浅析各地食品加工小作坊定义

食品加工小作坊作为一种传统的食品生产模式，与我们的日常生产生活息息相关，是传统食品行业中不可或缺的一部分，有利于传统饮食文化的传承、特色产业的发展，还可以帮扶和解决部分弱势群体的生计问题，对于基层社会稳定亦有不可忽视的作用。但是，随着科技的发展和人们对食品安全的重视，传统食品加工小作坊的经营受到冲击，规范食品小作坊的加工生产已经迫在眉睫。

值得注意的是，食品加工小作坊存在地域性的差异，各地对小作坊的要求也不尽相同，修订后的《中华人民共和国食品安全法》虽对食品加工小作坊有简单的释义，但仍需要地方根据本地情况，针对食品小作坊的定义、经营主体、经营范围、准入方式等，制定具有地方特色、能够解决实际问题的管理办法。提升食品加工小作坊的行业状况，首要的是对小作坊这一生产经营模式做出明确界定，本文从小作坊的定义、主体资格、食品种类、准入形式等方面对各地的管理办法进行分析，以期为后续小作坊定义的丰富和完善提供参考。

一、食品小作坊的定义

原国家质检总局发布的《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》中将食品小作坊定义为：固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖），没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。

国家标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T 23734-2009）中对食品生产加工小作坊的定义是：依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位和个人。

《中华人民共和国食品安全法》第三十六条规定，“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”。宁夏回族自治区是首个制定地方食品加工小作坊管理办法的地区，其他地区随后陆续制定了地方小作坊管理办法，各省、直辖市和自治区都根据实际情况制定了食品小作坊管理办法，对小作坊的定义进行了细化。

二、食品小作坊主体资格范围的界定

在上述定义中，食品小作坊的经营者主体资格描述为从事食品加工的单位或个人，没有明确主体性质，但是原国家质检总局印发的《食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要》中则明确提出，食品生产加工小作坊是从事食品生产加工的个体工商户。

在各地自行制定的管理办法或者条例中，对食品小作坊主体资格的认定范围主要有“单位和个人”“个体生产经营者”“个体工商户”“生产加工经营者”“食品生产经营者”等。北京、河南、湖南三省市明确经营主体为从事食品生产加工的个体工商户；陕西、吉林、河北、湖北、江西等省明确经营主体为个体经营者，包含个体工商户和个人独资企业；大多数地区的主体资格描述为生产经营者，导致具体主体资格的认定有较大的模糊性。在《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》释义中，食品经营小作坊主体包括个体工商户、个人独资企业、城镇农村合作经济组织，这比较符合小作坊的实际经营情况。

三、食品小作坊生产食品种类的要求

部分地区将食品小作坊生产的产品种类限制为“传统、特色食品”“地方特色”“散装或简易包装”“食用农产品除外”等，如湖北、山西、广东、陕西、天津、湖南、上海、海南等省市将食品小作坊生产的产品限制为“传统、特色”或“地方特色”食品，但是各地的具体管理办法或条例中鲜见对“传统工艺”“地方特色”“低风险”的界定。例如，天津市在食品加工小作坊的管理办法中未明确“传统、特色食品”相关内容，在各县区的禁止生产目录中也未体现相关内容。广东潮州、汕头、中山等市实行禁止性目录管理，但从公布的目录看，有的地方只强调了“非本地传统工艺或传统食品”，而未作进一步解释。上海市在《上海市食品生产加工小作坊食品品种目录（2015版）》中对地方传统特色食品进行了具体表述，切实符合了定义中的要求，但在此框架内的品种仅有3类，极大限制了小作坊的生产经营种类。

部分地区在实行的小作坊管理办法或条例中对食品小作坊禁止生产的产品进行了规定，主要包含以下5类：婴幼儿、孕产妇和其他特定人群的食品；具有特定保健功能的食品；罐头制品、果冻食品、冷冻饮品、饮料、速冻食品；传统酿制工艺以外的其他方法生产的酱油、醋和酒类；国家和省人民政府禁止生产加工的其他食品。新疆、安徽等地还提出，食品加工小作坊禁止生产食品添加剂和分装食品。

四、食品小作坊的准入形式

2010年，原国家质检总局印发的《食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要》指出，食品生产加工小作坊可以不实施生产许可，但应当实行核准、登记或者备案等制度以加强管理。比如，已经取得个体工商户营业执照、属于食品生产加工领域中小作坊的，应当将经营者姓名、生产加工地址、拟生产加工的食品名称、生产加工人员健康状况等内容向县级质监部门申请备案。县级质监部门认为符合有关要求并具备相应的食品生产加工能力的，要予以备案，并发放备案号。食品生产加工领域中小作坊经备案后，方可从事有关食品生产加工活动。这属于典型的非行政许可事项的行政审批，即备案的实质就是行政审批。

