基于比较视角的国土空间村庄规划编制探讨

唐 尧

(浙江省国土空间规划研究院,浙江 杭州 311100)

村庄规划编制是国土空间规划机制建设重要组成部分,成为国内学者研究热点课题,对人与用地关联、规划效果探究、土地整治策略、落地实施方式等都有全面阐述,是村庄编制规划权威参考标准。但是在这方面研究上,相关村庄规划研究较少,特别是城乡差异化分析,既能够推动国土空间机制建设背景下村庄规划编制明确性质,又能够全面剖析国土空间机制背景下村庄规划短板弱项,成为村庄规划编制成熟,付诸有效实践的重要支持。

1 国土空间规划与城乡规划体系比较

1.1 规划编制

城乡规划体系组成较为单一,内容为乡镇域村庄分布、县域乡村建设规划。城乡规划体系对村庄规划设计较为规范,核心是引导布局物质空间,而国土空间规划体系内容为村庄设计规划,并不区分县域、乡镇域设计规划特点[1-3]。两者相较而言存在许多不同点,主要表现在要求细致程度、适用范围等方面,具体从表1,表2可见。

表1 国土空间规划体系、城乡规划体系比较

表2 城乡规划与国土空间规划中村庄规划编制方式比较

1.2 规划管控

对于城乡规划来说,主要是发挥顶层设计作用,重在谋划整体建设计划,既包含规划,又给予建设标准。其中包含农村灾害的防御、环境卫生的保护、农房的选址建设以及产业分布情况等,作用范围更大,管控界限更为宽松,实施存在更大困难。国土空间规划体系设计覆盖全要素、全区域,具有细化落实标准特点,明确规定永久基本农田指标、耕地保有量等标准,以图斑地块方式清晰呈现,实现规划图、数统一,确保山水林田湖草生态格局得到充分保护,实施刚性管控策略,保障村域空间管理筑牢底线[4-7]。国土空间规划、城乡规划具体编制差别见表3。

表3 城乡规划与国土空间规划中村庄规划编制内容对比

1.3 规划实施

GIS系统作为国土空间规划关键技术,具有规划设计、总结分析、后续监督应用一条龙服务,以新一代系统应用为核心技术的平台中,能够完成“一张图”管理,控制线、边界、图斑等都能轻松获取,管理过程更加简单。表4为两者落地实施情况具体对比。

表4 城乡规划与国土空间规划中村庄规划技术成果对比

2 国土空间规划体系中村庄规划主要特征

2.1 多层次村庄规划

1)区域层面:城市开发边界外用地在城乡规划中没有明确要求,国土空间规划体系中郊野单元规划,将郊野地区全域资源要素统筹安排,划定郊野区域具体单元,实现系统修复、综合治理、整体保护为一体,村庄居住地点、空间结构得到充分优化,乡村空间管控效率得到有效提升。

2)村域层面:秉持跳出村庄看规划理念,创新城市周边村庄纳入城市规划,实现公共服务、基础设施、产业要素一体化,科学规划农业、生态空间,充分发挥现代信息技术作用,实现数字化、智慧化,确保规划精准落地实施,保证村庄管理更便捷、有效。

3)村庄层面:注重设计环节,以反映乡村大环境为中心,突出内部细节管理,以及重点片区等内容,实施村庄内部统筹考虑、整体管控,实现村庄层面设计特色化管理。

2.2 多类型村庄规划

1)搬迁撤并型村庄:部分村庄面临发展困境,生态环境较为脆弱,生存条件比较恶劣,村域内人口流失严重,自然灾害难以抵挡。通过搬迁撤并手段,实施村庄居住点严密管理,对扩建、新建进行有效规范,拓宽薄弱村庄发展渠道,引导农村居民进城发展、集中发展。

2)集聚提升型村庄:鉴于村庄各自情况分析,部分中心村庄具有发展优势,可以进行单独编制,发挥中心村辐射带动作用,吸引周围居民前来居住。科学划定居民点,持续提升公共服务水平,实施村庄多产发展模式,不断深化综合治理、数字服务能力,形成中心村公共服务中心格局。

3)城郊融合型村庄:城市化进程不断加快,村庄融合具有重要价值,城乡结合部位置特殊,纳入城市整体管理势在必行,可以充分拓宽城市服务,以“城带乡”推动农村享受优质服务,持续增强城市化程度,为城镇化发展体系提速加码。

4)特色保护型村庄:部分村庄历史文化厚重,自然资源优势明显,应着重突出特色资源整合利用,实现文化资源有效传承、利用。村庄规划应以原住居民生活状态为根本,注重整体肌理维护,对历史资源、传统建筑实施有效保护策略,突出环境景观特色化,推动基础设施优质化,持续推动乡村可持续发展步伐。国土空间规划体系对村庄规划分析如表5所示。

