土地储备计划编制和执行中的问题及对策

周晓虹

（吉安市自然资源局国土空间调查规划中心，吉安 343000）

引 言

土地储备计划的科学编制和有效执行是土地储备工作的重要环节，是发挥土地储备对房地产市场宏观调控和自然资源资产保护利用功能的基础。科学编制并有效执行土地储备计划，有利于土地资源资产的保护和利用，保障城乡建设用地需求，促进土地市场平稳运行，扶持产业发展，促进城乡经济社会的协调发展。

一、科学编制并有效执行土地储备计划的重要作用

（一）有利于土地资源资产的保护和利用

通过科学编制土地储备计划，合理确定未来一定时期的土地储备规模，特别是优先储备闲置、低效等存量建设用地，有利于土地资源的合理、有效、集约利用，控制资源浪费。通过有效执行土地储备计划，对可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，依法依规收储入库。对入库储备土地统一前期开发、统一供前管理、统一实施供应，有利于资源保护，杜绝资源破坏，能充分保障土地资源资产权益和价值实现。科学编制并有效执行土地储备计划，有利于促进自然资源的高质量发展，助推经济社会的健康、稳步、可持续发展，服务于国家发展战略和区域发展目标。

（二）有利于保障城乡建设用地需求

科学编制并有效执行土地储备计划，能够有效保障城乡建设用地需求。在对区域土地市场进行现状分析和未来发展趋势预测的基础上，结合区域后备土地资源的情况，对未来短期、中期、长期土地供应做出布局、结构和时序规划，并根据土地供应规划配套编制土地储备计划，确定土地储备计划的总量、布局、结构和时序。有效执行土地储备计划，有序实施土地储备，最终为城乡经济社会的发展提供各类建设用地保障。

二、土地储备计划编制和执行的基本要求及原则

（一）依法依规，规范实施

土地储备计划的编制和执行要在《中华人民共和国房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地储备办法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地储备资金财务管理办法》等法律法规规定和政策要求的框架下，依法依规组织实施。以国民经济和社会发展规划、国土空间规划及相关规划等为基本依据，以规划为引领，不得突破相关要求[1]。

（二）以供定储，规模适度

土地储备计划的编制应以预测城乡建设用地需求为基础，兼顾现有土地资源的使用情况和后备土地资源情况，综合考虑财政的可承受力和债务风险，合理确定未来一定时期需要储备的土地规模。过度收储或收储不足都不符合土地储备科学合理的基本要求。

（三）优先存量，集约利用

土地储备计划应优先考虑储备闲置或者低效利用状态的建设用地，切实转变粗放型发展理念，走内涵丰富、高质量的发展道路，避免资源浪费，实现资源的最佳利用。不断提高土地集约利用水平，实现土地资产保值增值，促进土地资源的可持续利用，为经济社会发展持续提供基础保障。

（四）防范风险，保障安全

土地储备工作具有资金需求大、涉及范围广、实施周期长、地块差异大等特点。因此，在编制土地储备计划时，应充分考虑各土地储备项目的资金收支平衡和资金使用效益等问题，合理制定融资组合和资金使用方案，完善项目实施的评估和考核机制。在执行土地储备计划时，必须严格遵守法律法规和政策规定，严格遵循财经纪律和资金使用规定，加强对土地储备项目资金拨付和使用的监管，防止土地储备工作领域出现违法、违规和违纪行为，防范金融风险，保障资金安全。

三、土地储备计划编制与执行中存在的问题

（一）土地储备计划有待优化

1.土地市场分析预测片面

土地市场分析预测在土地储备计划编制中具有基础性和指导性的作用，是土地储备计划编制科学性、合理性的主要影响因素。土地市场需求预测不足主要体现在以下几个方面：一是调研工作不足。市场调研工作不够充分和深入，限制了市场预测的完整性和准确性。二是信息收集不全。受主观因素和客观因素的影响，市场信息收集针对性不强，覆盖范围不全，不足以支撑储备计划编制的科学性和合理性要求。三是预测方法粗略。对未来一定时期经济、人口和产业发展趋势的预测方法比较粗略，影响因素分析不够全面和精准，土地市场需求预测结果与市场状态匹配程度不高。

