社会资本视阈下社会治理共同体法治化路径研究

董少平，马丽欣

（中南财经政法大学，武汉 430073）

党的二十大报告提出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。从党的十八大到二十大，我们党对社会管理到社会治理体系的论述不断深化，明确了新时代打造社会治理共同体要坚持走中国特色社会主义法治道路，以法治为保障，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。中国式社会治理应当更加注重效能的提升，尤其是在面对社会转型及社会矛盾变化的过程中，如何在不影响治理效果的同时将治理成本降到最低，是中国式社会治理应当考虑的重要议题。从社会治理共同体的要素组成来看，多元主体之间的互动本质上是主体互动过程和整合程度，以公民参与为载体形成参与网络的搭建。在此基础上以社会制度为互动指向，在多要素交互过程中不断产生积极的影响。

社会资本理论兴起于上世纪80 年代，法国学者布迪厄将“社会资本”这一概念作了深化，但其对社会资本的研究主要着眼于微观层面（micro）。随后科尔曼等人关于社会资本的研究视角则从微观过渡到中观层次（meso），并进一步强调社会资本具有“公共产品”的性质。作为系统论述社会资本理论的第一人，科尔曼认为社会资本具有五种表现形式：一是义务与期望，二是信息网络，三是规范和有效惩罚，四是权威关系，五是多功能组织。在此基础上，科尔曼还提供了关于社会资本更广泛的理解，即将社会资本放之于集体行动问题之中，从个人以及解决集体行动困境角度探究社会资本。[1]而将社会资本理论对集体行动的作用进行拓展深化、并将其带入主流政治话语体系的是美国学者罗伯特·帕特南，在《使民主运转起来》一书中，他将社会资本理论进一步扩展到民主治理的研究中来。帕特南认为，社会资本“指的是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。”[2]并指出，社会信任是社会资本的最关键因素，互惠规范和公民参与网络产生社会信任，社会资本是使民主得以运转起来的关键因素。以布迪厄、科尔曼到帕特南三位学者对社会资本理论的研究为主线，研究者大多认同社会资本应具备三项基本内容：一是信任；二是规范或者称为制度，其中包括正式和非正式的规范；三是社会网络及公民参与网络。国内学者对于社会资本的论述没有偏离于国外学者的基本范式，其中以美籍华裔学者林南为代表，认为社会资本来源于具有一定声望、权力的人之中，而不具有这些资本的人可以通过社会网络获得。[3]燕继荣提出“投资社会资本”的概念，认为社会资本在中国语境下往往被理解为“走后门”，具有消极和积极两方面意义。由此他认为，应当改善社会资本的构成，并使良性的社会资本最大化，此为社会资本的最大投资目标。而积极推动社区建设，鼓励和促进志愿性组织的发展，都是改善社会资本性质、扩大社会资本累积的有效途径。[4]除此之外，国内有不少学者将社会资本理论与农村研究相结合，并提出“社会关联”[5]的概念，其主要通过观察乡村社会人与人之间的关系，基于互动而派生出的一种行动力量。有学者从社会资本与中国农村治理出发，认为通过促使消极资本向积极资本的方向转化，是农村走向民主治理和善治的优选途径[6]。

社会资本在中国往往被理解为“关系”，社会资本概念与中国实际具有天然的适配性，中国式社会治理路径若能培育积极的社会资本则会很大程度上提升社会治理效能。目前我国有不少学者对于社会资本如何运用于我国社会治理做过一些研究，但涉及社会治理法治化领域的极少。事实上，运用社会资本理论可以很好的解释中国式社会治理的法治化路径，并且由于社会资本具有生产性，因此社会资本视角是研究中国式社会治理法治化道路的有利分析工具。中国社会治理实践与历史证明，规范是保证一切社会资本运行的重要环节，即中国社会治理应该坚持法治化道路。本文正是借用社会资本理论，分析在社会治理理论下中国式社会治理法治化的路径选择，以及中国式社会治理法治化道路中如何培育积极的社会资本。

