公物仓应用功能标准化研究

杜津 杨沣江 刘亚平 张世娟 徐家莹 罗艳艳

摘 要：在“党和政府带头过紧日子”的背景下，建设行政事业单位公物仓、推进闲置资产共用共享，是落实党中央要求、提高行政事业单位国有资产使用效益、节约购置资金、建设节约型机关的重要举措。标准作为经济活动和社会发展的重要技术支撑，能够在公物仓建设运行过程中发挥技术支撑和规范作用。本文通过对公物仓建设和运行的模式进行梳理，聚焦公物仓“应用功能”，分析其主要问题以及进行标准化的意义，并对济宁市机关事务中心公物倉应用功能标准化实践进行案例分析，进而提出公物仓应用功能标准化的启示和建议，以期为公物仓标准化工作提供借鉴。

关键词：公物仓，应用功能，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.22.004

0 引 言

公物仓是对行政事业单位国有资产实施统一管理、统一调配、统一处置的运作平台，通过建设和运行公物仓，对闲置资产进行统一配置、使用、处置，能够解决以往各单位重复购买、资产闲置与短缺并存、资产出入库程序不规范、资产保管不科学等问题，实现资产的共享共用，发挥资产的最大效用。

关于公物仓的研究，除相关部门发布的政策外，如财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124 号），国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），财政部《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）等，国内学者大多从实证案例的角度对公物仓建设进行了探讨，如张炳东结合温州市财政局推进公物仓管理工作的“五个一”全面阐述了管理实践中的具体做法和进一步提升的方向[1]；还有一些学者针对罚没物品等特定领域的公物仓开展研究，如彭岩结合黑龙江省罚没物品管理，提出推进公物仓管理的基本思路建议[2]。还有一些学者则从不同的视角开展研究，如葛晨站在物联网视角，总结出物联网在盘活国有资产方面的突出优势，指出了事业单位应用物联网技术开展固定资产管理与统筹规划使用的战略意义[3]。

但国内外学者暂无专门针对公物仓“应用功能”以及标准化方面的研究。本文则聚焦于公物仓建设中的最核心的“应用功能”，引入标准化的观察视角，以济宁市机关事务中心的具体实践为案例，开展相关研究。通过提炼公物仓应用功能标准化建设的路径，总结相关启示和建议，以期为公物仓标准化工作提供借鉴。

1 研究背景及必要性

1.1 公物仓的主要模式

公物仓作为机关事务管理和行政事业单位资产管理中的新生事物，全国各地仍处在探索阶段。由于对公物仓的职能定位、管理体制、运作方式等存在不同的理解，各地公物仓的建设、运行等千差万别。根据本文所搜集的资料，至少包括以下5种模式[4]：

（1）河北石家庄市模式，即在市级财政资产管理部门设立同级党政机关公物仓管理办公室，主要对机关举办大型会议活动及组建临时机构的物资设备实行统一的产权管理、保管、租赁、出借、调剂及处置。市直单位车辆更新后交回的旧车、因单位撤并收回的资产等也列入仓储范围。

（2）北京市工商系统模式，即在市级工商管理部门设立公物仓管理机构，改变以往本系统中谁办案、谁保管并负责处置罚没物品的做法，由公物仓管理机构负责统一接收、保管、处置罚没物品，处置收入直接上缴国库，罚没物品出入库凭证、处置凭证纳入财务档案管理，形成执法办案与罚没物品保管处置既分离又相互制约的工作机制。

（3）四川成都市模式，即由市级机关事务管理部门对同级党政机关办公物资设备实行统一管理，设立市级机关公物仓管理办公室，与市级机关国有资产管理服务中心合署办公，负责公物仓物资管理、调剂及处置等。物资来源主要是机关临时性购置使用的资产、市级部门闲置的办公物资、根据需要由机关公物仓管理办公室统一购置的办公物资及经市政府同意调拨的市级行政执法部门罚没的物资等。

（４）国管局混合模式，2020年5月，国管局在前期调研上海市、江苏省、四川省等地方公物仓建设和运营经验基础上，与第三方机构签订试点服务协议，建立包括线下实体仓库、线上虚拟仓在内的双线运行模式，实现线上办理统筹资产管理各项业务。

（5）余杭模式。建立公物仓管理平台，探索实物储备+生产能力储备，政府自有+社会保有全新模式；建立跨部门、跨区域的应急物资保障快速互助机制，提高资源的整体利用率；开发应急物资审批调度功能，实现突发事件、应急事件中物资高效审批和智能调度。

以上模式在公物仓管理的主体、纳入管理的资产种类、资产来源和运行机制等方面各有不同，为我国的公物仓建设管理乃至行政事业单位资产管理提供了多条探索路径，在促进资产节约集约使用、盘活存量、减少增量、降低行政运行成本、实现资产利用效益最大化上，发挥了巨大作用。

