时改进工作， 提升用户的满意度， 同时能够实现数据使用价值最大化， 打造基于个性化的应用需求推动开放供给。因此， 本文选择了“用户表达意见与反馈的积极性（Ａ４１）” “用户的广泛参与（Ａ４２）” 和“用户对数据的开发应用（Ａ４３）” 这３ 个指标作为我国省级政府数据开放平台服务优化中用户参与维度的二级指标。

２ 我国省级政府数据开放平台服务的影响因素分析

２.１ 研究方法

决策试验与实验评估法（Ｄｅｃｉｓｉｏｎ－Ｍａｋｉｎｇ Ｔｒｉａｌａｎｄ Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ Ｌａｂｏｒａｔｏｒｙ， 简称“ＤＥＭＡＴＥＬ”）也被称为多准则决策， 通过系统中各要素之间的因果关系和各要素在系统中的位置构造模型， 来得出各影响策略， 可以解决现实生活中复杂且难以决策的问题。本文研究我国省级政府数据开放平台的服务优化， 需要综合考虑各维度及策略准则之间的相互影响， 适合采用ＤＥＭＡＴＥＬ 方法来帮助分析决策。

本研究邀请了３０ 位使用政府数据开放平台的研究人员和从事政府开放研究的相关专家（分别来自软件工程、政府管理、信息管理、马克思主义研究和计算机科学共计５ 个学科领域）来构建不同维度下各影响策略之间的关系。让专家在匿名不交流的情况下， 将２０ 个策略按照认为的影响程度进行两两比较并打分（０ ＝没有影响； １ ＝较低影响； ２ ＝适中影响； ３＝强烈影响）， 由此在初始直接影响矩阵标准来获得标准化矩阵及总体影响矩阵， 在此基础上， 运用统计软件得到的我国省级政府数据开放平台服务的影响因素分析如表１ 所示， 各个影响因素的中心度和原因度分布如图２ 所示［１５］ 。

２.２ 结果分析与讨论

从影响度来看， 数据质量具有最高的影响权重（２.６０６）， 对平台功能和用户参与都有较强的影响，这是因为数据质量直接决定了平台功能的效用极限和用户参与的水平； 平台功能具有较高的影响度（２.３１９）， 其对用户参与的影响最大（０.２１）， 因为实用、易用和互动性强的平台功能可以大大提升用户的使用体验。

从被影响度来看， 数据质量也具有最高的被影响度（２.７７０）， 因为法规标准可以规定数据的收集、使用和存儲方式等， 这直接决定了数据的准确性和完整性； 平台功能， 如数据处理工具等， 可以直接提升数据质量； 用户参与度也影响数据质量，如用户对数据的开发利用等。

根据ＤＥＭＡＴＥＬ 对于中心度的定义以及前述可知， 在４ 个维度中数据质量必然具有最高的中心度（５.３７６）， 是影响我国省级政府数据开放平台服务优化的关键要素； 用户参与维度具有较高的中心度（４.７６７）， 用户参与、反馈和开发利用有助于提升平台性能及数据质量， 促进法规标准完善， 反之，完善的法规标准、高质量的数据或先进的平台功能也会提升用户的参与积极性。

从原因度来看， 法规标准有最高的原因度（１.０５１）， 这表明法规标准是数据质量、平台功能和用户参与的基础， 其确保了数据开放的合规性、安全性和可靠性， 为我国省级政府数据开放定义了一个保障数据质量、支持平台功能使用和促进用户参与的结构框架。

由此可见， 法规标准、数据质量、平台功能和用户参与这４ 个维度之间存在着较强的相互关系。在进行政府数据开放平台服务优化时， 需要综合考虑它们之间的影响， 以获得最佳结果。尤其要注意平台功能对用户参与的影响， 因为平台是政府开放数据和用户获取数据的重要桥梁， 对于获取用户参与至关重要。