一、党的十八大以来我们党关于社会治理法治化表述的演变分析

“治理”（governance）一词在中国古代即“治国理政”，是指统治者运用统治权威进行公共事务管理，维护社会公共秩序。20 世纪80 年代后，人类社会经历了从工业社会向后工业社会转型的过程，此时出现了大量的非政府组织。而伴随着社会自治组织力量的蓬勃发展，关于政府的定位问题又被重新提起，密尔的 “有限型政府”①[英]约翰·密尔《论自由》指出： “一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。”载商务印书馆1982 年版，第125 页。理论正是在此背景下提出的。与政府直接退居幕后的观点不同，治理是将视角置于多元主体并存条件下，讨论公权力主体与其他社会主体在公共事务管理中的分工，以引导不同主体共同参与合作治理（协同治理）。而在处理社会分工这种复杂的网络关系时，社会主体之间通过求得相互间的适应，达成彼此固定的关系，即形成一定的社会规范，并通过一定的权威来维护。所谓规范不仅仅是一种习惯上的行为模式，而是一种义务上的行为模式，也就是说，它在某种程度上不允许个人任意行使，[7]在一定意义上，道德规范与法律制度在本质上表达了自我同一性的要求。由此，建立多元主体参与公共事务治理的系统，并且通过一定的规范体系将合作的形式及内容进行约束，即是社会治理法治化道路。

党的十八大报告提出“构建中国特色社会主义社会管理体系”，随后，多元主体参与社会管理的概念频繁在正式报告中出现。党的十八届三中全会则正式提出“社会治理体制”这一概念，并在关于治理方式中强调“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，这也标志着社会治理法治化道路的提出。党的十八届三中全会将“社会管理”改为“社会治理”，仅仅一字之差，却体现了治理主体由单一主体向多元主体的转变，表明了公共事务管理的主体不再只是公权力主体一方；治理的过程也不再只是自上而下的单向度管控，而是多元主体的平等协商与合作[8]；不仅如此，此次会议还明确了这种“多元治理”需要运用法治手段加以保障。随后，在党的十八届四中全会报告中，提出要“推进多层次多领域依法治理”。依法治理不仅强调正式规范制度“硬法”建设，还着眼于非正式规范“软法”建设，即“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，表明社会治理需由全民共同参与，并通过共建共治而达到共享的最终目标。这一方面从社会治理主体上为确立多元主体定位提供了政策方向，另一方面从社会治理路径上明确了要以法治化途径来保障社会治理的良性运行。党的十九届四中全会正式提出“社会治理共同体”的概念，强调要“建设人人有责、人人尽责、人人有享的社会治理共同体”，并增加了两条重要的建设路径，即“民主协商”和“科技支撑”。“社会治理共同体”概念的提出，表明我国社会治理水平进入新的发展阶段，将“社会治理”与“共同体”叠加使用，充分彰显了党中央在社会治理方面向更高目标推进的决心。[9]除此之外，社会治理共同体概念的提出，使我们进一步关注于“人人有享”如何实现，即考虑社会治理方式的转变是否能够真正实惠于民，以及如何让社会组织、人民群众积极参与到社会治理共同体建设中来。党的二十大报告在关于建设“社会治理共同体”基础上，进一步强调“提升社会治理效能”，并将“扎实推进全过程人民民主”这一重要论述写入报告。

梳理从党的十八大到二十大以来的重要会议，可以大致概括出中国模式下社会治理的三个基本特征。

第一，中国式社会治理以党的领导为核心。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导和国家治理之间的关系既存在重叠又相互独立。正如知名学者林尚立所解读的：“中国共产党既是执政的力量，也是领导的力量，作为执政的力量，是政治制度的实际操作者，作为领导的力量，可以不依赖政治制度，即国家制度，而拥有实际的政治力量。”[10]要提升社会治理效能，就必须坚持党的领导，将党的领导贯穿于社会治理的全过程，把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势。目前我党有近500 万个基层党组织，其数量庞大，他们在基层社会治理中担负着公共治理的重要责任，也必将发挥最核心的领导作用。

第二，中国式社会治理表现为多元主体参与社会治理。由“管理”向“治理”的转变，体现了国家积极接纳更多社会主体参与到公共事务中来的态度。社会治理共同体概念的提出，更是凸显了社会治理中共建、共治、共享的要义。2019 年习近平总书记在上海考察时提出“人民民主是一种全过程民主”这一重要论断，党的十九届六中全会把“积极发展全过程人民民主”列为新时代政治建设的重要内容。党的二十大进一步提出“扎实推进全过程人民民主”，并将“发展全过程人民民主”列入中国式现代化的本质要求，体现出我党对人民民主的高度重视。让人民参与到公共事务管理中是全过程人民民主的生动实践。我国的人民民主不同于西方的所谓“民主”，西方的民主实际上受制于资本集团的控制，虽然具备民主的形式要件，却忽视了民主的实质内容，由“人民的统治”变化为“资本的统治”。我国在丰富的民主政治实践中逐步探索出一条适应国情的政治发展道路，即通过引导多元社会主体参与到社会治理实践中，以实现社会治理重心向基层下移，从而真正实现人民当家做主。