从目前已有的各地立法来看，多数地方对食品生产加工小作坊实行登记制度，此外还有许可制度、备案制度、准许制度等。

1.登记制度。云南、河南、宁夏、甘肃、浙江、山东、重庆等十余省市实行食品小作坊登记制度，登记有效期为3年或5年。例如，《山东省食品小作坊小餐饮登记管理办法》第二条规定，“本省行政区域内食品小作坊、小餐饮的登记管理工作，适用本办法。本省行政区域内从事食品小作坊、小餐饮生产经营，应当依照本办法规定的程序，申请并取得食品小作坊小餐饮登记证。”第十五条规定，“食品小作坊小餐饮登记证发证日期為登记决定作出的日期，有效期为3年。”

2.许可制度。山西、北京、陕西、湖北、湖南、青海、辽宁等地实行食品小作坊许可制度，许可证有效期为3年或5年。例如，《湖南省食品生产加工小作坊许可管理办法》第四条规定，“食品小作坊许可实行一坊一证原则，即同一个食品小作坊，应当取得一张食品小作坊许可证。” 第十八条规定，“食品小作坊许可证的发证日期为许可决定作出的日期，有效期为3年。”

3.备案制度。四川、黑龙江、海南等地实行食品小作坊备案制度，如《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》第十一条规定，“食品小作坊、小经营店生产经营实行备案管理。”

4.准许制度。上海等地实行食品小作坊准许制度，如《上海市食品生产加工小作坊监督管理办法》第九条规定，“本市对食品生产加工小作坊实行准许生产制度。”

为进一步激发市场主体发展活力，河北省市场监督管理局在《关于食品生产加工小作坊和食品小餐饮登记实行告知承诺制的通知》中指出，“办理食品生产加工小作坊、食品小餐饮登记采用告知承诺制，以申请人自愿为原则，若申请人不愿作出承诺，行政许可部门应按原审批流程办理。若申请人自愿作出承诺，在河北省范围内办理食品生产加工小作坊或食品小餐饮登记的申请、变更、延续、补办、注销可采取告知承诺的审批方式”。《北京市小规模食品生产经营许可备案管理办法》第六条规定，“小作坊、小餐饮店许可实行一地一证原则、告知承诺先证后核制度”。

综合来看，登记、备案制度是一种服务性的管理，符合目前“减政放权”“放管服”的大背景，但如何实现“相对宽松”与“四个最严”的结合与平衡也是不小的考验，而且各地所采取的准入制度不同，是否会造成地域、地区间小作坊的不均衡发展也都需要在实践中考虑，毕竟民生也是个大问题。

五、食品小作坊与餐饮的区分和界定

在日常工作中，小作坊和餐饮的界定给审批人员和监管人员带来了一定的困难。比如，辽宁省制定了食品加工小作坊食品生产加工目录，却不能完全区分小作坊与餐饮类别，例如糕点可以办理小作坊，也可以办理餐饮许可，很难界定。

按照原国家食品药品监管总局办公厅关于加强食品销售者现场制售食品监管工作的通知，对于在经营场所内现场制售食品的行为，实施食品经营许可管理；对已经按食品小作坊进行登记的现场制售食品经营者，要建立退出机制，逐步将其纳入食品经营许可管理。这使得小作坊和餐饮的区分有了一定的依据。

各地方的条例办法对于小作坊的定义大同小异，但都没有体现小作坊与餐饮的根本不同。笔者认为，可从以下三个方面对餐饮和小作坊进行区分：一是从产品形态看，餐饮食品必须是能直接入口的食品（包括有包装的），凡是不能直接入口的食品应当归为小作坊食品，如豆制品、大米、面条、米粉、面粉、食用植物油加工等。二是从加工周期看，餐饮食品应当属于即食类产品，加工周期较长的食品应当属于作坊类食品，如酒类、豆制品、发酵肉制品等。三是从销售模式看，凡是通过流通环节才进入终端消费（包括同时包含现场销售）的都不能作為餐饮食品对待，应当属于作坊食品，进入流通环节的食品还必须要有标签（包括在销售场所的容器上标注），而通过现场制售、可直接入口的即食食品，才可算餐饮食品。

综上所述，各地结合实际出台的相关法律法规都体现出对食品生产加工小作坊的不同认识，从相关法规的实施时间来看，各地正在摸索中前行，相关问题也会在具体操作中逐渐暴露。因此，要创新、完善和丰富食品生产加工小作坊的定义，严格限定“种差”、丰富“属差”，或在配套的许可目录、禁止目录、相关规范和技术标准中进行界定、量化、细化，与定义自身形成逻辑上的互补和一致，这样才可能为监管提供更科学、合理的依据和标准。

作者简介：宋长坤（1987-），男，汉族，山东平原人，工程师，硕士研究生，研究方向为食品许可审批。