乡村振兴背景下宅基地使用权流转制度研究

王天蔚

(中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部,北京 100089)

在宅基地“三权分置”改革的过程中,宅基地使用权是否能够流转在学界存在较大争议,支持使用权流转的学者如高圣平教授,他不认同宅基地使用权一经流转,就极易导致农民流离失所的说法,他认为“只要农民处分其宅基地使用权最终并不导致其丧失宅基地,即可在满足宅基地社会保障功能的前提下,取得相应的财产性收入”(1)高圣平:《宅基地制度改革试点的法律逻辑》,《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2015年第3期。。严金明教授认为宅基地使用权的流转符合乡村振兴战略的基本要求,通过宅基地使用权流转,可以“实现宅基地由传统单一居住功能向现代多重复合功能转型,最终为乡村振兴战略的实施提供关键平台和强大动力”(2)严金明、迪力沙提、夏方舟:《乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化》,《改革》2019年第1期。。宋志红教授明确提出应允许宅基地使用权有条件对外流转,她认为应当“在设定限定条件的基础上放开并规范宅基地使用权对外流转市场,建立规范有序的宅基地使用权有条件对外流转制度”(3)宋志红:《中国农村土地制度改革研究:思路、难点与制度建设》,中国人民大学出版社,2017年版,第317页。。陈小君教授则认为,应通过“完善宅基地使用权取得规则”“照应宅基地使用权流转开禁的现实需求并预设规制”与“补全宅基地使用权消灭机制” 的方法破除宅基地使用权的制度困局。(4)陈小君:《宅基地使用权的制度困局与破解之维》,《法学研究》2019年第3期。

同时,认为宅基地使用权流转会带来诸多问题的学术讨论也不占少数,如黄健元与梁皓从宅基地流转制度构建成本的方向入手,认为“时滞过长正是导致宅基地流转制度在现行制度框架下难以实施的最大障碍”(5)黄健元、梁皓:《农村宅基地退出制度的源起、现实困境及路径选择》,《青海社会科学》2017年第6期。;董新辉教授通过分析新中国成立以来宅基地使用权流转制度的变迁,找到了宅基地制度改革无法得到实质性进展的症结所在,他指出“宅基地使用权公益与私益的双重属性导致这些在私益权能上的扩张与宅基地自身公益权能无法根本兼顾和融合”(6)董新辉:《新中国70年宅基地使用权流转:制度变迁、现实困境、改革方向》,《中国农村经济》2019年第6期。。同时,国务院发展研究中心农村经济研究部的相关报告提出,在考虑市场化的同时不能忽视宅基地提供的社会保障职能:“宅基地承担政治稳定的功能,随着大量农户进入城市,在社会保障不健全的情况下,农村宅基地仍然是保障其基本住房权利的最后一道防线,就宅基地本身财产权利的实现而言,显然政治稳定的功能更需要优先选择和考虑。”(7)国务院发展研究中心农村经济研究部:《集体产权所有制下的产权重构》,中国发展出版社,2015年版,第160页

基于现有研究,本文倾向于适度放开宅基地使用权流转的观点,并试图详细阐述宅基地使用权应当进行流转的必要性,对宅基地使用权流转的可行性进行探讨,从流转主体的适格条件、土地的确权登记、宅基地使用权流转市场的构建、宅基地自愿退出机制与监管机制等角度阐述宅基地使用权流转制度的构建思路。

一、宅基地使用权流转的必要性

其一,宅基地使用权流转能够充分发挥宅基地财产价值。时过境迁,以农民集体成员身份为基础的传统宅基地使用权制度已然与农村现阶段经济社会生活的实际相脱节。(8)曹益凤:《宅基地资格权的性质界定与法律表达》,《私法研究》2021年第1期。原因在于,随着我国农村社会保障体制的不断完善,土地不再是农民群体生存的唯一依靠,农民群体离开土地也能够过上有尊严的生活。而市场经济体制的快速发展也促进农民群体的思想经历了从固守土地到寻求土地流转来获得更大的效益的转变。在此背景下,宅基地的社会保障功能与实现宅基地财产价值的矛盾逐步凸显,农民群体迫切希望将宅基地的利用拓展到生产领域,激活其资产属性(9)刘国栋、蔡立东:《农村宅基地权利制度的演进逻辑与未来走向》,《南京农业大学学报》(社会科学版)2020年第6期。,为自身创造更大的经济收益。

