简述事业单位全面实施预算绩效管理与绩效评价的路径

乔婕 广州市人事服务中心

引言

我国绩效管理经过几十年的探索实践，现如今已经初步形成了较为完善的绩效管理制度，并在预算管理方面发挥出重要的作用，有效遏制了以往财政资金重分配轻管理、重使用轻效益等问题。事业单位全面实施预算绩效管理和绩效评价，是实现公共资源有效配置和组织目标的有效途径。在改革背景下，我国事业单位积极推进预算绩效管理改革，并取得了一定的成效，但距离现代财政制度发展的要求还有一定的差距。因此，深入研究事业单位的预算绩效管理和绩效评价具有重要的现实意义，可推动事业单位预算绩效管理体系的完善，进而保障事业单位财政工作质量的提升及公共服务职能的发挥。

一、预算绩效管理与绩效评价的内涵

（一）预算绩效管理的内涵

预算绩效管理，实际上就是将预算管理工作与绩效管理工作进行融合，由此优化预算资金配置及提升绩效水平。在事业单位预算绩效管理工作中，主要是通过绩效管理的方式进行预算收支的控制，保障预算在一定的时间能达到理想的产出效益和效果。近年来，国家大力推进各项公共事业的发展，并加大了财政方面的支持力度，这突出了财政资金预算管理的重要性，为确保财政资金合理高效使用，就必须要加强预算绩效管理。

（二）绩效评价的内涵

绩效评价是预算绩效管理中的一个重要环节，该环节主要是通过设定相应的绩效目标，之后围绕这一目标对相关职能部门预算执行的情况进行综合性评价。简单来说，绩效评价主要是用于评价绩效结果的实现情况，在此基础上进行工作的改进，从而有效提升事业单位的绩效水平和促进事业单位的发展。

二、事业单位全面预算绩效管理的意义

（一）优化事业单位资源配置

预算工作的核心是资金合理分配，而预算绩效管理实施的根本目的在于提高预算资金的分配效率和效能。但目前我国事业单位在内部资源配置方面普遍存在配置效率低、资金利用率低等问题，导致大量的财政资金被浪费。而事业单位通过加强预算绩效管理和绩效评价，可在全面掌握各部门资金使用的情况下，强化对财政资金的全面掌控。同时，通过预算绩效管理，可对当前单位开展的各个项目进行跟踪管理，并通过绩效评价综合评估项目的效果效益，由此反馈财政资金投入使用的状况，在此基础上及时调整和优化资源配置，让有限的资源能最大化地发挥出其效能，保障事业单位各项工作顺利进行的同时，提升事业单位的服务效能。

（二）保障事业单位长期稳定发展

事业单位的预算绩效管理工作，就是借助绩效考核、绩效评价等方式实现对预算全过程的监管，包括预算编制、预算执行等各环节。这样一来，可及时发现预算中存在的问题，并及时有效解决，改善事业单位预算管理效果，提升事业单位整体管理水平。新时期对事业单位的管理工作有了更高的要求，事业单位要想实现高质量发展，内部应当具备完善的制度以提供保障。事业单位通过全面实施预算绩效管理和绩效评价，可进一步完善管理制度体系，可为单位的发展提供良好的环境，进而推动单位长期稳定的发展。

三、事业单位预算绩效管理和绩效评价的问题

（一）预算绩效管理重视度不够

尽管预算绩效管理制度已推行多年，但也不可避免地存在部分事业单位不重视预算管理与绩效管理的结合，在预算绩效管理方面投入的资金、技术、人员等明显不足，即便是顺应改革要求进行了预算绩效管理，但在实际管理工作中并不能很好地调动单位内部各个部门的积极参与，导致该项工作最终流于形式。深入分析这一问题的原因，主要在于事业单位整体的预算绩效意识薄弱，事业单位并未将该项工作上升至单位整体工作层面，仅仅只是简单地将预算绩效管理划分为财务部门的职责。同时开展预算编制也仅是为了能够获得更多的财政资金支持，加上长期受传统管理体制和思想的影响，重视财政资金投入和支出管理，忽视财政资金使用效果的综合评价，导致投入的财政资金无法达到预期的效果和目标。另外，也有许多事业单位现行的预算管理制度不完善，预算工作不能从长远发展的角度进行规划，甚至存在“拍脑袋”的行为，进而导致大量的资金投入只带来了短期效益，大量财政资金被浪费。