１） 完善统一的法规标准是规范可靠的政府数据开放环境的基本要求。考虑到各个维度和准则之间的相互作用后发现， 政府数据开放“法律制定与完善（Ａ１１）” 具有较高的影响权重（１.１５２）， 同时在法规标准维度中具有较高的总体权重（０.０４９）。因此， 政府数据开放“法律制定与完善（Ａ１１）” 被认为是最重要的原因准则， 它决定“开放数据范围标准统一（Ａ１２）” “技术标准统一（Ａ１３）” 和“管理和监督标准统一（Ａ１４）” 的执行。通过政府数据开放“法律制定与完善（Ａ１１）” 这个准则， 政府在数据开放方面能够有效提高规范程度和法律特性。这意味着法律化和标准化可以确保我国省级政府数据开放的合规性和可行性， 是促进政府数据开放发展的重要基础和必然途径。同时， 确定统一的开放数据范围标准、技术标准和管理监督标准也可以进一步提高数据开放的质量和可信度， 有助于建立一个规范和可靠的政府数据开放环境。

２） 数据多元化是开放高质量数据的重要体现。“数据量巨大（Ａ２１）” “数据主题广泛（Ａ２２）” “数据部门多样（Ａ２３）” “数据形式丰富（Ａ２４）” 和“数据更新及时（Ａ２５）” 都具有较高的影响权重和原因度， 因此它们被认为是影响我国省级政府数据开放平台服务优化的重要因素。政府提供数据量大的开放数据可以使用户获得丰富的信息， 开放数据主题广泛可以满足不同领域的需求， 开放部门多样可以实现数据的跨部门应用， 数据形式丰富可以提供多样化的数据呈现方式， 而及时更新的数据可以确保数据的时效性。

３） 浏览与检索便利性是发挥政府数据开放职能的关键基础。在我国省级政府数据开放平台服务优化体系中， 平台整体功能设计和技术服务对于平台维度发挥了支持作用。其中， “浏览与检索的便利性（Ａ３１）” 在平台功能中具有较高的权重（０.０７３）和中心度（３.９１）。而“数据量的实时监测（Ａ３２）”“数据申请阻塞控制（Ａ３３）” 以及“报表及可视化服务和监控（Ａ３４）” 在一定程度上决定了“浏览与检索的便利性（Ａ３１）” 的优化实现。只有在平台浏览与检索方便快捷的情况下， 用户才能享受优质内容并且获得更有针对性的信息， 平台才能更好地发挥政府数据的开放职能。

４） 用户参与和反馈是实现公众与政府沟通合作的有效方式。考虑到各个维度和准则之间的相互作用， “用户表达意见与反馈的积极性（Ａ４１）” 和“用户的广泛参与（Ａ４２）” 具有较高的中心度， 说明这两个准则是政府数据开放平台服务优化的重要参考指标。因为我国省级政府数据开放是为了实现公众和政府部门之间的数据互通， 所以政府会根据用户积极主动的反馈信息改进数据开放行为。在用户广泛参与和反馈的氛围下， 用户可以对政府开放的数据资源进行评论和评价， 促进数据质量的提升， 从而形成良性互动的“政府—用户” 关系。综合考虑各个维度和准则的相互作用后， “用户对数据的开发利用（Ａ４３）” 在１６ 个准则中具有较高的被影响权重（２.６９）。这意味着其他各个准则对该结果准则的影响最大， 也就是说， 各种优化策略和准则的实施最终都会直接影响用户对政府数据的开发应用。这表明开发应用是政府数据开放优势传递给用户的创新能力。在大数据时代背景下， 政府数据开放平台更注重其服务性和开放性的功能， 吸引互动和增值的用户群体。用户创新应用的形成， 以及部分平台数据的开放实现价值和增值， 展示了政府数据开放新的生态发展模式。这种模式促进了政府数据开放的进一步优化和推动。