其二,宅基地使用权流转可以促进土地资源的有效利用。我国土地资源整体呈现出人均土地资源占有量少、土地资源紧缺、人地矛盾突出的特征。在城市土地存量日益减少,城镇化建设对于土地的需求日益增多的背景下,土地之间的供需矛盾逐渐突出。同时,农民工进城务工、离农已经成为了不可忽视的趋势,考虑到宅基地退出与强制回收的操作性较差,如不允许宅基地使用权进行适度流转,将会造成土地资源的极大浪费。据统计,全国农村宅基地空置率为10.7%,样本村庄房屋空置率最高达71.5%。(10)魏后凯、黄秉信、李国祥等:《农村绿皮书:中国农村经济形势分析与预测》,社会科学文献出版社,2019年版,第228页。建立宅基地使用权流转制度不但可以通过市场手段实现土地资源的最优配置,也能在一定程度上缓解城镇化面临的土地存量压力,实现宅基地利用效率最大化。

其三,宅基地使用权流转有助于打破城乡二元结构。我国城乡二元化结构始于计划经济时期,其目的是在农业经济为主体的基础上集中资源推进工业化, 力求在较短时期内建成现代化的工业体系。(11)国务院发展研究中心农村部课题组叶兴庆,徐小青:《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》,《管理世界》2014年第9期。但城乡二元结构区别对待城市与农村的做法也带来了隐患:一是阻碍了农村经济结构的转换和农业现代化的进程,是造成我国“三农”问题的重要因素之一;二是基于城乡二元的户籍管理制度,阻碍了农村剩余劳动力的转移和城乡之间人口的流动,制约了新型城镇化建设,也激化了农民工福利、农民工子女教育等社会问题;三是城乡二元结构导致城乡差距不断拉大,出现“城市越富,农村越穷”的城乡发展割裂的局面,进而带来教育、就业等方面的不平等,城市居民与农村村民享受不同程度的权利,城乡二元结构实质上已经成为了不平等的象征。为此,宅基地使用权的流转为打破城乡二元结构提供了新的契机,放开宅基地使用权流转限制意味着城市社会资本能够大量涌入农村,农村闲置住房能够进入交易市场充分发挥其财产价值,以城市发展带动农村发展,促进城乡之间的利益互补,为打破城乡二元结构、促进城乡一体化建设提供帮助。

其四,宅基地使用权流转能够推动乡村振兴,进一步解决“三农”问题。土地是实施乡村振兴战略的基本载体,适度放活宅基地使用权的流转有利于充分利用宅基地这一土地资源,为乡村振兴,解决“三农”问题提供足够的动力支持。实践中,宅基地使用权的流转最直接的受益者即是农民,农民以闲置宅基地换取相应的财产利益,在满足生活需要的基础上会逐步提高对于农业现代化、规模化的需求,在农民增收的同时也促进了农业产业升级,达到良性循环的效果。此外,宅基地使用权流动将带动大量资本下乡,一方面有助于进一步提高农村基础设施水平,另一方面则有助于引进人才与技术等农村稀缺资源,为新农村建设奠定基础。可见,宅基地使用权流转制度不仅能够帮助农民增收、农村建设、农业升级三位一体共同的发展,也为“三农”问题的解决提供了全新的探索思路。

二、宅基地使用权流转的可行性

(一)中央政策的正确指引

党的十九大拉开了乡村振兴战略的序幕,我国农村改革也随之进入新阶段,探索宅基地使用权流转之路逐渐明晰。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出,要深化农村土地制度改革,吸收宅基地改革试点的经验,“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”,适度放活宅基地使用权流转,为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家提供基础性力量;2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求进一步深化农村土地制度改革,以承包地“三权分置”改革为重,探索放活承包地经营权的路径,为构建宅基地使用权流转制度积累经验,提供先例;在2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中,宅基地改革正式作为农村改革的重点任务走上历史舞台,以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点,进一步深化农村宅基地制度改革试点;2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》则继续推进宅基地使用权流转制度的改革向深水区进发,“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”,“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,研究制定依法自愿有偿转让的具体办法”;改革不是一朝一夕完成的,在新冠肺炎疫情持续蔓延的背景下,稳住农业基本盘是乡村振兴战略的重中之重,故在2022年中央一号文件《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中,“稳”字成为乡村振兴工作的核心,“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”是当下探索宅基地使用权流转制度的基本要求。

