新时期长江中下游洲滩民垸防洪治理思考

徐兴亚 要 威 刘佳明 卢程伟 王 乐

（1.长江勘测规划设计研究有限责任公司，武汉 430010；2.流域水安全保障湖北省重点实验室，武汉 430010）

长江中下游平原土地肥沃、人口众多，在与洪水长期斗争的过程中，形成了数量众多、大小不一的洲滩民垸。长江中下游洲滩民垸既是长江行洪、滞洪的场所，也是垸内居民赖以生存的家园。洲滩民垸在长江流域防洪区划中属于行洪区，遇大洪水时需行蓄洪运用，以保障流域重点地区和重要城市的防洪安全。当前长江中下游干流河道与洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸内仍居住有数百万人，垸内人民群众安全保障和民生改善需求迫切。在保障流域防洪总体安全的基础上，促进区域经济社会高质量发展，是完善新时期长江流域防洪体系的重要任务。

1 洲滩民垸形成历史及前期治理

1.1 洲滩民垸形成历史

长江中下游为河流冲积平原，水流从上游挟带泥沙沉积，在江湖水域内形成了大量的天然沙洲和滩地。随着长江中下游人口逐渐增多、社会经济开发活动逐渐加强，人们在江湖水域中择高地移民垦拓，筑堤御水。从南宋北人南迁开始，长江中下游兴起大规模挽筑民垸，至明清时期大盛。如簰洲湾堤防修筑始于宋代；三洲联垸原为唐家洲、中洲和孙良洲3个洲垸，约明万历年间始筑堤围垸；龙洲垸挽筑形成于清嘉庆元年（1796年）；耀新民垸始筑于清咸丰七年（1857年）等。民国时期，围垸垦殖进一步加剧，沿江沿湖所筑民垸堤联堤，垸联垸，不可胜数，如广成圩堤防建于1925年，培文圩堤防始建于1931年。

新中国成立后，长江中下游开展了新一轮大规模的江湖围垦。20 世纪50 年代初期，通过加固圩垸堤防，将一些分散零乱的小圩逐渐并垸连堤形成大圩，如1952年联并大小骆圩、长胜圩、复凝洲、白茆洲合并为永定大圩。20 世纪50 年代后期至70 年代，在“以粮为纲，全面发展”的方针指导下，掀起了“向湖滩地要粮”“与水争地”的热潮，特别是对洞庭湖和鄱阳湖等湖泊进行了大规模的农业围垦开发，如洞庭湖区的青潭垸、目平湖垸和鄱阳湖区的新妙湖圩、南北港圩等均在此阶段筑堤围垸。20 世纪80 年代及以后，围垦的危害已逐渐被认识，大规模的围垦建垸活动已基本得到控制，主要进行了一些联圩并垸工程。

沿江沿湖筑堤围垦形成的民垸，一方面在当时落后的生产条件下，新增了大量优沃的水土资源，缓解了人口与粮食之间的矛盾，有其积极的历史意义；但另一方面由于人与水争地，导致调蓄洪水的空间减少，加剧了洪灾的风险。1998 年长江发生流域性特大洪水，江湖周边沿线的民垸不仅影响行洪，而且在洪水中损失较大，在汛期最危急时刻，大量民垸主动扒口分洪或发生溃垸，造成严重人员和财产损失。

1.2 洲滩民垸前期治理

1998年特大洪水后，党中央、国务院作出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大决策，全面加强长江流域防洪体系建设。

一方面，将部分有大量人口、重要基础设施等重要保护对象的洲滩民垸纳入防洪保护区范围，开展堤防加高加固，提升防洪能力。如在水利部2011年批复的《鄱阳湖区综合治理规划》中，将共青联圩、南湖圩、扬子洲联圩、信西联圩由一般圩堤调整为重点圩堤，按重点圩堤标准开展堤防建设。另一方面，实施平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程。对长江中下游干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖区及鄱阳湖区部分洲滩民垸开展了“双退”（退人又退耕）、“单退”（退人不退耕）等平退建设，将垸内人口迁移到了防洪保护区内。经统计，湖北、湖南、江西、安徽4 省共平退圩垸1 400多个，动迁人口约240万人，恢复调蓄容积约178 亿m3。但由于多种原因，仍有一些洲滩民垸由于工程量及搬迁投资较大或洲上地势相对较高、平退后行洪作用不大等原因，未纳入平退规划，如学堂洲、柳林洲、张家洲、棉船洲、广成圩、石板隆兴洲等。此外，由于受经费限制及安置困难等因素影响，仍有一定数量的洲滩民垸虽纳入平退规划但未实施，如三洲联垸、簰洲湾垸等。

