农村集体产权制度改革综合评价及障碍因子分析

蒋艳辉，曾阳珂

农村集体产权制度改革综合评价及障碍因子分析

蒋艳辉，曾阳珂

（湖南大学 工商管理学院，湖南 长沙 410082）

基于改革政策目标，从产权能力完善、集体经济发展和农民权益保障三个方面，运用熵权TOPSIS法和障碍度模型，对中国30个省（区、市）2014—2021年的农村集体产权制度改革进行综合评价和障碍因子分析。研究发现：中国农村集体产权制度改革水平总体呈平稳上升趋势，区域间呈现“东高西低”的特征，各地区改革水平的差距呈逐步缩小态势；各省（区、市）农村集体产权制度改革的主要障碍因子是农业机械化水平、家庭农场发展水平、农村市场化程度、集体经营收入水平、集体经济组织管理能力和农村居民财产性收入占比，基本属于集体经济发展维度，表明农村集体经济发展水平与改革规划目标仍有差距，还需进一步提升集体产权改革的经济效能。

农村集体产权制度；综合评价；产权能力；集体经济发展；农民权益保障

一、问题的提出

农村集体产权制度改革是我国全面深化农村改革的重要组成部分，对构建高质量社会主义市场经济体制、推进农业农村现代化和实现共同富裕具有重要意义。2016年12月《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）明确了改革的基本内容和方向，党的十九大报告进一步指出要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。截至2021年底，农村集体产权制度改革的阶段性任务基本完成。2023年中央一号文件强调，要巩固提升农村集体产权制度改革成果，深入推进农村综合改革试点示范。作为“三农”领域具有“四梁八柱”性质的一项重大改革，农村集体产权制度改革在实施过程中其内涵也在不断深化。因此，立足于新发展阶段，对前一阶段农村集体产权制度改革的综合水平进行评价研究具有较为重要的现实意义。

已有对于农村集体产权制度改革的研究主要集中于两个方面：一是农村集体产权制度改革的演进、挑战及对策。既有文献对改革的驱动因素及改革在不同阶段的发展历程进行了充分的探讨[1-6]。随着各地实践探索的增多，理论上对农村集体产权制度改革关键问题的讨论逐步增加，如集体资产股权量化与股份权能，股权结构的设置及其影响，基层组织间治理结构与问题，集体经济组织内部管理机制，农民成员权与用益物权关系，确权、确股、确地的关系，承包权与经营权关系等，并提供了诸多具有借鉴意义的改进方向和政策建议[7-14]。二是农村集体产权制度改革的工作成效。目前学界主要从宏观和微观两个层面分析农村集体产权制度改革对集体经济和农民个体产生的经济效应和社会效应。首先，就宏观层面而言，多数学者认为改革能够显著促进集体经济发展，并通过理论分析、实证研究等探究了影响的路径机制及非对称性[15-18]。但仍有少数学者持有不同观点，如夏柱智以珠江三角洲地区为例研究认为，工业化对土地的需求增长而导致的集体经济发展是起因，产权制度改革才是结果，农村集体产权制度改革产生的经济绩效并不像大多数学者所推崇的那样显著[19]。其次，就微观层面而言，农民问题是“三农”领域的重点问题，解决“三农”问题的关键在于如何维护农民权益，这也是一切涉农制度设计的关键。因此，学界也密切关注农村集体产权制度改革对农民个体产生的影响，并从农民财产权益、就业方式及收入水平等方面进行了深入探讨[1,15,16,20-23]。

综上，当前研究较多地将注意力集中于集体资产管理、股份权能优化、治理组织间关系等具体实践问题的讨论，并对农村集体产权制度改革推进过程中存在的挑战和困难提出了对策建议，形成了不少富有创新性的思想和观点。但关于农村集体产权制度改革的经验分析和政策解读较多，从定量视角分析农村集体产权制度改革综合水平的研究较少。鉴于此，本文拟从多目标层次视角构建农村集体产权制度改革综合评价体系，运用熵权TOPSIS法测度全国30个省（区、市）的农村集体产权制度改革综合水平，揭示其时空格局演变规律，并利用障碍因子模型分析农村集体产权制度改革的关键障碍因子，探究巩固改革成果以及进一步深化改革的路径。