爬梳近年来的中央一号文件,在不断探索农业升级、农村发展、农民增收的过程中,中央政策均为深化农村土地制度改革提供了必要保障,文件不但确定了乡村振兴战略实施的基本原则与前进方向,更是从农民最关心的土地制度出发,注重激发农民积极性,保障农民根本权益。宅基地使用权流转制度正是在中央政策的直接支持下逐步推进的,为深化农地“三权分置”改革,推动乡村振兴战略提供了重要助力。

(二)宅基地使用权流转试点工作的鲜活经验

“摸着石头过河”的方法,是我们在建设中国特色社会主义伟大事业中必须长期坚持的重要法宝。(12)叶汝贤、黎玉琴:《“摸着石头过河”:中国改革与发展的实践模式及其意义》,《马克思主义研究》2009年第5期。我国深化土地制度的改革立足于农村实践,在试点取得良好的实践成效后,将改革成果与全国共享。

浙江义乌走在改革的前沿,在宅基地使用权入市的过程中,允许在已完成新农村建设的村庄在义乌市内的不同集体经济组织之间直接转让宅基地使用权(13)吴宝新、张光连主编:《北京农村研究报告》,中国言实出版社,2019年版,第289-290页。;贵州湄潭在保障农民有一定居住面积的前提下,允许其将所拥有的部分农房所有权和相应部分的土地使用权转让给非本集体经济组织成员,转让后土地权利的性质也发生了本质变化,变成集体经营性建设用地使用权以顺应集体经营性建设用地使用权入市的潮流(14)吴宇哲、于浩洋:《农村集体建设用地住宅用途入市的现实约束与赋能探索》,《中国土地科学》2021年第5期。;江西余江在面临农民生产生活中资金紧缺的问题时,采用拓宽土地利用方式的做法,以满足农民基本居住权益为基础,允许剩余宅基地按照当地流转规划转变为集体建设经营性用地进行流转,或由集体建设商业性用房,最大程度挖掘宅基地财产价值(15)钟荣桂、吕萍:《江西余江宅基地制度改革试点经验与启示》,《经济体制改革》2018年第2期。;重庆大足对于宅基地使用权流转采取相对谨慎的态度,将重点放在宅基地使用权流转后农民基本的居住权是否能够得到完满保障上面。(16)陈晓军、郑财贵、牛德利:《“三权分置”视角下的农村宅基地制度改革思考——以重庆市大足区为例》,《国土与自然资源研究》2019年第5期。

从全国的试点不难发现,通过放开宅基地使用权流转,可以激发受让人参与宅基地流转的积极性,激活宅基地市场活力。就转让人而言,则注重帮助其农地财产价值逐步显现,最大程度地实现宅基使用权作为用益物权的收益权能。但不可否认的是,宅基地使用权流转制度仍存在一些问题亟待解决。在试点工作中,仅有少数地区如浙江义乌,明确规定了宅基地使用权流转的70年期限,期限的不确定在一定程度上影响了农民流转土地的积极性,不利于深入挖掘土地财产效益;从使用权流转配套制度的设定角度看,土地价值评估尚未完备,绝大多数试点地区均采用政府指导土地价格方式,缺乏具有专业性、公正性的第三方评估机构进行判断,一定程度上阻碍了使用权入市目标的实现,影响市场发挥配置土地要素的作用;在宅基地退出规则设计中,自愿原则虽然是各试点地区的基本遵循,但在建立相关补偿机制和激励机制之前,农民自愿退出宅基地的情况极为少见,这些问题都在不同程度上阻碍宅基地使用权的高效流转。