第三，中国式社会治理坚持法治化路径并以法治作为保障。新时代背景下，全面依法治国持续推进，我国法治建设取得了重大进展。全面依法治国是一个多要素、多层次、全景式的系统工程，它需要整体推进、协同发力，也需要夯实基础、扭住重心，这个基础和重心就是社会治理法治化。[11]在党的十八大报告关于“社会管理”相关论述中，便提出了“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，突出了法治在社会治理中的引领和保障作用，而关于“四维治理”原则的阐述，更为社会治理法治化勾勒出了框架性制度体系。党的十八届四中全会提出要“提高社会治理法治化水平”，党的十九大报告中不仅将全面依法治国作为新时代中国特色社会主义的基本方略之一，而且在公共安全体系建设、社会心理服务体系建设、乡村治理体系建设、社区治理体系建设等方面对社会治理法治化体系建设作出了制度性规定。党的二十大报告再次强调“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。这都表明，中国式社会治理必须坚持法治化路径，法治是推进社会治理建设的根本保障。

二、社会资本促进社会治理共同体运行的机理分析

个人行为能否实现个人理性和社会理性的和谐，以及政府行为能否解决集体行动，这不仅取决于公权力主体本身以及个体本身，还取决于一个重要因素，即“社会资本”。[12]社会资本在中国社会往往被理解为“关系”，这种理解虽然片面，却在一定程度上为我国社会治理提供了一条思路。社会治理法治化，实际上就是通过“规范”社会资本构成要素在社会治理中的运用，即通过建立完善的规范体制，以保障社会治理的良性运行。这样的规范体制不仅可以作为制度保障，更重要的是借此可以培育更多积极的社会资本，打造社会治理共同体。社会资本的三要素包括“信任”“规范”和“网络”，但三者从来都不是孤立的，而是相互促进、相互制约的。例如网络关系中主体所产生的信任可以促进并保证规范的施行，规范本身体现的价值是否符合民众期待也直接影响了行为主体的信任可能性。因此，在分析中国式社会治理法治化过程中，在明晰“规范”这一要素的同时，也需要理清“信任”及“网络”两项要素。

（一）信任是社会治理共同体的“稳定器”

伯纳德·巴伯曾在《信任：信任的逻辑与局限》一书中，对作为社会资本要素之一“信任”的重要性做出阐释，认为“信任是一种社会关系或一种社会体制中为所有成员增进利益的创造者”[13]。在社会治理共同体中，信任需从三个方面进行分析。首先，它是社会成员与公权力主体之间的信任。社会成员包括行业组织、社区自治组织、村民自治组织等，当然也包括公民个人。乌尔里希·贝克曾表示，中国社会风险主要部分为信任风险[14]，这样的信任风险来源于公权力与私权利具有天生的边界性。从社会契约论的角度出发，公权力来源于私权利的让渡，公权力范围与私权利范围互为边界，一旦公权力主体出现超越边界的行为，则会引起社会成员对公权力主体不信任，造成政府公信力的丧失，引起社会成员对政府治理能力的怀疑，从而极大地阻碍社会治理共同体的推进，降低社会治理效能。其次，社会成员之间也存在信任冲突，主要表现为公民个人对参与社会治理的社会组织的不信任。我国社会组织的产生与西方不同，当前我国社会组织大多依托官方背景而设立，自主性与独立性不强。因此，中国社会组织参与社会治理带有被动特征，往往听命于政府安排，与政府之间难以形成真正的横向平等关系。正是基于这种原因，社会成员很难对社会组织产生信任。由于私权利主体与公权力主体之间存在天然的对抗性，从社会成员视角下，此类社会组织不再以私权利主体形象出现，而是作为政府办事人的形象出现。在这样的认知前提下，社会成员个体很难与社区组织之间建立起相应的信任。再次，价值体系均衡性不足的认知偏差导致社会公众之间信任缺失。客观层面出现的利益需求多样化导致价值取向多样化，此为产生信任偏差的直接原因。这种利益需求多样化从根本上反映了社会分化与整合的状况，价值观则是社会分化与整合的重要反映。[15]不同主体价值需求下公众认知会产生偏差，若没有形成主流价值观或主流价值观无法产生有效的零距离，则会在很大程度上产生个体与公众间的不信任，进而难以在社会治理中形成持续性动力，无法有效调动社会公众力量。