二、理论分析与评价指标体系构建

（一）理论分析

长期以来，我国农村集体资产存在荒废闲置、侵占流失、难以流转等问题。学界普遍认为土地过度分散经营、产权不清晰与频繁调整是导致这些问题的主要原因[2,3,14,17,18]。为此，我国政府于2016年开始全面推动以“明晰产权、股权量化、完善权能”等为主要内容的农村集体产权制度改革。《意见》明确指出改革主要目标是构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，发展壮大新型农村集体经济，充分保障农民合法权益。

根据新制度经济学理论，产权清晰是市场有效的前提。完整、清晰的产权是盘活农村存量巨大的集体资产，建立现代化产权制度，降低交易成本，实现农村土地资源优化配置的重要条件[24,25]。集体产权制度改革通过清产核资明晰了集体资产的边界，厘清了集体资产产权归属。此外，有效的产权不仅应具有清晰的边界，还应具有充分的权能[26]。相比于所有权，集体资产的使用权和收益权更为重要。因此，在清产核资的基础上，集体产权制度改革通过赋予集体成员对集体资产股份的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权，进一步“活化”产权权能[3]。

集体产权制度改革对集体经济发展的作用机理可以从物质资本、人力资本和技术水平三个层面阐释[18]。从物质资本的层面来看，集体产权制度改革完善了制度基础，为集体经济组织参与市场经营活动提供了制度保障，推动集体经济组织与各类市场主体开展平等合作，从而吸引更多外部物质资本的投入。从人力资本的层面来看，集体产权制度改革将以往集体所有制下集体资产的“共同共有”转变为“按份共有”，通过改变收益分配方式激发集体成员参与经营管理的主动性[27,28]。同时，赋予管理者一定剩余索取权，激励其充分发挥管理才能，实现以人力资本为内在动力的集体经济发展[21,29 ,30]。从技术水平的层面来看，前沿技术进步和技术效率提升能够有效提高生产水平[31,32]。集体产权制度改革导入了现代化的管理理念和制度设计，形成新的组织形式和经营管理机制，通过提升集体经济组织的技术效率，提高生产水平，进而推动集体经济的发展[18,33]。

一方面，集体产权制度改革通过对集体资产剩余索取权的充分界定，保障农民的财产权益。从“剩余利益”的角度来说，农民是集体资产“剩余利益”的占有者，对集体资产剩余索取权的明晰能够增强农民的“排他能力”，保障农民在集体资产“剩余利益”分配上权力的完整性、公平性和稳定性[21]。另一方面，集体产权制度改革通过拓宽农民收入渠道，形成长效的增收保障。改革能够拓宽收入渠道的原因在于，其去除了农民在集体资产股份处置上的“行动障碍”，提升了农民对股份的处置能力。农民可凭借股份进行投资、分红，不局限于工资性收入，更有助于形成持续性的增收机制，进而缩小城乡居民间的差距[1,6,23]。

（二）评价指标体系的构建

基于以上理论分析，本文在梳理已有研究的基础上，依据国家推进农村集体产权制度改革的意见、现有农村集体产权制度改革的研究成果和农村集体产权制度改革的实际情况，遵循科学性、系统性、全面性、可比性和可获取性等评价指标构筑原则，构建出包括3个维度，15个具体指标的农村集体产权制度改革综合评价指标体系(表1）。

表1　农村集体产权制度改革综合评价指标体系

维度一：产权能力完善。农村集体产权制度的产权能力完善体现于清晰的产权边界和充分的产权权能。本文采用产权纠纷频率和产权交易保障程度衡量产权边界是否清晰，因为产权界定越充分，产权纠纷越少，产权交易的保障程度越高；采用土地流转效率衡量改革后集体资产使用权权能，指标值越高，表示产权权能释放越充分。