2.土地储备用途与实际需求不够匹配

一方面，城市发展规划和土地储备计划通常由多方负责，存在信息不对称的情况。城市发展规划和土地储备计划的政策制定与执行分离，导致规划编制者不够了解实际执行情况，难以及时调整规划。另一方面，城市发展受到多种因素的影响，包括市场需求、经济状况、政策变化等。这些因素的不确定性导致规划变得困难，土地储备计划难以准确预测未来需求。而且在土地储备计划中考虑到地方财政收入、土地出让收益等，不一定优先考虑城市可持续发展的长远利益。在这一背景下，土地储备计划与城市发展规划并不一致，土地储备用途和实际需求也存在不匹配现象[2]。例如：城市发展规划可能强调生态保护和绿地建设，而土地储备计划却储备了大量的商业或工业用地；某些地区可能过度储备土地，而其他地区可能缺乏适当的土地储备，这会导致城市发展规划的不均衡和资源分配的不合理。

（二）储备资金相对较少

土地储备工作从土地收储入库到储备土地供应出库，所涉及的集体建设用地征收、国有建设用地收购、储备土地前期开发、储备土地日常管护各个环节，都需要巨额资金支持。在实际工作中，土地储备资金的来源主要为财政预算资金、土地储备基金、政策性或商业信贷资金等，资金不足的情况较为普遍且长期存在。

（三）土地资源利用率有待提升

土地资源浪费是土地储备计划编制与执行中的一个重要问题。部分地区在储备土地时，未能充分开发和利用这些土地资源，导致部分土地资源处于闲置状态，或是用途不当；部分储备土地由于市场需求不匹配或资金不足等原因而闲置，未能及时开发和利用；部分土地被规划为某一用途，但由于市场需求变化等原因未能用于其规划用途，导致资源的浪费，增加了财政资金回收难度[3]。另外，除资源限制或是未被充分利用外，部分土地储备区域位于生态敏感区域，长期未开发和保护不力可能导致生态环境的破坏，如水土流失、生态系统失衡等。而且，未被妥善管理的土地可能存在污染风险。例如，废弃工业用地可能积累有害物质，对周边环境和居民健康构成威胁。

（四）土地储备计划缺乏透明度

土地储备计划的编制和执行过程通常缺乏透明度，未充分公开相关信息，包括土地用途、规划标准、土地成本等，缺乏对公众和利益相关方的信息披露，难以为公众提供决策的合法性和合理性的解释。另外，公众和利益相关方通常缺乏参与土地储备计划编制和执行的机会，他们的声音未能被充分听取和考虑。缺乏透明度会导致土地资源分配不够公平合理，有可能使一些人受益，而另一些人受到损害，从而引发社会不满，并增加腐败风险。

四、土地储备计划编制与执行的优化策略

（一）做好土地储备计划工作

1.提高市场调研水平，市场预测力求精准

要进一步提高市场调研水平，土地市场预测力求符合土地市场环境的变化趋势，为决策提供可靠依据。一是要建立系统化市场调研机制。明确责任主体，落实工作职责，细化内容分类，确定标准目标。深入进行土地市场运行现状调查和发展趋势分析、预测，充分进行经济、人口、产业等多方面影响因素的数据采集和分析。在此基础上，力求全面预测未来一定时期的土地市场需求，为土地储备计划的科学编制提供基础支持。二是要合理制定市场分析模型。分析模型制定是否合理，直接影响预测结果的准确性。建议细化各影响因素分析模型，从不同维度进行土地市场运行变化走势分析，如结构需求分析、区域需求分析、时序需求分析，宏观经济形势分析、微观经济形式分析，土地市场整体环境分析、土地市场区域环境分析，常住人口分析、人口流动特点分析，等等。三是要完善管理联动协同和信息共享机制，实行数据共享，增强数据获取的及时性、准确性和完整性，提升工作效率，提高土地储备计划编制的科学性。四是注重土地储备计划执行过程的效果评价和经验总结。树立“以实践促提升”的管理理念，将土地储备工作具体实施过程中形成的经验总结反馈至储备计划编制环节，不断提升土地储备计划的编制质量。