良好的信任在社会治理共同体互动之中有着不可忽视的作用。作为社会资本的重要组成部分，信任往往自发于个体的单线交往之中，并伴随着机制的调整将成员间的信任上升为普遍信任，这种普遍信任就是社会价值观的形成。一般认为，西方社会与中国社会的信任起点存在一定程度的差异。西方以个体为取向，个体具有一定独立性，由个体建立的信任最初是通过个体的互动交往而建立；而中国社会语境下的社会往往起源于依据地缘、血缘所建立的封闭网络之中，即使未在群体中形成合作与互动，这种信任同样可以建立并且形成亲密关系。结合当下中国现代化发展进程来看，传统中国信任机制的形成不能简单适用于全范围的中国社会，传统中国城市社区中往往以“工作单位”为其建立的基础，社区中的成员熟悉度较高。而随着中国城市结构变化，商品房体量逐步扩大，由此中国社会逐步偏向了西方社会以个体为取向的信任结构之中。这种信任结构由于不具备血缘、地缘的天然联系，就需要构建互动网络从而形成社会成员间的个体信任，通过规范机制确认互动关系的正当性，并以原则性方式推动普遍价值的形成，即“法治”的形成。推进社会治理共同体形成长效功能应当以信任为基础，同样，良好的信任也应当以规范为确认（保障）、以网络为载体。

（二）规范是社会治理共同体的“安全阀”

波·罗斯特恩曾提出这样一种模型，即假设一个社会存在“特殊信任（generalized trust）”与“普遍信任（particularized trust）”两种信任类型。“特殊信任”是指人们只信任关系亲密的亲戚和朋友，超出圈子的人都被认为是不可信任的；而“普遍信任”的人倾向于认为大多数人不仅仅在“人与人”接触时遵守规则，他们与政府组织接触时也会“遵守规则”， 由此，“信任的人会支持法律体系，而‘法律以及价值如果是普遍的，那么它们很适合于支撑一个合作的团体’”。[16]社会治理共同体的搭建无疑需要规范的推进，制度规范为共同体内成员参与社会治理提供了制度基础与行动指引。一方面规范能够确认或保障社会治理共同体中互动行为的合法性，为社会成员的行为提供指引；另一方面通过规范的设立可以促进社会治理共同体内成员信任的形成。

“社会治理”不同于“社会管理”，其更加强调社会不同成员参与到社会事务的管理中来。从处理方式来讲，管理体制下社会事务处理方式主要是自上而下，而治理体制下社会事务处理主要方式是自下而上，社会成员也正是通过自下而上的参与方式在公共事务治理中实现个人价值的升华。然而，在社会成员参与公共事务过程中，不可避免地会出现权利行使边界的模糊性，因此这就需要“权利清单”的设立。“权利清单”不同于政府主管下的“权力清单”的制定，以往的“权力清单”实际上是为公权力划定边界，然而“权利清单”则是共同体内的成员基于自身现实需要所制定的活动清单，即在社会治理共同体中设立了达至公众普遍“信任”的规范，它合理解决了公众参与什么的问题，实现了在社会治理共同体范围内个人价值的升华。通过以上分析，大致可以得出这样的结论，即健全的规范可以极大的促进信任的产生，这种信任既有在集体行动中人与人之间的信任，也包括人们对于政府组织的信任。在我国社会治理语境下，规范即是指“推进社会治理法治化”。现代社会治理理念中的法治，既包括“硬法”，也包括“软法”。与此相对应的，对于社会资本要素中的“规范”也存在两种类型：一类是公权力主体所制定的正式规范；一类是非政府组织所制定的非正式规范。正式规范的建立需要政府，非正式规范同样需要在政府认可前提下适用，而正式规范和非正式规范都应该同时关注到“良法”与“善治”两个层面，即考虑制定的规范本身是否科学、健全，以及该规范是否能够发挥其价值，能否由“规范”转化为可实施的“机制”，由“效力”转化为“实效”。