诚然,宅基地使用权流转制度面临诸多问题,但试点工作的目的即在于此,通过不断地发现问题、解决问题,提炼出可在全国推广的成功经验。总之,试点地区的制度改革促进农村闲置宅基地得到了充分利用,通过市场配置资源的高效手段,最大程度上实现土地的财产价值,增加农民收入,提升土地利用率。这些实践经验为宅基地使用权流转制度在全国范围内的建立提供了重要的借鉴意义。

(三)宅基地使用权流转的现实需求

宅基地使用权流转并非仅在试点地区出现,恰恰相反,市场经济的成熟吸纳了愈来愈多的农民投入到市场交易中,而在法律规范、政策制度缺位的情况下,农民群体中出现了许多非法交易行为,宅基地使用权的非法流转现象屡见不鲜即为表现形式之一。

具体而言,随着市场经济逐渐进入土地领域,农民对于土地财产价值的需求日益提升,但在现行规定中,宅基地制度的首要目的仍然是作为维护农民权益的兜底保障,而忽视了农民对于财产性权益的追求。城镇化速度的不断加快,使得宅基地使用权流转行为已经成为农民积攒城镇生活成本的主要来源之一,并逐渐形成了隐性交易市场。

按照交易对象,可将隐性交易市场分为如下两种:其一,宅基地使用权在非本集体经济组织成员间流转。农民工进城务工已成大势所趋,而农民工定居城市的意愿显然弱于返回农村的意愿,农民工作为一个整体已不可能再回归农村成为农民,事实上他们中相当一部分人将在城市长期生存下去并向市民转变,这是中国现代化与城市化中必须经历的过程。(17)吴兴陆、亓名杰:《农民工迁移决策的社会文化影响因素探析》,《中国农村经济》2005年第1期。但农民工本身作为基层劳动者,短期内无法积累大量物质财富以满足城市高质量的消费需求,尤其是住房需求。基于此,部分农民工将眼光聚焦于城郊地区,通过购买其他集体经济组织的农房来兼顾工作与住房双需求;其二,宅基地使用权在城乡居民间流转。与农民工群体面临的压力相同,在城镇房价居高不下的背景下,愈来愈多的城镇居民选择在城乡接合部购入房产以缓解经济压力。对于购买农房需求的不断增长促进了宅基地使用权隐性流转市场的出现,城乡居民不顾法律约束,以非法的方式交易宅基地与农房。

由于隐性流转“非法”,当事人通常会采取熟人“牵线搭桥”的做法,以私下签订合同或口头协议的方式来进行宅基地使用权交易,此种做法既不受法律保护,也极容易产生纠纷。笔者以“宅基地使用权”为标题关键词,以“交易”与“流转”作为全文关键词,查询2014-2022年内涉及“宅基地使用权流转”的纠纷案件总数为1183件(见图1),这意味着司法实践对于国家立法提出了现实需求,亟待有关宅基地使用权流转的法律制度进行约束。与其对于宅基地使用权流转严防死守,不如尽快出台相应法律政策,在激活宅基地财产价值的同时,也能够兼顾农民权益不受侵犯,充分发挥法律的规范和指引作用,“使人类行为服从于一般规则的指导和控制”(18)富勒:《法律的道德性》,商务印书馆,2005年版,第12页。。

图1 2014—2022年涉及“宅基地使用权流转”的纠纷案件数

三、宅基地使用权流转制度的具体构建

(一)明确宅基地使用权流转主体的适用条件

宅基地使用权流转的前提即为不能触碰宅基地社会保障功能这一底线,若想使得流转顺利进行,转让方能够证明自己不会因为宅基地使用权的流转而出现基本的社会保障问题便成为了根本要求。