维度二：集体经济发展。农村集体经济是以集体所有制为基础，以农村资源要素为对象，进行生产经营活动的集合体[34]。从集体经济发展的影响因素来看，机器、设备、厂房等生产性固定资产是促进集体经济发展的重要物质基础，机器设备的投入越多，农业机械化水平越高，集体经济生产效率越高；集体经济组织管理能力直接影响集体经济发展，鉴于现实中集体经济组织管理者普遍由村委会干部兼任，“一肩挑”对村委会干部人选的各方面能力具有更高的要求，因此“一肩挑”比例越高，表示集体经济经营管理能力越强。从集体资产经营活动和经营结果来看，人均集体经济净收入反映集体资产的盈利能力，采用集体经营性收入减去经营性支出后的收入除以村庄户籍人口来表征；集体经营收入水平反映该地区集体资产整体经营情况，集体经营收入5万元以下的村庄被认定为空壳村，因此采用集体经营收入5万元及以上村占比对集体经营收入水平进行表征；家庭农场发展水平采用每万户县级以上示范性家庭农场数表征，反映以家庭农场为代表的新型农业经营主体发展情况，新型经营主体发展越好，对集体经济的带动作用越大；农村市场化程度采用参加合作社农户比率进行表征，指标值越高，表示市场化程度越高。

维度三：农民权益保障。农民权益保障体现了改革过程中农民群体的集体经济发展利益分享。本文从“剩余利益”分配和增收保障两个方面测度农民权益保障水平。股东分红权益保障和财产性收入占比反映农民在集体资产“剩余利益”分配上的具体情况。其中，股东分红权益保障反映了农民股权分红完整程度，传统的“政经一体”模式让集体经济组织承担了绝大部分本该由村委会负担的公共费用，稀释了农民股份分红收益比例，改革通过政经分离设立公共费用分摊机制，有利于提高农民的“剩余利益”比例，因此采用集体经济组织当年支付的公共费用占比测度农民分红权益的保障程度，该指标越低表明行政公共费用稀释的农民股权分红比例越少。财产性收入占比反映农民拥有的集体资产股权经济价值，是改革对于农民收入结构优化的重要体现，指标越高表示农民获得的股份处置收益越多。农村居民人均可支配收入、城乡居民收入差距、恩格尔系数和城乡居民人均消费比则反映改革对农民收入水平的影响，以及收入水平变化对农民日常生活和消费产生的间接影响。

三、研究设计

（一）评价方法与步骤

1．农村集体产权制度改革综合评价方法

综合评价要对多项基础指标赋权，从而得到各指标综合指数。考虑到主观赋权方法可能存在人为判断上的主观偏差，结合已有研究成果，本文运用熵权TOPSIS法测度农村集体产权制度改革综合水平。熵权法是一种客观赋权法，根据各评价指标数值之间的差异程度，来确定其权重系数，一定程度上避免了人为因素带来的偏差。其评判标准是：指标数值的离散程度越小，信息熵冗余度越大，则该指标对综合评价的影响（即权重）就越小；相反，则权重系数越大。在确定权重后构建规范化评价矩阵，即用所得到的权重与原始数据标准化后的矩阵相乘。TOPSIS法计算每个实施方案与最优和最劣方案的距离，得到评价对象与最优方案的接近程度，作为评价优劣的依据，通常情况下，系数最接近1的方案是最优解。具体步骤如下：

第一，对原始数据进行无量纲化处理，得到标准化矩阵。

正向指标：

负向指标：

第二，计算第项指标下第个样本占该项指标的比重。

第三，定义熵值。

第四，计算信息熵冗余度。

第五，定义熵权。

第六，利用得到的熵权和标准化矩阵，得到规范化矩阵。

第七，计算评价对象与正、负理想解之间的距离。

正理想距离：

负理想距离：

第八，计算贴近度。

由以上公式可知，0≤C≤1。当C=1时，对象达到最优解；反之，当C= 0时，对象达到最劣解。C越接近1，对象就越接近最优解，得分越高。

2．农村集体产权制度改革的关键障碍因子诊断

农村集体产权制度改革评价指标体系包含不同维度的多项基础指标，各维度指标对农村集体产权制度改革综合水平的影响强度存在差异。为了进一步区分和考察不同维度和不同指标对农村集体产权制度改革影响强度的差异，本文建立障碍因子模型对制约农村集体产权制度改革的关键障碍因子进行识别和分析。障碍因子模型采用因子贡献度、指标偏离度和障碍度三项指标对分类指标和基础指标进行分析诊断。具体步骤如下：

