乡村振兴背景下甘南藏族自治州生态文明嵌入式发展的瓶颈与发展路径

张莎莎

(中共甘肃省委党校/甘肃行政学院，甘肃 兰州 730070)

党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。农村的现代化发展，关乎国家现代化发展的推进步伐和质量评价。习近平总书记曾强调“民族要复兴，乡村必振兴”。乡村振兴战略已然上升到了中华民族伟大复兴的高度。作为当前最为重要的国家发展战略之一，乡村振兴战略要求农业农村发展以最快速度追赶上国家现代化的脚步。

1 生态文明嵌入乡村振兴的内涵意蕴

1.1 科学内涵

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，承载了村风民俗、传统文化和历史信息，有着独特的风土人情和生活方式，是农民从事农业生产和生活的重要基地，也是生态文明建设的主要阵地，具有广阔的生态环境保护和可持续发展空间。生态文明理念强调以人为本，全面协调可持续发展，注重资源节约和生态环境保护，以促进人类的长远发展。生态文明嵌入乡村振兴发展是指将生态文明理念贯穿乡村振兴的全过程[1]以及乡村振兴5个维度的各个方面，以生态文明的原则、理念和措施为指导，以提高农民生活水平，加快环境改善为核心，推动乡村文化建设和社会治理创新，实现农村经济社会协调和可持续发展。通过生态文明理念的浸入，乡村发展可以达到更加绿色、平衡和繁荣的目标。

生态文明是乡村振兴最重要、最关键的考量，是实现乡村振兴目标的前提条件。乡村振兴强调产业、人才、文化、生态、组织等在内的全面振兴，要实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，要求经济、民生、生态环境等方面的综合发展。作为乡村振兴重要组成的生态振兴和生态宜居[2]，将乡村振兴和生态文明有机的联系起来。

1.2 现实价值

乡村振兴是中国进入新时代的重大发展战略，是实现城乡协调发展的重要举措，旨在加快农村经济社会发展，提高农民生活水平。生态文明嵌入乡村振兴可以帮助解决当前乡村振兴过程中面临的生态环境保护，农村经济发展，农村社会矛盾，乡村文化传承等方面的挑战。

生态文明嵌入乡村振兴是农村生活环境和生态环境[3]改善的重要途径。通过实施环境友好的农业生产模式有效减少对自然资源、自然环境的损害和环境污染，提高生态环境的质量，改善农村生活环境，促进生态平衡。

生态文明嵌入乡村振兴增强农村经济的竞争力[4]。通过引入以节约资源、保护生态环境为优势的生态农业和以生态环境为主要特色的生态旅游[5]等新兴产业获得更多收益，获取更多的投资，提高农民收入和生活水平。

生态文明嵌入乡村振兴帮助减少农村社会矛盾。通过改善农村生态、居住环境和提升农村公共服务水平[6]，升级农村基础设施，提高农民的居住条件和生活质量，增强农民的社会归属感，减少社会矛盾的发生，进一步促进农村社会稳定。

生态文明嵌入乡村振兴可以带动乡村文化的传承和发展。生态文明思想所蕴含的生态文化观[7]有助于保护乡村的历史文化遗产，使其得到更好的传承和发展，激发乡村居民的文化认同和自豪感，促进乡村居民的文化自信，加强乡村的凝聚力和向心力，进一步提高乡村居民的生活幸福感。同时可以让更多的人了解乡村的历史文化，促进乡村文化的溢出。

2 甘南藏族自治州生态文明嵌入乡村振兴的发展经验

生态文明嵌入乡村振兴发展的实践，需要统筹考虑乡村振兴发展与生态文明建设的关系，通过绿色发展，生态治理，社会公平，文化传承，生活改善等方面的措施，实现农村生态文明建设与经济社会发展的协调统一。生态文明嵌入乡村振兴是甘南藏族自治州推进乡村振兴战略的现实要求，也是实现“生态文明”国家意志的必然选择，更是实现民族地区迈向现代化发展道路的战略举措[8]。