一方面,对于转让人自证符合宅基地使用权流转基本要求可以从如下角度考虑:其一,应当证明转让人转出的宅基地及相对应的房屋不是其唯一住宅,如农民工已在城镇中购房定居。这便意味着宅基地使用权人居住有保障(19)刘锐:《乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革》,《理论与改革》2018年第3期。,转让人无需该宅基地作为满足其基本居住利益的载体,即宅基地基本社会保障功能闲置,可以进行使用权流转;其二,转让人应具备工作能力。本文已阐述了农民工进城定居需面临较大的购房、消费等经济压力,现实中也存在农民工因对自身收入水平的错误认识,加之辗转各地不稳定的工作形式,导致购房后举债过重,偿还能力较差的实际情况。因此,在转让人宅基地使用权流转前,应当向有关部门提供具备稳定工作能力的证明,如通过缴纳三年及以上的社会保险费来证明自身在城镇中具有稳定的工作保障与偿还债务能力,不需要宅基地作为其最后的托底保障。

另一方面,对于受让人而言,应当因地制宜,根据全国各地不同情况,具体问题具体分析:其一,因我国各地经济发展基础存在差异,导致对于土地资源的需求度不同,同时,试点工作开展是否成熟也影响了推行宅基地使用权流转的顺利与否。在经济相对发达的沿海地区,该地区具备如浙江义乌宅基地使用权流转的成熟经验,可允许宅基地使用权在不同集体经济组织之间交易流转;而在经济相对欠发达的内陆地区,在试点工作未能充分进行的情况下,应当谨慎开展宅基地使用权的流转,优先考虑对于农民基本社会保障权益的维护,在具备一定的试点经验与完备的制度体系后再全方位放开宅基地使用权流转工作;其二,对于宅基地使用权是否能向城镇流转的问题,虽然大多地区“严禁城镇居民到农村购买宅基地和宅基地上房屋”“严禁社会资本利用宅基地建设别墅大院和私人会馆,严禁借租赁、盘活利用之名违法违规圈占、买卖或变相买卖宅基地”(20)北京市人民政府:《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》,2020[2022.9]。http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202008/t20200811_1979059.html;淮安市淮安区人民政府:《加强农村宅基地和住宅建设管理的实施意见(试行)》,2021[2022.9]。http://www.zghaq.gov.cn/col/904_568817/art/16330176/1635316178554At432zo4.html.,但其根本目的是坚守耕地红线,保障粮食安全,杜绝耕地侵占的行为发生。而对于有利于农村建设、农业升级、农民增收的资本下乡,如一味坚决杜绝资本的注入,则不利于我国“三农”问题的解决,与乡村振兴战略相悖。我国《立法法》第六条第一款明确规定:“立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求。”在借鉴不同集体经济组织间宅基地流转制度的经验后,应以试点的方式尝试城乡间宅基地使用权的流转,打破城乡二元结构壁垒,充分发挥市场配置土地资源的决定作用。

(二)推动宅基地确权工作,完善登记制度

在实践中,实际占有宅基地但并不具有产权的情况并不少见。一方面,对于通过隐性交易得到宅基地使用权的当事人在不具备合法权利主体资格的情况下,仍对宅基地进行占有与使用;另一方面,对于适格的农民来讲,在房屋建造与修缮的过程中,超标使用宅基地的情况也常有发生(21)乔陆印:《农村宅基地制度改革的理论逻辑与深化路径——基于农民权益的分析视角》,《农业经济问题》2022年第3期。,导致其可能因为超出规定而不能获得产权证明或超出部分无法获得产权证明。但宅基地确权却是宅基地使用权流转的必要前提之一,若如上述两种表现一样无法进行确权工作,后续便无法获得相应的权属证明,在不具备产权证明的情况下无法进行合法合规的流转活动。而当流转双方忽视必要的确权流程,以非法方式强行流转,结果不但无法受到法律规范的确认与保障,还极易因权属关系不清导致权利纠纷的出现。

因此,推动宅基地确权工作的开展对于能否顺利流转宅基地使用权至关重要。确权工作中应当严格以“一户一宅,面积法定”为根本遵循,一方面通过市场监管手段严控隐性交易市场的出现,通过加大惩戒措施震慑宅基地使用权非法流转行为,打击宅基地流转的“中介机构”。另一方面,应不断完善各地关于宅基地的规范标准,确定衡量宅基地超标使用的具体规则。对于严重超标使用的行为,应予以制止;对于轻微超标使用的行为,应予以默许;对于介于两者之间的行为,可采用敦促农户一次性缴纳超额费用的做法,并及时补发相对应的权属证明。