但同时，多样化的模式意味着方向上的不明确和运行中的不统一，使得各地公物仓大部分局限在地市级层面，无法实现通用共享，一定程度上降低了公物仓内资产的流通频率和使用效率。同时，多样化的模式也给上级相关单位的管理带来困难，在政策文件、管理体制、评估考核上，难以进行统一管理、统筹协调。

1.2 公物仓应用功能及其标准化必要性

根据相关学者研究，公物仓从公物管理的角度看，主要涉及由谁管、管什么以及怎么管三个基本问题[5]。在具体实践中，对这三个问题的回答则集中体现在公物仓的应用功能上。

所谓功能，即功用、功效，满足需要的属性。公物仓的核心功能定位，应当是对行政事业单位闲置、超标准配置的资产以及经批准组建的临时机构、召开重大会议、举办大型活动、批量集中购置的储备资产及罚没资产等进行统一管理、统一调配、统一处置。但对于这个核心功能如何细化，则在不同的公物仓建设管理模式下，有不同的理解：

（1）在公物仓的资产来源渠道上，虽然部门调剂是最主要的方式，但新购置资产、外界捐赠、社会租赁等是否应当成为公物仓资产来源取得，各地没有明确规定。

（2）在公物仓的资产品类上，除通用设备、通用家具外，专用设备、房屋建筑、运输设备，是否应纳入公物仓资产范围，各地没有明确规定。

（3）在公物仓的具体管理上，公物仓管理单位对公物仓内的资产质量是否负有管理责任，对资产保值增值是否负有责任，各地没有明确规定。

（4）在公物仓的资产处置上，公物仓对资产是否具有拍卖、报废等权力，是否可以根据实际情况进行资产捐赠、对外投资，各地没有明确规定。

（5）在资产的应急保障上，在全社会紧急情况或行政事业单位有紧急需求的情况下，公物仓管理单位是否对这种情况下的资产负有应急保障责任，各地没有明确规定。

以上这些“没有明确规定”的情况，必然使得各地根据自己的理解或实际情况来设置和应用公物仓功能，这也就导致各地公物仓进一步的块状分割、难以协调，无法在更大范围内对相关资产进行配置，也就降低了资产使用效率，使得公物仓的预期价值难以实现。

标准作为提炼而成的“最佳实践”，是对重复性事物和概念的统一规定。通过制定实施公物仓应用功能标准，将公物仓建设和运行的成熟经验进行总结固化，并进行推广实施，对落实公物仓的统一建设、统一保管、统一调剂、统一处置及物资共享共用原则十分有益。

2 济宁市公物仓建设实践以及标准化路径

2.1 济宁市公物仓建设实践

2019年以来，借鉴外地市的做法，结合市级机构改革和办公用房统筹调配，在市财政局的指导下，济宁机关事务中心对公物仓管理进行了一些初步探索。

（1）开展闲置资产统筹调配。对部门搬迁后、机构撤销、没收等各类闲置的资产，实行公物仓管理模式，纳入公物仓统一管理、统一调配和统一处置，共接收34个市级部门闲置资产和安可可替代设备入库。

（2）推进制度建设。2020年出台了《济宁市市级政府公物仓管理暂行办法》，对纳入公物仓管理的资产使用、出入库登记等各项流程作了规定。

（3）加快信息化建设。市机关事务中心委托专业资产软件开发公司，开发建设了市级政府公物仓信息平台系统—虚拟仓，对公物仓资产配置、使用、处置等业务全过程网上办理、网上审批，保证公物仓资产高效运转，提高了公物仓管理的智能化水平。

2.2 济宁市公物仓应用功能标准化路径

为进一步提高公物仓建设运行的标准化、规范化水平，真正发挥公物仓优化闲置资产配置的功能，济宁市机关事务中心提出并主导制定《行政事业单位公物仓应用功能指南》，这也成为全国首个公物仓功能应用方面的地方标准。本文通过对其相关工作的多次调研，梳理了其公物仓功能应用标准化管理建设路径。

（1）明确标准化对象公物仓管理工作是一项涵盖多个角色、多条业务流程，涉及多部门业务交互、数据交换以及条线顶层制度融合，标准化建设必将是一项长期的系统工程。限于工作资源与能力，济宁市精准定位，按照“急用先行”的标准化建设原则，梳理了公物仓建设管理标准体系（如图1），并通过对标准体系的分析，明确本次的标准化对象为公物仓的功能，进而开展了《行政事业单位公物仓应用功能指南》地方标准的建设。

（2）梳理公物仓功能设置关键技术要素济宁市机关事务中心对公物仓的管理流程和内容进行了梳理，形成了公物仓管理流程图（见图2），并从中筛选各环节所需功能作为标准的关键技术要素。

（3）建立公物仓功能应用指南标准根据公物仓标准总体框架，结合公物仓管理关键要素，济宁市机关事务中心制定了《行政事业单位公物仓功能应用指南》市级地方标准，给出了行政事业单位公物仓在资产配置、存储、共享、处置、应急保障等方面的应用功能指引。