长期以来，甘肃省唯一的藏族自治州——甘南藏族自治州集西部地区、高原地区、经济发展滞后地区和生态脆弱地区于一身，受自然环境严酷、生态环境脆弱等因素制约，经济社会发展相对滞后且不平衡。甘南藏族自治州将生态文明理念贯穿乡村振兴的全过程，把生态文明建设和乡村振兴同时作为重大政治任务，将两者与公共服务有机结合，探索出了一条符合甘南州实际的创新发展之路——建设生态文明小康村。该项工作推动了藏区各民族的团结，在经济发展，社会稳定，文化繁荣，宗教和顺，民族团结，社会进步上作出了积极贡献，打开了开创甘肃藏区改革和发展新局面的突破口，已经形成的经验可为全国藏区发展提供可借鉴的发展思路和视角。

2.1 趁势谋划，靶向瞄准民生发展目标

国家出台进一步加大力度支持西部地区、民族地区发展的政策，令甘南藏族自治州谋势而定，趁势而为。2014年，甘南藏族自治州成为全国生态文明先行示范区(国家生态文明先行示范区共分3批，甘南藏族自治州在首批44个地区的创建名单之中，截至2023年1月，全国已经建设国家生态文明建设示范区468个)。2015年甘南藏族自治州审时度势，把政策叠加的机遇转化为了发展优势，选择了103个自然条件、发展势头、群众基础都较为优越的自然村创建生态文明小康村。甘南藏族自治州的生态文明小康村建设，是一项综合性的系统民生工程，涉及面广，内容包括基础设施、村庄建设、环境整治、产业发展、公共服务、社会管理等各个方面。生态文明小康村建设把“生态良好、生产发展、生活富裕、环境优美、管理民主、和谐稳定”作为总体要求，实施“生态人居、生态环境、生态经济、生态文化”4大工程，制定了生态文明小康村“965356”建设标准，即基础设施达到“九化”，公共服务具备“六有”，富民产业实现“五提高”，区域环境落实“三整治”，卫生治理实行“五集中”，社会管理体现“六个好”。生态文明小康村建设的核心是可持续发展，即在满足当代需要的基础上，不损害未来世代的生存和发展。生态文明小康村建设通过改善基础条件，打造全域生态旅游，增加农牧民群众收入，优化农牧民群众居住环境，完善公共服务，提升社会保障等涉及农牧村群众民生改善和保障的各方面。整合农牧村的全部要素和资源，将过去“全面铺开式”的发展方式向“精准瞄靶式”转变，对加快农牧村转变落后面貌，起到了积极推动作用，以达到弥补与其他市州间差距，拉长民生建设短板，实现经济、社会和环境的协调发展的目标，从而实现可持续发展，让藏区群众更好地共享改革发展成果和红利。

2.2 政府主导，组织保障筑牢建设之基

政府在区域经济发展，社会建设中起主导作用，通过制定规划引导和促进各领域的发展。政府主导能够有效、合理地配置资源。生态文明小康村建设由甘南藏族自治州委、州政府强力推动，州、县、乡3级分别成立创建领导小组及办公室，负责统筹协调创建生态文明小康村各项工作，发挥“组织指导、综合协调、督促检查、考核验收”等职能作用；同时实行县市领导包抓制度，已初步形成了政府主导，全民参与的共建格局。为了力求生态文明小康村建设任务保质保量完成，甘南藏族自治州分别制定了《甘南生态文明小康村建设标准》《甘南州生态文明小康村建设规划》《甘南州生态文明小康村建设实施方案》，把建设规划和方案作为生态文明小康村建设的指南针，科学确定布局、功能定位和发展的方向，以保证建设工作有计划、有目标、有保障、有重点的实施。

2.3 督导有力，完善机制敦促建设进展

督导督查是推进项目建设的有力保证，是决策转化为行动的重要手段，同时反过来促进决策的不断完善。生态文明小康村建设已成为甘南藏族自治州发展的重要课题，既是对民生福祉的高度关注，也是对未来乡村发展的政治、经济、生态投资。甘南藏族自治州各级(州、县、乡)领导高度重视生态文明小康村建设工作，工作机制高效运转，使得该项工作得以有序开展，同时也有了政治和组织保障。甘南藏族自治州采取多种措施来加强生态文明小康村建设过程的监管、督导和评估，实行领导包抓责任制和分管责任制，由州委、州政府领导牵头成立了专门的督导团队，对各县市开展督查，对工作进行系统评估，评估结果将以恰当形式运用于优秀评选；州委州政府设立专门的督查室专项督查，督查主要针对存在问题的改进情况；州生态办每月对各县进行督查并进行排名通报，对部分问题较为严重的市县责令整改；州直相关职能部门接受领导小组统一安排，对口指导、督查项目建设情况。人大、政协也组织代表和委员开展专题调研和视察，纪委监委开展建设专项督查。州直相关部门加强与社会监督机构的合作，利用多种途径开展监督评价，确保生态文明小康村建设工作得到有效推进，保障质量和效率。