（二）绩效评价体系有待完善

由于事业单位对绩效评价缺乏正确全面的认识，因此也缺少完善的绩效评价体系。具体表现在以下几个方面：其一，预算绩效评价重视短期效益，忽视长期发展。在项目绩效评价中，相关人员往往更重视费用支出方面的评价，实际的评价中，仅仅针对当年预算资金执行的情况进行评价，而对于项目后续效果如何评价并不重视。这不仅降低了预算资金的效益水平，也在一定程度上限制了事业单位的公共服务水平的提升。其二，绩效评价指标不科学。事业单位在设置绩效评价指标时，应当遵循纵向一致、横向协调的原则，即确保所设置的指标与单位战略目标一致，同时设置的指标需要各个部门共同努力，才能获得良好的结果。但目前一些事业单位的绩效评价指标不科学，突出表现为设置的指标多为产出性指标，效益性指标较少涉及，导致绩效评价仅能反馈资金支出的情况，并不能体现资金给单位带来了怎样的效益。同时，设置的指标也不能体现单位的战略目标，部分单位仅针对各定量指标的复制粘贴，并未从自身实际出发进行长期的分析研究和规划。其三，对预算编制理解不透彻。部分事业单位因为缺乏对预算编制的正确认识，在对预算执行评价过程中，忽视下一年度工作计划和重点的考虑，一定程度上降低了预算支出的合理性与准确性。

（三）缺乏有力预算绩效监管

在事业单位全面实施预算绩效管理和绩效评价的过程中，要有完善且有效监管机制，以实现对预算执行、绩效完成等情况进行有效的监管和控制，确保实际效果和预期目标一致。但从实际情况来看，许多事业单位并未形成有效的监管机制。首先，受部分单位内部管理因素相互制衡的影响，难以及时发现预算绩效评价方面存在的问题，导致绩效评价无法发挥出其应有的作用。其次，由于部分事业单位忽视预算绩效的科学控制，因此导致评价结果与实际资金使用情况并不相符。最后，部分事业单位内部缺少自主监控环节。现行的绩效监控大多停留在上级做好安排，下级则按照上级工作部署开展相关工作，缺少对绩效执行过程的自主监控环节。这弱化了预算绩效评价的作用，无法有效分析经费绩效执行的情况，从而降低了资金配置的效率和效益。

（四）不重视绩效评价结果的利用

在预算绩效管理中，绩效评价结果的利用也非常关键。然而，现阶段仍有许多事业单位忽视绩效评价结果的应用，使得绩效评价实际作用未能充分发挥。具体表现为：其一，部分事业单位存在将绩效指标目标值降低来掩盖评价不达标的情况，使得绩效评价难以发挥出实际作用；其二，许多事业单位尚未形成涵盖评价结果反馈、通报、整改、问责等内容的绩效评价结果应用机制，而在缺乏完善机制的情况下，绩效评价结果得不到充分的利用，最终导致绩效评价流于形式。

四、事业单位预算绩效管理和绩效评价的优化建议

（一）强化预算绩效管理的认识

事业单位全面实施预算绩效管理，应当充分体现全员性的特征，即内部全体人员均能正确认识预算绩效管理，并积极参与到预算绩效管理工作中，以提升单位预算管理水平。首先，事业单位领导层要从自身做起，正确认识预算绩效管理融合的意义，构建完善的预算绩效管理体系，并加大制度宣传力度，使单位内部各部门及人员均能意识到全面实施预算绩效管理的意义，由此形成共识，有效推进单位预算绩效管理工作的开展。其次，事业单位还应从顶层设计方面着手，坚持以绩效为导向，按照统一领导、分级管理的原则，完善绩效管理责任机制，强化全员的绩效意识和责任，使全体人员都能够积极参与到预算绩效管理体系建设中，优化单位预算管理效果。最后，事业单位应进一步推进业财融合，促进财务部门与业务部门有效沟通，将业务部门负责的事前、事中和事后绩效管理工作内容实质性嵌入至财务部门负责的预算编制、预算执行、预算考核等各个环节中，提升预算绩效目标与实际业务的适应度，促进项目预算执行有效对接，切实提高单位开展各个项目的绩效水平。