第一，定义因子贡献度F。F测度单项因素对总目标的影响程度。

其中R为TOPSIS评价模型中第个维度的权重，w为第个维度中的第个指标的权重系数。

第二，计算指标偏离度D。D测度单项指标与农村集体产权制度改革该项指标理想目标之间的偏离程度。

其中X为原始数据标准化处理后第项指标的值。

第三，计算障碍度O。O越大，表示该项基础指标对农村集体产权制度改革的障碍程度越高，依据O的排序可以确定制约农村集体产权制度改革的主要障碍因子。

第四步，在第三步基础上，衡量农村集体产权制度改革各维度指标的障碍程度。

（二）数据来源

2013年党的十八届三中全会明确提出农村集体产权制度改革的任务要求，随后在全国范围内，由点及面推行试点工作。因此，本文选取了2014—2021年我国30个省（区、市）（受限于数据可获取性，不含西藏和港澳台）的面板数据作为研究样本。农村集体产权制度改革综合评价指标基础数据来源于《中国统计年鉴》《中国农村经营管理统计年报》《中国农村政策与改革统计年报》《中国农村合作经济统计年报》《中国民政统计年鉴》等资料。由于农村集体产权制度改革评价指标体系中包含的数据较多，因此在进行熵权TOPSIS测算之前处理以下问题：一是原始数据存在部分缺失值，本文采用插值法对缺失值进行补充。二是属性同向化和数据标准化。基础指标中包含正向和负向属性的不同指标，采用极差标准化方法对指标进行同向化和标准化处理。

四、计量结果及其分析

（一）农村集体产权制度改革综合评价结果分析

根据熵权法计算出指标权重后，将权重矩阵与原始数据标准化后的矩阵相乘得到规范化评价矩阵，对规范化矩阵进行TOPSIS评价，得到2014—2021年农村集体产权制度改革综合水平的得分和得分均值排序（表2）。如表2所示，我国农村集体产权制度改革水平呈现以下特点：

首先，2014—2021年全国农村集体产权制度改革总贴近度均值为0.2609，农村集体产权制度改革水平总体不高，但在时间上呈稳步上升趋势，表明农村集体产权制度改革取得了一定的成效。其次，就省域层面而言，不同省（区、市）之间农村集体产权制度改革综合指数及平均值存在较大差异。2014—2021年农村集体产权制度改革综合指数均值居前三位的是江苏、山东和湖北，综合指数分别为0.4206、0.3931和0.3483，其中江苏和山东均处于东部发达地区。广西（0.1799）、四川（0.1754）和贵州（0.1524）改革综合指数相对较低，均位于西部地区。从综合指数均值排序的对比来看，综合指数均值排序第一的江苏约是均值最低的贵州的2.8倍。

这一现象表明，我国农村集体产权制度改革省（区、市）间差异的形成与地理区位密切相关。可能的解释是，我国疆域辽阔，各地区的基础条件存在较大差异，改革面对的优势和困难各不相同，无法采用普适的发展模式。具体来说，集体产权制度改革综合指数均值较高的江苏、山东和湖北等省份地理位置优越，位于东、中部经济发达地区，地形多以平原和丘陵为主，物质资源丰富，市场交易活跃，集体经济发展条件更优。同时，这些地区行政村的常住人口规模更大，能人和强人数量更多，更有利于充分理解、执行、创新改革措施，在集体经济发展和乡村治理上具有更优的管理能力，能为改革创造出良好的发展环境。因此，改革综合效果更佳。相反，集体产权制度改革综合指数均值较低的广西、四川和贵州等地，均位于西部地区，多以山地和高原为主，地形相对复杂，且山区往往存在更为严重的人口老龄化、村庄空心化等情况，劳动力和物质资本等经济增长要素匮乏，集体经济发展空间有限，改革效果相对受限。