生态文明小康村建设主体是农牧民群众，把农牧民群众的利益作为立足点，充分发挥农牧民群众的作用，广泛吸收和采纳群众的智慧。广大农牧民群众支持并拥护州委州政府的决策部署，诸多群众为建设献计献策，参与到建设中，使得建设工作得以顺利开展。

2.4 持续推动，注重继承传统和民族特色保留

保护和传承民族文化[9]显得越来越重要，这不仅是对历史的尊重，也是对未来的贡献。甘南藏族自治州自生态文明小康村建设工作启动以来，持续稳步推动。2015年，该州启动了103个生态文明示范村建设工作，决定从2016年起每年挑选300个村，计划在“十三五”期间建成生态文明小康村1500个。截至2021年12月，甘南藏族自治州建成了生态文明小康村1903个，覆盖全州64%的自然村。当前，生态文明小康村建设迈入新的历史阶段。

在实际建设工作开展时，甘南藏族自治州留意对传统村落的保护，在尽量不破坏原有风情风貌的情况下，着重体现传统风俗文化，最大限度地留住原汁原味的藏家文化，真正做到了“一村一规划”“一村一风格”。在村庄打造高品质生态环境过程中，以保护为原则，不破坏现有景观、树木、池塘格局，满足生产和生活的双重需要，同时迎合和顺应自然资源的走势。在锻造生态居住家园过程中，把满足农牧民需要作为首要遵守，力求精美和实用并重原则，探寻民俗文化和房屋构建的结合点，将民族特色融入住房改造，从传统和特色中吸收精华。藏族群众极具特色的居住形式，目前已经吸纳许多现代元素进行进一步优化和改造。在生态文化传承培育方面，搭建乡村记忆馆、博物馆和文化大舞台等载体，修缮具有历史珍藏和保护价值的名人宅邸，对有特殊风格和继承创新意义的村庄进行特殊保护，让远离他乡的人能够保持对家乡的记忆，留住家乡的感怀和守护家乡的情怀。此外，甘南藏族自治州在进行这项工作时充分维护民族团结和稳定，鼓励建设过程中各民族之间开展充分的交流与合作，以增进彼此的了解和尊重，同时在法律法规允许的前提下保障宗教信仰自由的权利。

3 甘南藏族自治州生态文明嵌入乡村振兴的发展瓶颈

尽管甘南藏族自治州将生态文明理念嵌入乡村振兴发展，推动生态文明小康村建设取得了一定的成绩，但在具体推动建设的过程中还有一些瓶颈问题亟待解决。

3.1 部分规划编制重点不突出，定位前瞻性不强

尽管在州政府层面，生态文明小康村的前期工作如规划、建设方案、建设标准等制定科学且符合实际，但是到了村一级的规划编制就存在一定的问题。如，部分村与村之间生态文明小康村规划编制同质化严重，存在规划内容面面俱到，但重点难点不突出，如果重点不清晰，容易导致目标不明确，造成资源浪费。因此，在编制规划时，必须明确重点，确保目标的明确性，有计划地侧重。部分村的规划按例依规参照市州规划，并未制定出高度契合本村实际并且具有前瞻性的高层次建设规划，缺乏对未来的展望和规划，无法满足未来发展的需求。如，对基础设施和公共服务的定位不高，仅停留在保障基本生活的层面，未对生态文明小康村未来发展的蓝图进行进一步设想。生态文明小康村建设是一项长期性的系统工程，必须考虑到未来发展的走向，关注未来的发展趋势，制定前瞻性的规划。村级规划不能仅停留在当下制定规划，而是应做好5年，甚至是10年规划。