为充分发挥已实施平退洲滩民垸的行蓄洪作用，湖北、湖南、江西、安徽4 省2002—2005 年实施了平垸行洪巩固工程建设，对于双退圩垸，彻底刨毁圩堤，使圩垸成为自然行洪区域，提高行洪能力；对于单退圩垸，修建进退洪口门工程，平时处于空垸待蓄状态，一般洪水年份可进行农业生产，遇较大洪水年份开口滞蓄洪水，降低外江洪水位，减轻洪水压力。

2 加强洲滩民垸防洪治理重要意义

当前，我国已迈入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，开启了第二个百年奋斗目标的新征程，经济社会高质量发展对流域防洪安全保障提出了新的要求。习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上强调“要健全长江水灾害监测预警、灾害防治、应急救援体系，推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江”。党的二十大报告提出要坚持“人民至上、生命至上”，要“统筹发展和安全”，要“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”。中共中央国务院印发的《国家水网建设规划纲要》提出“以流域为单元构建由水库、河道及堤防、分蓄滞洪区组成的现代化防洪工程体系”。

当前长江防洪体系基本建成，长江流域防洪能力显著提升，但长江中下游河湖行洪区范围内的洲滩民垸一直未得到系统治理，遇大洪水时，洲滩民垸行蓄洪运用困难，无法及时足量行蓄洪水，遇一般洪水时洲滩民垸内数百万人民群众生命财产安全缺乏保障，加之缺乏相应的管理政策和制度，给洲滩民垸管理带来现实困难，洲滩民垸已成为长江流域防洪体系最为突出的短板弱项。随着上中游控制性防洪工程逐步建成投运和中下游堤防达标建设，长江中下游地区整体防洪能力显著提高，洪水调度灵活性和主动性显著增强，一般洪水年条件下，洲滩民垸行蓄洪运用概率降低，为加强洲滩民垸防洪治理提供了有利条件。因此，加强长江中下游洲滩民垸防洪治理已经到了十分迫切且具备条件的阶段。

（1）完善长江流域防洪体系，有效发挥洲滩民垸行蓄洪作用的迫切需要。经过多年建设，长江流域基本建成了以堤防为基础，三峡工程为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治相配合，平垸行洪、退田还湖、水土保持防洪等工程措施和非工程措施相结合的综合防洪减灾体系。其中，长江中下游洲滩民垸是流域防洪体系的重要组成部分，具有扩大河道泄流能力、增加河湖调蓄空间的重要功能。在2020 年长江流域性大洪水防御过程中，大量洲滩民垸行蓄洪运用，大大减轻了中下游防洪压力，特别是鄱阳湖区185 个单退圩堤全部运用，成功控制了湖口站水位不超保证水位。

长江中下游防洪遵循“蓄泄兼筹、以泄为主”的治理方针，三峡水库等长江上中游控制性水库群建成后，长江中下游防洪能力显著提高，但长江中下游洪水峰高量大与河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，遇1954 年等大洪水，考虑目前已建成的控制性水库群联合调度，在充分发挥河道泄洪能力作用后，长江中下游仍有大量超额洪量需要通过分洪进行妥善安排。因此，在长江流域防洪体系中必须长期维持洲滩民垸的行蓄洪功能，根据流域防洪形势的变化，科学确定行蓄洪标准，加强行蓄洪工程建设，确保在遇大洪水时，能够按照流域防洪部署，及时有效发挥洲滩民垸在关键时刻的行蓄洪作用，保障流域总体防洪安全。