2.基于城市发展设计土地储备计划

土地储备计划必须与城市总体规划相一致，需将土地用途、区域发展方向、环境保护和生态平衡等因素纳入考虑，确保土地储备的用途符合城市发展的战略目标[4]。在实际管理中，首先，需明确城市发展的长期和短期目标，如人口增长、经济发展、环境保护、社会公平等各个方面的目标，用以指导土地储备计划的编制。其次，需对城市及周边地区的土地资源进行全面评估，收集土地的类型、用途、质量、土地所有权、环境特征等信息。再次，基于城市发展目标和土地资源评估的结果，制订土地用途规划，确定不同区域的用地用途。根据土地用途规划，结合城市的发展趋势、用地需求变化和城市更新等因素，确定未来需要储备的土地数量和类型。最后，基于土地储备需求，在考虑土地市场情况、土地成本和财政可行性的基础上，编制具体的土地储备计划，包括选择储备地点、土地用途、储备时间表等。

（二）开源节流并举，实现资金运转良性循环

关于储备资金安排方面，应重点处理好以下两个方面的问题：一是开源，即拓展资金供给渠道，为土地储备实施提供充足资金；二是节流，即做好资金使用分配，实现最佳经济效益。对此，提出以下措施建议：首先，除做好财政资金预算、土地储备基金、银行或非银行金融机构融资外，可考虑引进社会资本参与土地收储、储备土地前期开发、储备土地管护等工作，在缓解财政资金压力、减轻信贷压力的同时，还能分散资金风险。另外，引进市场化监管机制，有助于资源的最佳利用，继而提高土地储备项目实施的经济效益。其次，强化土地储备资金账户管理，根据土地储备计划拟定资金分配、使用和监管方案，严格资金使用效益评价，确保资金使用合法合规、有理有据。最后，建立土地储备计划执行情况报告制度。定期报告土地储备计划执行效果、资金使用情况和储备项目效益评估，接受监督和考核。

只有开源和节流并举，实现土地储备资金运转的良性循环，才能促进土地储备工作不断完善提升，为经济社会发展提供有力支撑。

（三）加快土地流转，提倡土地的复合利用和绿色建设

提高土地资源利用效率是土地管理中的重要目标。针对土地储备区域，组织重新评估土地用途和规划，合理调整用地，确保用地规划与城市发展需求相匹配。同时，鼓励土地市场化流转，促使土地所有者将土地出租或出售给有更好开发计划的开发商，或是采用公开拍卖和招标等方式出让土地使用权，确保土地使用的透明性和市场化。另外，提倡土地复合利用和绿色建设，即鼓励在同一块土地上实现多功能的复合利用。例如：将住宅、商业设施和公共设施结合在一起，减少土地浪费；引导开发商采用可持续建设标准，包括绿色建筑、节能设施和水资源管理，以减少资源浪费和环境负担；在土地储备区域内建设绿色基础设施，如城市公园、自行车道、雨水收集系统等，以提高土地的生态效益；针对开发项目可能对自然环境产生的负面影响，实施生态补偿措施，如植树造林、湿地保护等，以保护生态平衡；提供税收激励和奖励计划，鼓励开发商采用绿色建筑和可持续开发实践。

（四）及时公开土地储备计划及相关信息，增加透明度

建立专门的在线信息平台，用于公开土地储备计划和项目信息，以便于对土地储备计划进行管控、监督。该平台可以整合土地用途、规划标准、开发计划、项目进展等相关信息，以便公众随时访问。同时，制定法规和政策，必须按照一定标准和时间表公开土地储备计划和项目信息，违反规定者将受到处罚[5]。另外，定期发布土地储备计划和项目的报告和更新，以确保信息的及时性和准确性；鼓励公众参与土地储备计划和项目的讨论和决策，通过举行公众听证会、座谈会等形式，收集公众的意见和建议。

结 语

综上所述，目前我国土地储备计划的编制和执行中还存在不足，产生资源浪费、土地市场供给保障不足、土地市场运行不稳定等问题。为解决这些问题，建议提高市场调研水平，土地市场预测力求精准；开源节流并举，实现资金运转良性循环；加快土地流转速度，提倡土地的复合利用和绿色建设；及时公开土地储备计划及相关信息，增加透明度。土地储备计划编制和执行是一项系统性工作，需要建立、健全并持续改进、创新相关制度机制，不断提升土地储备工作水平，为调控房地产市场提供依据，保障土地资源资产的合理利用，促进经济社会的可持续发展。