（三）网络是社会治理共同体的“粘合剂”

网络，亦称“关系网络”[17]。关系网络是社会交换及集体行动的载体，在此关系网络中的社会交换，促成了自发性的互惠规范的建立。为了自身发展，社会诚信个体往往借助于网络建立而实现自身发展并提高社会认可度。在布迪厄与科尔曼对于社会资本的定义中，都强调社会网络关系建立的重要性，以及在社会网络结构中个体认同感的重要性。这种相互认同感与团结感，就是原始形态的信任，而网络正是在信任下所建立起来的，“信任半径”决定了网络关系的合作范围与合作程度。学界一般认为，社会网络中成员之间关系强度决定了社会资本的性质，其中强关系维系着群体、组织内部的关系，强关系的社会成员更加容易生产信任关系，网络中的成员也更加容易依照规范决定自己的行为。不仅如此，在具有较强关系的网络中，经过主体间的互动与博弈，除了保持关系网络建立之初就已形成的规范，还可以在实践中形成新的规范。可见，个人拥有的社会资本的存量取决于社会网络的诸种性质如社会网络的规模、密度、同质性、异质性、内聚性和封闭性等。[3]59-71

社会治理共同体的建立实际上就是建设基层的网络关系。在我国多元社会治理结构中存在着不同类型的网络关系，有在基层政府指导下建立的居民自治委员会类组织，有依照个人兴趣所建立起的社团组织，例如志愿服务组织等。有学者将这类网络称为“正式网络”，这种网络模式强调成员资本这一项形式要件。有学者提出关于“正式网络”运行的三类基本方式：一是组织提供了舞台，在这里政治活动通过同伴成员间的彼此吸纳而受到激励；二是网络关系中更具威望和影响的成员，其他成员被其社会环境的影响要求采取行动，即便该行动并非组织生活的一部分；三是参与志愿者社团的人们成为政治体系的社团行为者的目标，并被动员到政治行动中。另一类网络关系为“非正式网络”，这类非正式网络并不需要由一个正式组织而构建的社会关系，例如亲友关系、邻里关系。有学者曾对非正式网络的紧密关系进行网络测量，最后得出结论，认为“‘社会动员’是一个比‘政治活动’更强的机制”[18]，拥有更大网络或者他们经常互动的网络，人们更加可能进行政治参与。部分原因是由于他们被同伴促使而行动，并且他们愿意赞同这些要求。除了依靠血缘关系形成的网络关系，“非正式网络”的运行还高度依赖于主体间的信任，而这种网络一旦没有相应的约束机制，则极易形成“集体狂欢”而导致冲突，这样的冲突实际上就是社会资本要素中信任与网络直接发生了博弈。因此需要发挥规范这一社会资本要素的约束功能，借助规范进行规制，通过建立规范制度，在法的实施中发挥制度规范的作用。

三、社会资本理论在中国社会治理法治化过程中的运用

现代社会治理与传统国家社会管理的一个本质区别就在于，现代社会治理体系是以法治化为引领和保障的治理体系，因此中国式社会治理无疑要在法治的轨道下运行。党的十九大报告中提出“社会治理社会化”这一命题，实际上就是将社会治理法治化引入新的轨道，高度重视社会的作用，纳入更多社会力量参与到社会治理体制之中，充分运用好社会资源。社会资本在公共管理中被视为社会的“润滑剂”，在面对治理失调的情况时，依靠国家治理很难在短时间内获得改善，而借助社会要素调节与政府权威调控相结合，则可以很好的改善治理现状。不仅如此，社会资本产生于社会互动之中，通过良好的网络关系及制度搭建可以生产积极的社会资本。将社会资本理论应用于中国社会治理法治化要从两个角度出发：一是社会资本对于中国社会治理法治实践而言，社会资本理论如何指导中国式社会治理法治化的路径选择；二是中国式社会治理法治化对于社会资本要素而言，社会资本理论如何指导在中国式社会治理法治化道路中生产积极的社会资本，即运用何种法治途径以培育社会资本、促进社会资本和保障社会资本。

（一）社会资本理论下的社会治理法治化路径选择

法律归根结底不是目的而是工具，法治亦是如此，法治化的目的是为了解决社会矛盾而实现公共利益。从社会与国家和法的关系来看，社会是法治的真正母体。[19]社会治理法治化的运用不仅需要依靠社会资本，还应该关注社会需要，即关注如何指导社会治理共同体建设，如何在社会治理法治化轨道中利用社会资本促进社会发展。