（2）保障洲滩民垸人民生命财产安全，贯彻落实“以人民为中心”新发展理念的迫切需要。当前长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸内仍居住有数百万人，三洲联垸、簰洲湾垸、永定大圩等规模较大的洲滩民垸居住人口超过5万，小河联垸、棉船洲、世业洲等洲滩民垸上设有乡（镇）政府，部分洲滩民垸建有重要基础设施，如广成圩设有省级工业园区，梅子洲正在建设“新加坡·南京生态科技岛”，大长青沙岛内企业2021年GDP约300亿元。既要保障长江流域整体防洪安全，又要给予洲滩民垸人民群众一定的防洪安全保障；遇一般洪水要确保人民群众生命和财产安全，遇大洪水时要及时转移安置人民群众、确保生命安全。

由于洲滩民垸堤防多为地方自修自建，堤身普遍单薄、堤基质量较差，在遭遇一般洪水时险情频发，一旦溃堤决口，将可能造成巨大的人员伤亡和财产损失，并导致垸内大量居民因洪返贫；同时，由于洲滩民垸内安全台、转移道路等安全设施普遍缺乏，遇大洪水行蓄洪运用时，洲滩民垸内居民应急避险、转移安置十分困难。因此，亟须因地制宜地确定洲滩民垸的防洪定位和分类治理标准，全面加强洲滩民垸防洪工程和安全建设，保障洲滩民垸内居民生命财产安全。

（3）强化洲滩民垸管理，规范洲滩民垸生产生活方式的迫切需要。《全国蓄滞洪区建设与管理规划》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对蓄滞洪区人口管理、经济发展、产业布局和行蓄洪运用补偿等做出了相关规定。同时《长江流域综合规划（2012—2030年）》也明确了对重要和一般蓄滞洪区需调整产业布局和结构，限制人口入迁和新增重要产业，对蓄滞洪区保留区可基本不限制其发展。而洲滩民垸长期缺乏相应的管理政策和制度，给洲滩民垸管理带来现实困难。据调查，部分已实施的双退垸存在自行复堤、单退垸存在人口返迁的现象，个别洲滩民垸引入大量工矿企业，增加了行蓄洪运用的风险损失。

随着沿江沿湖地区经济社会的快速发展，一些地方对洲滩民垸水土资源开发利用的需求也越来越迫切，必须通过加强洲滩民垸管理，制定有针对性和可操作性的管理要求，因地制宜地明确不同类别洲滩民垸的开发利用限制条件，规范垸内生产生活方式，引导洲滩民垸有序发展。妥善处理好地方发展需求与流域防洪要求之间的关系，顺应人民群众对美好生活的向往，使改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

3 新时期洲滩民垸防洪治理思路

3.1 指导思想

以习近平总书记“建设安澜长江”重要指示为指引，贯彻落实党的二十大精神和国家水网建设重大部署，推动新阶段水利高质量发展，坚持“以人民为中心”和“人民至上，生命至上”，按照“统筹发展和安全”的新发展理念和“分段（区）控制、分类治理”的总体思路，根据流域防洪形势最新变化，加强长江中下游洲滩民垸防洪治理，完善流域防洪工程体系建设，改善垸内民生保障条件，强化洲滩民垸管理。

3.2 基本原则

人民至上，生命至上。将长江中下游洲滩民垸数百万人民群众的防洪安全保障摆在首位，发生行蓄洪标准以下洪水，则确保人民群众生命和财产安全，达到行蓄洪标准需行蓄洪水时，则及时转移安置人民群众，确保生命安全。

大水行洪，牢守底线。洲滩民垸是长江流域防洪体系的重要组成部分，应长期维持洲滩民垸行蓄洪功能，确保大洪水时能及时充分发挥行蓄洪作用，以保障流域总体防洪安全，牢牢守住流域防洪安全底线。

统筹发展，协调衔接。妥善处理发展与安全、整体与局部、重点与一般等关系，在确保流域防洪安全的基础上，统筹地方垸内民生保障和经济社会发展需求。协调衔接《长江流域综合规划》《长江平垸行洪、退田还湖规划》等已有规划成果。

因地制宜，区别对待。洲滩民垸数量众多，情况不一，不同洲滩民垸所在河段或区域的防洪形势存在差异，不同洲滩民垸之间经济社会发展程度与发展要求也不平衡，洲滩民垸防洪治理应因地制宜、区别对待。