3.2 建设主体单一，建设积极性仍需提高

当前甘南藏族自治州生态文明小康村主要是由政府作为责任主体来负责计划、组织、实施和监督建设工作。在政府的强力推动下，投入资金、规划建设基本由政府包办，企业、社会组织等还未充分参与到建设中。农牧民的投入和贡献往往被忽视，参与度和影响力不够高，导致其参与建设的主人翁地位不突出。这就可能会导致农牧民在建设过程中的利益得不到有效保障，影响农牧民对建设的积极性和信心。大部分群众比较支持生态文明小康村建设并且参与其中，但是仍有个别农牧民思想守旧，认为能够保障基本生活就够了，对建设本身认识模糊，还有种种顾虑。这种因循守旧、僵化的思维模式导致一部分群众还没有形成生态文明意识，在一定群众中还没有形成生态文明建设的良好氛围，农牧民群众缺乏参与的积极性，还未将“口头参与”转变为实质参与。

3.3 建设项目进度参差不齐，个别项目进展缓慢

甘南藏族自治州生态文明小康村建设不是单一的项目，而是复杂的系统工程，是由一系列工程项目组成的，需要相应的人员、资金、技术达到协调统一。全州县与县、乡与乡、村与村、项目与项目之间进展不平衡，各个项目的进度不一，差距很大。有的规划科学、资金到位，协调有力，基本已经完成了95%的建设工作，后期评估工作也已经在筹备中。有的只注重基础设施建设，对提升项目的重要性认识不到位，导致项目还不能成为富民强村的支撑点；有的因试点村选取方法不科学，项目内容频繁变动和重复论证，导致建设工作进度缓慢，项目阶段滞留在前期；有的缺乏有效资金投入计划和预算控制机制，导致资金投入不合理，影响项目进度。全州整体推行进度无法做统一的描述。总体来说，有的是因为缺乏有效的项目管理体系和组织机制，导致项目进度不能得到有效控制和调整。有的是因为建设施工单位对项目进度控制不够认真，甚至有的建设单位有意逃避监督，从而影响项目的进度。

3.4 公共服务能力不足，提供难度大

中央和国家对少数民族的帮扶和照顾政策，容易造成民族地区存在“等靠要”的思想。寄希望于国家扶持实现发展的心理导致了一小部分干部行政效率较低，懒作为、慢作为时有发生，最终形成办事推诿，行政不力的不良局面，造成项目实施和工作推进进展缓慢。公共服务供给是政府最重要的职能，但目前甘南州通过生态文明小康村建设增加政府公共服务有效供给的工作目标与群众的期望值之间还存在一定的差距。随着社会的不断发展，农牧民群众对公共服务的需求在不断增长，甘南州由于自然地理环境的特殊性加上创新能力的先天不足、公共服务设施落后，再加上面积宽广、地广人稀，为人民群众提供教育、医疗、基础设施、卫生文化等方面的公共产品和公共服务的成本和难度远远高于其他非民族地区。这些因素多多少少都在客观上影响了建设进度，增加了建设难度。建设后能不能保证公共服务的快速和有效可达，这也是必须多考虑的问题。

4 进一步提升发展效能的路径选择

针对甘南藏族自治州建设生态文明小康村建设面临的现实瓶颈，提出如下发展路径。

4.1 坚持规划先行和统筹安排

规划是凝聚共识，推进发展的政府意志的制度表达。通过规划可以有效、科学地对项目进行方向性指导，保证资源的有效配置和相关方的职责履行。要紧密结合甘南藏族自治州的实际情况，科学把握生态文明建设的战略任务和客观规律，由包抓领导、基层干部和农牧民群众组成建设工作研判小组，定期举行会议，分析研判生态文明小康村建设的客观变化以及可能会面临的机遇和考验。建立专家库，吸纳专家成为生态文明小康村建设的规划师、评价师，通过科学研究、技术创新提供专业的指导，提供智库支持和智力支撑，从而提升生态文明小康村建设的社会评价；要坚持做好各个层面和时间阶段的规划，对统筹发展的各部分进行系统安排，加强沟通，形成工作合力，发挥最大的效益，在科学引领上做文章以保证统筹一致、协调配合，科学的引领可以更好地识别问题、解决问题，最终达到预期效果；要坚持全局观，融合民生建设，推动乡村振兴工作，特色小城镇建设，生态产业与生态文明小康村建设，推动农牧民群众生产生活所需与公共基础设施建设有机结合，着重强调自然和社会环境的和谐，实现计划、规划与实施的有效契合；要做好制度建设，确保打造“廉洁工程”和“质量工程”，防止徇私腐败问题产生。甘南藏族自治州生态文明小康村建设投资数额巨大，项目工程多而庞杂，国家投资和金融支持数额巨大，建设过程存在廉洁风险。州、县两级政府要敦促乡镇政府与工程承建方达成工程项目廉洁承诺书，为项目工程戴上“紧箍咒”，明确廉洁责任和义务，保证工程质量，避免腐败现象发生。州业务主管部门要对项目建设进行全过程跟踪监督，确保工程质量。