表5 国土空间规划体系中村庄规划分类引导

3 国土空间规划体系中村庄规划内容特色

3.1 全过程管理监督,强化乡村环保高效刚性实施

乡村整体性在国土空间规划中较为突出,注重顶层设计引导下层发展方向,提出清晰刚性管控标准,制定严格约束标准,采用环保红线形式对基本农田、发展边界进行具体要求,实现管控体系全覆盖。

3.2 “一村一品一特”,分类推动乡村特色化发展

乡村产业振兴对于国土空间规划至关重要,主要目的是推动城乡一体化发展,为乡村产业谋篇布局,挖潜乡村区位优势、特色资源,实现乡村经济发展“一村一品”,呈现百花齐放姿态,全力推动产业特色化、品质化,助力实现乡村振兴。

3.3 统筹城乡布局,推动城乡公共服务均等化

国土空间规划兼顾城乡一体化发展,坚持城乡发展“一盘棋”,集中体现城市辐射带动效应,城区周边乡村实施公共服务均等化,实现乡村道路、燃气、电力、给排水等设施一体化,推动乡村与城市对接,打造一体化管理运营机制。

3.4 优化技术总结,深化规划与管理衔接机制

国土空间体系技术成果清晰明了,关键在于“一图一表一规则”。用途管理标准仅适用于搬迁撤并类村庄,系统规划指导往往针对集聚提升类村庄,空间品质提升主要对象是特色保护类村庄,技术标准针对性强、指导性好。不仅如此,编制与规划深度融合,有助于规划管理具体实施,形成编制落地有效。国土空间体系应注重管控区域、指标、要求、边界一体化管理,实现坐标统一、图数对应,突出国土空间规划监督体系系统化建设,实施平台化反馈机制,推动规划拟定科学合理[8-10]。

4 村庄规划编制建议

4.1 完善技术标准体系

国土空间规划以延伸性落实为主要特征,地区往往以上级部署为编制依据,因地制宜发掘村庄编制特色。从当前情况分析,技术方面尤为欠缺,整体机制建设并不完善。鉴于此,应建立自上而下落实机制,依托更高水平顶层设计,强化规划体系标准化建设,完善信息聚拢、监督管理、用地区分等技术短板,以“多规合一”为最终实现目标,在规范化、科学化方面给予深入探索。

4.2 规范内容成果体系

规划编制技术成果方面,国家和各省市皆有具体标准,但规划编制仍然存在规范管理短板,村庄之间编制深度仍有差距。鉴于此,规划编制技术成果完善应注重因地制宜,区分联合编制、单独编制,制定特色化技术成果标准,持续推进编制规范化、科学化。

4.3 深化实施操作体系

实操性作为国土空间村庄规划实施重要特点,对于村庄规划落实落地有重要指导作用,但当前规划内容并未考虑村庄人文、治理、经济等方面内容,规划缺乏内在逻辑,编制与监督出现脱节,仍要持续推动规划计划可行性分析。鉴于此,项目建设细化关系村庄规划实施效果,建立起指标、要求等完整流程体系,助力推动空间坐标一致性建设,充分运用“一张图”平台,突出过程控制、监督反馈,开展乡村建设项目多层分析,确保项目实施合理有效,制定规划实施远景目标,按照时间节点深入落实,推动理论走向实践。

4.4 探索实施评估体系

村庄规划保持与时俱进十分关键,原有计划落地过程具有较大变数,甚至产生矛盾,定期开展规划纠偏完善,形成规划实施成效总结,打造村庄规划动态体系,实现村庄规划可持续性推进。组织规划实践评估,能够有效提升编制科学性,纠正编制存在问题,突出核心管控指标优化,预知村庄规划修编前提,确保村庄规划动态调整、持续优化。

5 结语

面对“五级三类”国土空间框架体系,应强化顶层设计引领效果,拓展城带乡一体化作用,村庄规划编制走向规范化。文章深度阐述国土空间规划与城乡规划体系不同,明确指出编制内容、体系规划、实施管理等存在差异。面临新时期新变化,村庄规划体系完善成为热点课题,国土空间规划体系呈现多元化发展格局,类型十分丰富,内容简单明了,能够有效实现分类特色引导、全域全要素管控、融合落地实施、弹性战略预留等目标,编制内容凸显城乡一体化发展方向,注重以乡村设施服务优化、乡村产业融合发展等为前提。国土空间规划大背景下,未来村庄规划进程需要重视实施操作,突出技术标准体系规范化,严格落实闭关管理,实现村庄规划编制、实施一条龙服务[11-12]。