2.3 标准主要内容

（1）明确了资产配置功能。一是对经批准撤销的各级机关或临时机构，其所属资产适合公物仓使用的等六种情况下的资产，可调入公物仓；二是公物仓没有行政事业单位所需资产或现有资产不能满足需要的，公物仓管理部门可购置所需资产；三是对符合国家法律法规规定的资产，公物仓可接受相关单位的捐赠；四是公物仓没有行政事业单位所需资产或现有资产不能满足需要，可向社会有关单位租用资产。

（2）明确了资产存储功能。一是纳入公物仓管理的资产可按照入仓申请、审核批准、交接验收、分类存储的程序进行登记建帐；二是通过测量现有存货的单位数量和跟踪存货数量的增减，将存货量控制在一个适当的范围，减少管理费用；三是定期对资产的数量、质量、保管条件（温、湿度）、安全等进行检查，及时填写盘点表单，保证资产安全；四是公物仓管理单位通过线下对资产展示，线上平台及时录入、更新公物仓资产信息的方式，向相关行政事业单位进行展示。

（3）明确了资产共享功能。一是行政事业单位举办大型会议活动、组建临时机构所需办公物资，因临时或突击性工作需要而单位又不能调剂解决的资产，均可从公物仓借用；二是使用价值大、利用范围广的低效、闲置资产，可跨部门、跨区域、跨层级调出；三是大型仪器设备在满足本单位教学、科研的需求下，可参与对外开放，共享共用；四是可对办公用房设置公物仓共享办公区，节约办公用房。

（4）明确了资产处置功能。一是行政事业单位的国有资产按照有关规定或者经有关部门、专家鉴定，对因技术原因确需淘汰或者无法维修、无维修价值的，或者已超过使用年限且无法满足工作需要的，需要进行产权核销的，可统一交至公物仓进行报废处置；二是纳入公物仓的资产，通过对外投资、对外出租等方式，实现保值增值；三是公物仓资产不再适宜行政事业单位使用的，可根據市场价格有偿转让或置换；四是公物仓可利用闲置资产或者淘汰且具有使用价值的资产对外捐赠。

（5）明确了应急保障功能。发生突发灾难、突发疫情等紧急情况时，公物仓宜进行紧急资产配置和共享，保障行政事业单位正常运转。

3 建 议

标准制定和发布只是第一步，为充分发挥标准对公物仓建设运行乃至机关事务管理的支撑作用，不断提升相关工作的标准化、规范化水平，提出以下建议：

（1）加强标准宣贯培训。建议机关事务部门会同财政、市场监管等部门，多渠道开展标准的宣传解读，多方式开展培训活动，加强对标准实施情况的监督检查，推动标准精准落地。

（2）继续完善标准体系。充分发挥机关事务标准化委员会作用，对公物仓领域标准体系进行梳理，结合公物仓建设运行管理现状、存在的问题以及标准化需求，继续研制其他标准，加大公物仓领域标准供给力度。

（3）争取上升标准层级。《行政事业单位公物仓功能应用指南》作为市级地方标准，应当在取得实施经验的基础上，注意加强与上级主管部门的沟通，争取将在此标准基础上，制定形成省级地方标准、行业标准乃至国家标准，为机关事务标准化工作做出更大贡献。

4 結 语

《行政事业单位公物仓功能应用指南》地方标准的制定和发布，意味着公物仓建设运行正式进入标准化时代。通过地方标准的实施，能够为各地在建设公物仓过程中实现应用功能方面的统一、协调、规范，从而让各地的公物仓在全国范围内实现调剂共享政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性，成为了可能。

参考文献

[1]张炳东.推进公物仓管理的探索和思考—基于温州财政的公物仓管理实践[J].行政事业资产与财务，2021（23）：1-3.

[2]彭岩.关于推行罚没物品公物仓管理研究[ J ] .对外经贸，2017（9）：151-153.

[3]葛晨.物联网视角下盘活事业单位国有资产的模式探析[J].财经界，2023（12）：33-35.

[4]杭州市机关事务管理局. 关于建立杭州市级政府公物仓的几点思考[EB/OL].（2021-7-15）[2023-8-19].https：//jgj.hangzhou.gov.cn/art/2021/7/15/art_1692396_58900940.html.

[5]王佃利，王文婷. 集中统一视角下的政府运行保障平台：政府公物仓建设的实践探索与逻辑[J].中国行政管理，2022（6）：33-39.

作者简介

杜津，硕士，科长，主要研究方向为国有资产管理。

杨沣江，本科，高级工程师，主要研究标准数字化、科技创新服务标准化、标准与知识产权融合等。

刘亚平，本科，工程师，主要研究知识产权管理与标准化。

张世娟，硕士， 高级工程师，主要研究标准化政策理论及标准实施应用。

徐家莹，硕士，工程师，主要研究标准实施效果评估评价。

罗艳艳，硕士，工程师，主要研究科技创新服务标准化。

（责任编辑：袁文静）