1.应注重对公权力行为进行“社会化”处理。应当通过行政行为以社会化途径渗透给社会成员，充分运用协商、听证等法治、软性的治理手段，将公民参与社会公共事务的管理引入法治化轨道，以有效的社会政策改善社会结构，以广泛的协商对话累积社会稳定性因素。与此同时，从社会成员个人发展角度出发，需要加强法治化与社会化结合、法治与德治结合。一方面以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用；另一方面以道德滋养法治精神，推进法治社会建设。

2.积极利用社会资本进行政府政策的推广。法治社会相较于法治政府更加强调法治文化、法治风尚的外观，从直接运用法律进行行政管理转变为借用社会化的外观在社会环境中营造法治氛围。在中国改革开放和体制转型过程中，出现了多种多样的所有制形式，国有经济、集体经济，民营经济、个体经济、外资经济、股份制经济等多种所有制经济的发展，意味着中国的经济资源、技术资源、人才资源等不都集中于政府手中，其他经济主体也掌握着大量资源。[20]因此，这种被称为社会资本的社群组织所进行的政策传输，则更加有利于产生社会效应。政治信息通过社会网络得到传播和流通，社会公共事务治理也通过这种途径得到讨论。而且由社会组织所表达的观点，更容易被社会大多数人所接受，其中“意见领袖”的存在更会大大增强信息的传播速度与可信度，从而进一步提高了社会治理共同体中成员之间的良性互动。

3.应为社会治理共同体的推进提供法治观念场域。社会治理共同体相较于多元治理体系，更加强调治理主体的融贯性以及治理成果的共享性，社会治理共同体以解决社会问题、回应治理需要为目标，这样的利益团体是稳定的、成员间是相互促进的。社会治理共同体包含政府、社会组织、社会成员个体等多方主体，而社会资本则可以作为社会“润滑剂”，以信任、规范、网络等要素为社会治理共同体的运转及效力发挥重要作用。规范要素与法治有着天然的联系。法治社会不应当片面地理解为国家自上而下的运用法律手段进行社会统治，法治社会更应当将社会成员作为法治实施的主体。在国家进行宏观政策规划时，应积极关注底层社会公共行为的能力，并将不同的社会主体纳入到法治化建设进程中来。一方面要提高社会治理共同体中社会成员的法治意识，在法治文化与社会行为之间提供必要的观念场域；另一方面要以法治保障社会治理共同体的良性运转，使民主真正运转起来。

（二）法治化途径下中国式社会治理中积极社会资本的培育

社会资本理论代表人物之一的弗朗西斯·福山曾经指出，低水平的社会资本会导致一些政治功能失调。[21]然而，即便是程度再高的社会资本运作，也需要国家公权力的介入。正如燕继荣所言：“过度的个体主体（所谓‘一盘散沙’的社会或‘一袋马铃薯’式的社会）的结果并不是自由，相反却是一个被托克维尔视为规模庞大、貌似慈善的国家的集权专制。”[4]178因此，社会治理共同体的搭建不能滥用，必须将社会治理共同体的推进纳入法治化轨道。而社会资本理论下的社会治理法治化途径，不仅是依靠法治为社会治理提供保障，更是以合理的法治化途径培养积极的社会资本，真正实现社会治理效能的提高。若要培育社会资本，首先应当清晰了解社会资本的来源。纵向来看，社会资本的来源依据主体不同可以分为两种：一是个人和组织的投资，二是国家和政府的投资。西方大多数学者，对国家与政府这一方主体在社会资本累积方面的角色采取了较为审慎的评估。例如奥斯特罗姆就曾指出：“简单地将创造社会资本并促进物质和人力资本有效运作的任务交给公共官僚机构可能不会产生预期效果。”[22]然而立足于中国国情，单纯的依靠个人和社会这一方主体进行社会资本的培育也是难以实现的。一些社会学理论证实，处于利己本性的个人，在社会生活中往往采取不合作的策略，“公用地的悲剧”“囚徒困境博弈”“集体行动逻辑”等模型的推演便是例证。因此，仅仅寄希望于个人和组织来培育或改善社会资本难以形成长期绩效，中国式社会治理只有依靠法治化道路，才更加符合社会长期利益、符合人民根本利益，即必须坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。在这里，就需要考虑构建一个法治体系框架，以促进社会资本的培育及良性运转。此法治体系框架应当满足合法性及有效性，且合法性应建立在过程性基础之上。以下分别从“设立何种规范以培育社会资本”“选择何种途径以促进社会资本”以及“采取何种手段化以保障社会资本”三个方面展开阐述。