表2　2014—2021年农村集体产权制度改革综合指数

由表３可知，2014—2021年我国四大区域农村集体产权制度改革综合水平均呈现稳步增长的态势。空间上，农村集体产权制度改革表现出“东高西低”的特征。时间趋势上，东部地区、中部地区、西部地区及东北地区的农村集体产权制度改革综合指数分别从0.2799、0.2290、0.1527、0.2219上升到0.3979、0.3750、0.3107、0.3784，其中增幅最大的区域为西部地区，综合指数增加了0.1580。同时，东部地区与西部地区农村集体产权制度改革综合水平之间的差距逐渐缩小，从0.1272（2014年）缩小至0.0872（2021年）。由此可知，因地制宜地推进农村集体产权制度改革，基于不同区域的物质基础和发展条件，差异化、精准化创新改革举措，有助于更好地发挥改革综合效能，平衡区域差异。

表3　2014—2021年四大区域农村集体产权制度改革综合水平

注：参照国家统计局2011年6月发布的《东中西部和东北地区划分方法》。

（二）农村集体产权制度改革障碍因子诊断

由于农村集体产权制度改革综合评价指标体系中的指标层因子较多，为深入探讨影响各省（区、市）农村集体产权制度改革的关键障碍因子，本文筛选了各省（区、市）障碍度排名前五位的障碍因子作为改革的主要障碍因子。考虑到2014—2021年完整的数据样本量较大，全部呈现将占用过多篇幅，因此选择2014年的起始数据和2021年的截止数据作为样本进行障碍分析，便于对比时间趋势上主要障碍因子的变化（表4）。

表4　2014年和2021年30个省（区、市）农村集体产权制度改革障碍因子排序

整体层面来说，2014—2021年，从障碍因子作用强度来看，家庭农场发展水平（C5）占据障碍度排序第一的位置；从出现频次来看，家庭农场发展水平（C5）、农业机械化水平（C4）和农村市场化程度（C8）出现频次较高。总体上农村集体产权制度改革的主要障碍因子在集体经济发展维度，可能的原因在于，家庭农场等新型经营主体的发展质量仍然有待提高。家庭农场以土地作为主要生产要素，以家庭为单位从事农业性质的生产经营活动。但现实中可能存在农场主老龄化、财政和金融支持不足以及销售渠道较窄等问题，导致家庭农场对集体经济的带动作用较弱。同时，集体经济发展在农业机械化和农村市场化等方面仍面临现实困境。原因在于，山区地势起伏大，耕地破碎化程度高，农机作业难度大，制约了农业机械化发展；农民个体囿于自身能力欠缺以及信息不对称，缺乏承担和抵抗市场化风险的能力。

局部层面来说，不同时间段的农村集体产权制度改革的关键性障碍因子存在年际差异。相较于2014年，除广东省和海南省外，2021年其他省（区、市）农村集体产权制度改革的主要障碍因子及排序均发生了变化，但区域农村集体产权制度改革的主要障碍因子仍在集体经济发展维度。存在的新变化主要在于集体经营收入水平（C7）和集体经济组织管理能力（C9）指标出现频次大幅降低，而农村居民财产性收入占比（C11）和人均集体经济净收入（C6）指标出现频次增加，农村集体产权制度改革的障碍因子更多元。这表明集体产权制度改革在集体经济总收入的增长和集体经济组织内部治理机制的构建上取得了阶段性成果，但集体经济的增长可能多来自于当地政府财政资源的倾斜，导致在集体经营性收入和集体资产财产性功能方面仍存在短板。

当前应重点关注对农村集体产权制度改革障碍度较大、出现频次较高的关键性障碍因子：家庭农场发展水平（C5）、农业机械化水平（C4）、农村市场化程度（C8）、集体经营收入水平（C7）、集体经济组织管理能力（C9）和农村居民财产性收入占比（C11）。此外，尽管农民权益保障维度当前障碍度水平较低，但其对农村集体产权制度改革障碍度存在上升趋势，应给予关注。