３ 我国省级政府数据开放平台服务的优化策略

３.１ 制定明确统一的法规标准

前文基于ＤＥＭＡＴＥＬ 的法规标准讨论强调， 需要从法规标准层面加强开放数据的法律意识和规划性指导来推动开放数据平台的建设。因此， 我国目前２１ 个省份的政府数据开放平台都已经在平台的免责声明或用户协议中提出了开放授权协议， 并默认为用户签署。其中， 一些省份将开放数据授权和数据非歧视写入相应的地方法规中。然而， 一些省级以下政府开放平台尚未明确签署开放授权协议，用户无法完全免授权获取数据。此外， 各省级政府数据访问平台在授权协议中多数只强调了暂时性的免费获取， 免费期限模糊， 未对是否永久免费进行规定。

为了使更多部门在法律框架下开放多元内容、开放格式， 且不受期限限制。一方面， 通过相关法律法规明确部门职责边界， 既有利于各部门更好地履行职责， 避免跨部门数据交流混乱， 又促进各层级各部门之间的数据共享， 加强交流合作， 打破“壁垒”。同时， 需要通过立法保证开放数据的人人平等， 明确保障开放数据的免费访问， 并提供充分的数据开放授权， 保障数据获取和利用的非歧视性； 另一方面， 需要以标准规范的方式确定开放数据资源体系建设的具体需求和建设方式， 加强平台建设的统一化引导， 并明确开放数据许可协议。地方政府数据开放主管部门可以参考ＣＣ 国际通用许可协议等国际标准， 联合制定统一的本土化协议。

３.２ 开放及时多样的数据资源

在基于ＤＥＭＡＴＥＬ 的研究得出的我国省级政府数据开放平台服务的影响因素中， 数据质量具有最高的影响权重和中心度。数据质量是开放政府数据的核心， 也是评估平台质量时学者们最看重的指标之一。然而， 在我国省级政府开放的数据平台中，依然存在开放的数据集总量较低， 且各省份之间存在较大的差距的问题。这些数据集的主题主要集中在民生服务类、经贸发展类和机构团体类， 但只有４０％的省级政府开放的数据集满足开放格式要求，其中以ＸＬＳ 格式为主。此外， 我国省级政府数据开放部门之间的共享程度也不高， 政府内部数据流通性较差。

因此， 要提高政府数据开放平台的吸引力， 关键在于丰富政府数据开放资源、多样化数据开放部门、规范数据形式和及时更新数据。在我国省级政府数据开放的过程中， 提供跨部门、跨领域的多元化视角和数据场景， 注重保障开放数据的及时性和多样性， 才能提供更大量的数据集、更多元的数据主题、更广泛的开放机构和更丰富的数据类型［１６］ 。同时， 可以实施政务数据资源整合计划， 并建立跨政府部门、非政府组织和公民个人之间的协同治理模式， 加强政府部门数据资源的横向整合和纵向管理， 以有效利用开放数据， 并实现数据集的共享。

３.３ 提供便捷智能的线上功能

在前文ＤＥＭＡＴＥＬ 对平台功能的分析中， 平台功能的体验将影响用户对平台服务质量的感知。而目前我国各省政府的数据开放平台主要是静态且单向的数据资源共享门户， 这导致用户只能通过浏览器直接打开或者通过搜索工具输入关键词来访问数据。除了浙江省和广西壮族自治区在平台功能方面有考虑到用户的检索便捷性外， 其他１９ 个政府数据平台只提供简单的检索功能， 缺乏按主题、部门、格式等进行浏览的选项， 用户无法对数据进行需求排序； 同时， 我国省级政府的大多数数据开放平台也没有提供批量下载的功能， 大大減低了用户的下载效率。