生态建设，绿色发展。落实长江大保护要求，充分发挥洲滩民垸滨江临水优势，提升水生态涵养水平，开展自然湿地保护和生态廊道建设。推动洲滩民垸发展绿色产业，促进流域经济社会和资源环境协调发展。

3.3 主要任务

（1）全面建立洲滩民垸基础信息台账。组织长江中下游各省（直辖市）开展洲滩民垸基本信息填报工作，全面摸清洲滩民垸家底，准确掌握洲滩民垸数量、分布、面积、蓄洪容积等基本信息情况，人口、GDP、重要基础设施等经济社会发展状况，堤防、进退洪设施、安全设施等工程建设情况，以及民垸形成历史、历次行蓄洪运用、纳入区域发展规划、涉及生态敏感区等其他相关情况。在地方填报情况的基础上，开展内业技术复核和外业现场调查，以保障数据完整、准确、可靠。

（2）深入论证洲滩民垸防洪区划定位。根据长江流域的水情、工情、江湖关系新变化，研判长江流域防洪形势，按照“蓄泄兼筹，以泄为主”的原则，合理安排流域洪水蓄泄出路，分析流域防洪体系布局中对洲滩民垸行蓄洪水的任务要求。在全面系统评估洲滩民垸行蓄洪能力和对流域防洪作用的基础上，结合所在区域地方经济社会发展需求和空间布局，统筹发展和安全，以确保流域防洪安全为前提，因地制宜逐垸分析论证洲滩民垸的防洪区划定位。

（3）科学确定洲滩民垸分段（区）分类标准。根据长江中下游干流河道宜昌至大通段、大通至江阴段、江阴以下等不同河段和洞庭湖区、鄱阳湖区的湖盆区与尾闾区不同区域水文情势、防洪体系、防洪保护对象等防洪形势差异，结合相应河段（区域）洪水防御对洲滩民垸行蓄洪要求，拟定洲滩民垸防洪治理分段（区）空间布局，整体控制洲滩民垸治理方向。以洲滩民垸的“平垸行洪、退田还湖”规划类别和实施情况为基础，按照分段（区）控制的要求，考虑洲滩民垸经济社会发展现状实际，科学拟定人口、耕地、重要基础设施等分类指标，对洲滩民垸划分不同类别，分类拟定行蓄洪运用水位标准及防洪治理方案。对有重要基础设施和大量人口的洲滩民垸，可参照防洪保护区进行治理；对无重要基础设施、有大量人口的洲滩民垸，可参照蓄滞洪区进行治理；对其他洲滩民垸，可参照“平垸行洪、退田还湖”相关措施进行治理。

（4）系统提出洲滩民垸建设管理方案。提出洲滩民垸防洪工程和安全设施建设规划方案，根据不同类别洲滩民垸堤防设计水位标准和堤防等级对堤防进行除险加固，以保障遇行蓄洪标准以下洪水时洲滩民垸内居民生命财产安全；开展进退洪设施、安全区（台）、通信预警设施和撤退转移设施建设，保障遇大洪水时能够及时足量行蓄洪水运用。根据洪水风险程度，制定具有针对性和可操作性的洲滩民垸分类空间管控要求，提出不同类别洲滩民垸产业发展负面清单和引导方向，研究洲滩民垸行蓄洪运用补偿政策机制。

此外，结合洲滩民垸防洪治理开展新水沙条件及人类活动影响下洲滩民垸演变规律及趋势预测、洲滩民垸分片分级优化调度运用方案、洲滩民垸绿色发展新模式等专题研究。

4 结 语

长江中下游洲滩民垸防洪治理是新时期完善长江流域防洪体系的重要任务，是流域各地的普遍诉求，也是长江流域防洪规划修编的重点工作。根据长江流域防洪形势新变化和经济社会发展新要求，按照“统筹发展和安全”的新发展理念和“分段（区）控制、分类治理”的总体思路，加强长江中下游洲滩民垸防洪规划、专题研究与建设管理，有效发挥洲滩民垸行蓄洪作用，保障洲滩民垸人民生命财产安全，支撑沿江沿湖区域经济社会高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供有力防洪安全保障。