五、研究结论与政策建议

本文采用熵权TOPSIS法对2014—2021年我国农村集体产权制度改革综合水平进行测度，从产权能力完善、集体经济发展、农民权益保障三个维度构建集体产权制度改革的评价指标体系，进而通过障碍度模型剖析了制约各地区农村集体产权制度改革的主要障碍因子，得出研究结论如下：一是整体而言，2014—2021年我国农村集体产权制度改革综合指数稳步上升，改革取得了一定的成效。从空间上来看，改革综合水平存在较大差异，呈现“东高西低”的特征。但进一步观察可发现，各经济区域及省（区、市）间农村集体产权制度改革综合水平的差距逐渐缩小。二是通过障碍度模型计算得出，2014年和2021年各省（区、市）农村集体产权制度改革的主要障碍因子是农业机械化水平、家庭农场发展水平、农村市场化程度、集体经营收入水平、集体经济组织管理能力和农村居民财产性收入占比，基本属于集体经济发展维度。

结合上述结论，为进一步深化农村集体产权制度改革，本文提出以下政策建议：第一，坚持因地制宜，结合地域特征，差异化、精准化地制定深化改革方向。在“回头看”的基础上，考虑不同地区的发展优势。如东部、中部地区应聚焦加强集体经济组织运营管理能力，实现集体资产保值增值；山区和半山区等改革效果薄弱地区，要充分发挥政府各项扶持投入和政策支持的综合效能，创新改革举措，进一步确定深化改革的具体方向。第二，提高家庭农场发展质量，进一步培育新型经营主体。政府在大力发展家庭农场数量的同时，应考虑家庭农场面临的现实问题，在农场主职业培训、融资支持以及虚拟销售渠道上加大支持力度，提升家庭农场的发展质量。此外，各地区应选择与其现实情况相符的方式，充分发挥各类新型经营主体对集体经济的带动作用。第三，提升集体经济组织效能，构建农村集体经济发展的长效机制。加速《农村集体经济组织法》立法进程，明确农村集体经济组织法律地位，为集体经济组织经营管理集体资产，参与市场化竞争及合作提供更为充分的制度条件。充分界定农村集体经济组织和村委会的职责和定位，共同促进农村经济、社会和环境等协同发展。

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Comprehensive evaluation and obstacle factors analysis of rural collective property rights system reform

JIANG Yanhui，ZENG Yangke

(College of Business and Management, Hunan University, Changsha 410082, China)

Based on the objectives of the reform policy, the comprehensive evaluation and obstacle factor analysis of the reform of the rural collective property rights system in 30 provinces, autonomous regions and municipalities of China from 2014 to 2021 have been conducted from the perspectives of the improvement of property right capacity, the development of the collective economy and the protection of farmers’ rights and interests by using the entropy power TOPSIS method and the obstacle degree model. The study shows that the reform level of China’s rural collective property right system shows a steady upward trend on the whole, with an inter-regional pattern of “high in the east and low in the west”, and the gap between the reform level of different regions is gradually narrowing; the main obstacle factors to the reform of the rural collective property rights system in different provinces, autonomous regions and municipalities include the level of agricultural mechanization, the development level of family farms, the degree of rural marketization, the level of collective operating income, the management capacity of the collective economic organization, and the proportion of the rural population’s property income. All those obstacle factors basically belong to the dimension of collective economic development, indicating that the level of rural collective economic development is still far from the target of the reform plan and it is also necessary to further enhance the economic efficacy of the reform of the collective property rights system.

reform of rural collective property rights system; comprehensive evaluation; property right capacity; collective economy development; protection of farmers’ rights and interests

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2024.01.006

F321.32

A

1009–2013(2024)01–0045–09

2023－10－09

国家自然科学基金项目（72074071）

蒋艳辉(1981—)，女，湖南株洲人，博士，教授、博士生导师，主要从事公司治理、信息挖掘与风险管理方面的研究。

责任编辑：李东辉