因此， 为了提高用户对平台服务质量的感知，便捷和智能是最重要的因素。因此， 平台方可以从数据功能的设计角度考虑以下措施： ①实现快速浏览、基于元数据的检索、标签过滤导航、批量下载不同类型和格式的数据； ②建立基于人工智能算法的个性化推荐系统， 提升精准推送的能力； ③利用数据挖掘和智能分析功能， 快速生成高质量的信息源； ④使用图表等方式对结构化数据进行可视化处理。此外， 作为政府与公众互动的中间者， 平台的信息交互和互操作功能尤为重要。因此， 实现平台各个节点之间以及平台与用户之间的信息交流， 鼓励用户参与数据的探讨和评估的同时， 还应鼓励平台开放用户处理权限， 公开数据调用ＡＰＩ 等方法［１７］ 。

３.４ 注重用户参与和需求反馈

根据前文基于ＤＥＭＡＴＥＬ 的分析， 在用户参与维度中“用户表达意见与反馈的积极性” 和“用户的广泛参与” 是我国省级政府数据开放平台服务优化的重要指南。而目前我国省级政府的数据开放平台仅提供了开发者中心、互动交流和数据申请３ 种用户参与反馈板块， 用户参与意见反馈的沟通渠道较少， 反馈处理不及时有效， 用户意见与反馈结果缺乏透明性， 这会大大降低用户的参与程度和满意度， 不利于用户对开放数据的开发利用及发挥数据价值。

由此可见， “政府—用户” 的互动机制某种程度上为政府数据开放平台服务优化指明了方向。政府开放数据平台须从用户的角度出发， 多吸收他们的意见和反馈， 提高数据质量， 实现数据增值， 让数据使用者获得更多收益。可以通过制定一个广泛的推广参与机制来提高公众的满意度和参与度［１８］。

比如， 可以通過开放评论与提问功能， 建立起一种互动的环境， 用户通过对数据资源的评论实现数据质量的评价交流； 也可以举办论坛等形式， 让大众分享自己在网上收集的意见， 为数据提供参考依据；还可以邀请专业人员对用户发表的内容做深度分析；或者可以举办线下的推广活动， 比如社区的科普宣传、平台数据开发大赛等， 使公众能理解平台的功能作用， 使开放共享与“人” 有关［１９］ 。同时， 政府对于开放数据资源的开发利用方式大部分通常采用政府或者企业使用开放数据直接开发应用产品，但是数据应用是数据真正发挥价值所在。因而今后可以制定有促进意义的政策法规， 加快海量政府开放数据的融合通用， 把握用户的需求， 鼓励用户积极参与反馈， 可以以“互联网＋” 为抓手， 鼓励相关部门、企业、高校、社会团体等进行数据开发，并对应用的下载情况和使用情况进行评价， 为优秀应用产品提供宣传等服务。可以开展创新应用大赛， 将企业、机构和公众共同引进大数据生态建设， 引入投资机构， 对优秀项目提供资金对接和孵化落地支持， 促进成果转化， 达到开放数据、创新应用和落地孵化三位一体的目的， 提高用户的参与和认可度， 借助良好的用户体验优化平台服务［２０］ 。

４ 结语

通过构建我国省级政府数据开放平台服务的评估框架， 引入ＤＥＭＡＴＥＬ 方法建立基于我国省级政府数据开放平台的影响因素模型， 根据对我国２１个省级政府数据开放平台的实际调研， 指出我国省级政府数据开放服务存在共享程度不足、用户反馈机制不完善、对促进数据利用的支持有限等问题，为实现开放数据资源的高效和广泛利用， 提升我国省级政府数据开放平台的服务水平， 提出了我国省级政府数据开放平台服务优化策略： 首先， 制定明确统一的法规标准， 加强相关法律法规和标准的制定和完善， 以保障开放数据的合规性和可靠性； 其次， 要开放及时多样的数据资源， 丰富数据集、多元化数据主题、规范数据形式和及时更新数据， 以满足不同用户的需求； 第三， 需要提供便利智能的线上功能， 包括快速浏览和详细检索功能， 以提升用户的体验； 最后， 注重用户参与和需求反馈， 建立广泛的用户参与机制， 促进用户的意见和反馈， 以更好地满足用户需求。