1.建立互惠规范以培育社会资本。社会治理共同体中的规范在现有的中国特色法律体系之中，实际上分散于不同的法律部门。事实上，规范本身就是社会资本的要素之一，因此规范又可以作为培育社会资本的桥梁。在建设“社会治理共同体”过程中，“人人有责、人人尽责”最终的落脚点是“人人享有”。是否能够真正让广大社会组织、公民个人参与到社会治理建设中，最直接的就是能否让社会成员真正感受到治理效能由人民共享。因此，需要解决的一个关键问题，即如何建立互惠规范来“激励”主体参与社会治理。互惠包括均衡互惠和普遍化互惠两类，均衡互惠是指同等价值的交换，普遍互惠是指一种具有高度生产性的社会资本，遵循这一规范的共同体，可以有效地约束投机，解决集体行动的问题。[2]202通过降低社会组织参与公共事务的准入规则，以多样化的审核方式扩大公共事务参与主体，将政府驱动与市场驱动相结合，以多样化的市场机制、手段发挥资源优化配置的作用。与此同时，通过大力培育家风、公约等其他形式的社会规范，走出集体行动困境的社会治理共同体，也就实现了对社会资本的培育，建立了良性的社会资本结构。

2.以法治化与科技化相结合以促进社会资本。集体行动悲剧的产生是因为没有人知道自己应当承担多少责任，也不知道承担责任后自身利益是否可以实现。事实上，互惠规范背后的核心问题是责任如何划分的问题，因此为了促进社会资本发挥其在社会治理中的作用，就要求以法治化途径理清规范背后权利、义务的划分问题。当然，社会治理行为不同于单纯的行政行为，其权利、义务的划分存在一定难度，而此时“科技支撑”则可以在一定程度上缓解社会治理共同体中责任承担的问题。当社会治理的内容和行为通过科技手段被最大限度地数字化之后,许多原本不可切割的社会治理责任或将变得可以被细分,社会治理责任与主体的对应也将成为可能。[23]将法治化与智能化进行结合，明晰了不同社会主体在社会事务中的参与程度，个体为社会治理共同体所承担的责任也就可以得到准确测算。

3.切实实施制度规范以保障社会资本。培育、促进社会资本实际上都不是最终目的，最终落脚点是要以社会资本诸要素，通过合作行为来提高社会效率，即最终环节是通过规范的实施，使得良性的社会资本通过社会治理共同体建设而真正实现社会治理效能的提升。正如马克思所言：“法的生命在于实施，而法的权威也在于实施。”在上述制度规范制定与施用于社会治理共同体实践后，更重要的是如何以法治化路径来保障社会共同体处于良性运转。作为法治化形式的保障，应当保障公民在社会治理共同体中的法律地位，完善不同社会治理主体之间的地位设计。与此同时，以法律规范形式设立畅通的沟通渠道，将“权利”“权力”放之于阳光下；通过不同社会主体力量，在规范自身行为的同时，监督各方主体的实施情况，以公权力主体的规范形式展开民主协商，在规范性规制之下促进社会资本的运行。

四、结语

党的二十大报告中又一次提出建设“社会治理共同体”的目标。社会治理共同体实际上超越了社会治理体系的维度，强调在共建、共治、共享中实现各利益主体间的全方位合作。中国式社会治理不同于西方的社会治理，与单纯的由社会组织展开公共事务不同，中国式社会治理必须首先理清不同主体在其中的定位；党委、政府所承担的责任以及多元主体的地位应当明晰，并应以法治化途径加以保障。法治化的作用不仅体现在对社会治理的保障，在社会治理共同体语境下更加强调以法治化途径促进社会治理共同体形成自己范围内的良性运行，也即社会资本的培育。当然，本文仅在规范要素视角下展开分析，网络与信任要素仅作为规范的结果而提出。事实上，每一项社会资本要素都可以作为特定分析视角，这是未来需要继续拓展研究的。