（二）构建完善的绩效评价机制

事业单位要想有效发挥预算绩效评价的作用，还应构建完善的绩效评价机制。其一，事业单位应结合定性与定量相结合的原则，设计科学的绩效评价指标，指标维度应包括产出、效益和满意度等方面，之后借助现代科技强化绩效统计，并有效落实绩效考核和问责问效工作。其二，合理设定绩效目标，这是有效开展绩效评价的重要前提。事业单位相关部门要注重绩效目标的量化处理，这一过程中应密切联系单位发展战略，并且也要加强各个部门的沟通，由此构建形成上下统一的绩效评价机制，有效发挥绩效评价的作用，促进预算管理工作有效落实。其三，事业单位也应围绕业财融合这一方面进行预算和绩效的融合，结合各部门的职能和工作内容设置相应的评价指标，并强化指标分析与评估，由此有效保证预算支出的合理性、准确性。

（三）强化预算绩效监管

首先，事业单位要加大内部控制力度，重视内部审计制度的建设，通过设立专门的内审机构，及时排查和控制绩效评价中存在的问题，使内部监督作用充分发挥，保障绩效评价结果的公正性、公平性。其次，事业单位要强化对预算绩效管理实施全过程的监管，尤其要建立完善的项目跟踪管理制度，对项目预算执行进度及绩效目标完成情况进行动态化监管，一旦发现有预算与实际执行偏差问题，及时提出针对性的纠偏措施，避免有资金浪费的问题。为提升预算绩效管理监管的精准性，可借助现代科技力量构建集预算、绩效、内控一体的监控平台，将预算编制、预算审批、预算执行等工作环节纳入其中，形成“全方位、全过程、全覆盖”的管控，强化对项目进度、成本和实施效果的全面监控，由此形成事前评估、事中监控、事后评价的预算绩效管理体系。最后，事业单位还应在重视预算绩效管理基础上，建立完善的反馈机制，以实现对绩效评价监督机制合理改进，同时灵活应用财务监督及其他监督方式，保证绩效整改有效落实，从而提升绩效评价实施的效果。

（四）强化绩效评价结果的应用

绩效评价结果的应用，是事业单位全面实施预算绩效管理的重要一环。一方面，需要事业单位通过绩效自评的方式，及时了解项目进展情况，在实际自评过程中，通过设置如资金拨付进度、偏差原因分析、目标完成的可能性的评价指标，实时监控预算项目的进展并及时优化调整，之后在此基础上，对绩效评价结果进行分析，并总结经验，为后续管理、政策制定及支出调整提供参考依据，从根本上保证财政资金使用的效益。另一方面，需要事业单位充分利用绩效评价结果，构建完善的应用机制，并保证建立的机制体现全过程的特征，将结果反馈、报告、通报、激励、问责等环节纳入其中，以规范绩效管理，增强预算执行部门的绩效意识。在这一过程中，绩效管理牵头部门应充分发挥作用，在梳理总结绩效评价发现问题基础上，及时向相应责任部门进行反馈，并督促其进行整改优化。与此同时，将绩效评价结果应用至部门考核工作中，针对未完成预算目标或造成损失的部门进行问责整改。切实做到用好绩效评价结果，形成评价、反馈整改、提升良性循环。

结语

在改革背景下，事业单位的发展必须重视内部管理改革，而预算绩效管理和绩效评价作为内部管理的重点，有必要在改革过程中，加强对实际工作中存在问题的分析，研究制定有效的改革方案和措施，以优化完善单位内部管理体系，切实提高单位整体管理水平和服务效能，进而更好地推动我国各项公共事业的发展。