4.2 建立多元共建的治理结构

生态文明小康村建设任重道远，需要全体社会成员共同发挥作用。政府是在建设工作中处于核心地位的主体，应承担最重要的责任和义务，应进一步发挥自身的强大作用，同时充分尊重作为建设工作的辅助和补充力量的社会各方，要引导企业、社会组织和人民群众积极参与，提升其作为建设主体的责任感和使命感，让其意识到建设工作的重要性和紧迫性。甘南藏族自治州各级政府要统筹建设全局，把握发展的主导权，明确职责，为生态文明小康村建设提供全方位的组织、资源、人力支持，协调各方面的关系，促进协调和稳定。也要通过传统媒体和新媒体引导动员全社会关心、参与、支持建设，全力营造“全民共建”的良好氛围；敦促企业参与建设的过程中，关注经营盈利、经营发展的同时树立社会责任意识、生态文明意识，鞭策企业形成树立生态文明责任观，形成绿色盈利理念，满足社会和公众的期望；鼓励社会组织在一些范畴如产业振兴、乡村治理等作为主体补充积极参与建设、加强共享合作，并使其以非政府组织的名义对这一命题加以推广，提升社会整体的认识程度；加强农牧民与政府建设主体的沟通渠道，完善建设管理体制，使农牧民的投入和贡献得到充分重视，让其能够有效参与建设决策。另外，要增强农牧民生态教育，帮助农牧民树立生态保护意识，促其以主人翁的角色参与其中，形成生态自觉，拓宽以家庭为补充单位参与生态建设的广度。

4.3 建设系统完整的制度体系

制度具有指导、规制、勉励、限制等功能。只有实行最为严苛的制度，建立最为科学的体制机制，才能保证甘南藏族自治州生态文明小康村建设工作顺利实施，项目建设才能按期完成。要加快建立生态文明保障制度体系，建立综合决策机制和生态环境动态评价制度，使得指导合乎规范的建设活动规范化和制度化；要制定生态优先的开发保护制度，协调生产、生活空间和生态空间建设，形成以村域为核心的开发保护格局，坚决杜绝以破坏生态环境为代价推进工作；要制定统一政策标准体系，促进环境政策与经济政策、发展政策深度融合，发挥制度优势和后发优势，将政策优势转化为发展动力和效能；要制定项目建设责任落实和追究制度，出台实施体现生态文明建设要求的生态文明建设项目目标体系、考核办法、奖惩机制。

4.4 提升自我发展的能力

内驱力是发展最可靠的支撑。只有不断增强自我发展能力，削弱和淡化对外部扶持力量的过度倚赖，才能拥有源源不断的发展驱动力。要彻底摒弃消极的“等靠要”思想，引导广大干部和农牧民群众解放思想，打开思想的大门，将“等靠要”变为“主动”和“自动”，努力将甘南藏族自治州特有的资源优势与中央和省级层面的优惠政策对接，把政策倾斜的机遇优势转化为经济优势、竞争优势和发展优势，着力提升民生水平；建立以提升甘南藏族自治州造血功能为主的乡村振兴平台和机制，使振兴的理念深入人心，振兴的效果最大化，让农牧民群众树立起想要富、自己富的意愿和意志，积极提升农牧民群众的综合素质，扎实农牧民群众的职业教育，加快信息化建设，使最优质的教育资源能够到达藏区，拓宽农牧民的增收渠道，使“票子”可以进入人民群众的口袋里；完善民生保障机制，使得地区之间、城乡之间公共服务的差距逐渐缩小，逐渐实现区域内的公共服务均等化。进一步完善藏区公共基础设施建设，使周到方便的工作生活服务成为民族地区发展的基础；要处理好藏区发展需要与农牧民群众自身利益之间的关系，甘南藏族自治州生态文明小康村建设的最终目标是让农牧民群众共享发展成果，从而实现甘南藏区的稳定和发展，在生态文明小康村建设过程中，要统筹好农牧村发展需要与农牧民生活习惯、宗教习俗的关系，最大限度地考虑农牧民群众的切身利益。