与确权工作息息相关的即为宅基地登记制度。实践中,宅基地登记工作仍存在较多问题。一方面因农民群体法律意识淡薄,会出现对确权登记工作漠不关心、不予配合,甚至会出现阻挠工作人员调查的情况;另一方面对于政府部门而言,存在调查程序与登记程序脱钩的现象。我国宅基地调查工作具有“任务重,人手少”的特点,导致地籍和房屋调查持续的时间较长,而时间跨度越大,用地变化越频繁,调查成果的误差就越大,登记工作的准确性也就越难。

针对上述问题,完善登记制度首先应当从农民角度出发,发挥农村集体的带头作用,深入村民之中宣传确权登记的益处,建立相应的激励表彰机制,充分调动农民群体配合确权登记工作的积极性;其次,推动普法工作深入农村,培养具有较好法治素养和一定法律知识,积极参与法治实践,能发挥示范带头作用的村民,塑造农民群体的权利意识。对于政府机关而言,应认识到调查与登记在宅基地确权登记过程中如“鸟之两翼、车之双轮”,二者不可分割。因此,应整合登记过程中分散的工作任务,探索各地方组建起职权完备的土地调查与登记机构,完善政府部门的资源配置。同时,政府应主导地理信息技术的建立与应用,以科技手段对确权工作进行升级,通过信息化衔接确权登记的各个步骤,兼顾确权登记工作的效率与准确性。

(三)建立宅基地使用权流转市场

宅基地使用权的规范流转离不开有序市场的建立,相对于过往隐性交易市场而言,开放有序的流转市场加强了宅基地使用权流转信息的高效流通,一定程度上避免了农民因获取市场信息能力较差而造成的财产损失,同时,按照市场规则进行的交易也能有效减少纠纷。

首先,应认真分析市场中的每一笔交易,发现宅基地使用权流转中的具体问题,从而制定更具有针对性的配套制度。因农民在市场中的交易行为最能体现农民当下最迫切的需求以及所面临的经济难题,这为国家掌握农民的真实情况,推进土地制度的完善提供了“第一手”材料;其次,宅基地使用权流转市场的建立离不开对于宅基地进行准确公正的估值,土地估值有利于保障交易的透明公正,是宅基地流转的前提条件之一(22)李文谦、董祚继:《质疑限制农村宅基地流转的正当性——兼论宅基地流转试验的初步构想》,《中国土地科学》2009年第3期。,故依托市场建立科学的宅基地价值评估机制对于公平交易来说尤为重要。本文认为,建立宅基地价值评估机制应由政府与交易当事人双方共建,使得评估机制兼顾公信力与民主性。但同时也应当注意到政府与交易当事人两者对于专业性的缺陷,因此,应当在评估机制中引入第三方机构作为帮助宅基地使用权流转的专业性代表。第三方机构应充分发挥专业化优势,准确评估宅基地使用权流转价格,并及时发布价格变动信息;在流转市场中积极协调交易双方之间、交易主体与政府之间的矛盾;及时为相关当事人提供指导与咨询服务,向交易主体说明可能存在的交易风险;评估机构应自觉接受各方监督,坚决保持自身作为无利益第三方主体的独立地位。

(四)完善宅基地有偿退出机制

宅基地有偿退出机制建立的初衷是达到维护农民权益与节约土地资源的平衡,但在具体的实施过程当中最显著的问题即为缺乏系统严谨的法律规范指引。本文通过梳理近年主要法律、政策文本后发现,对于宅基地有偿退出多以“鼓励”“允许”“探索”等表述为主(见表1)。但对于法律语言来说,清楚、准确地传达立法意志,让人们非歧义地正确理解,这是最根本的要求。(23)孙潮:《立法技术学》,浙江大学出版社,1993年版,第63页。因此,完善宅基地有偿退出机制的重要任务即为其设立精准的法律规范作为行动指引。

表1 关于“宅基地有偿退出”的部分条文规定

其一,确立自愿退出的补偿标准。在确定补偿标准时应当考虑到全国各地不同的经济发展情况制定不同的标准,并通过地方性法律法规予以明示。值得注意的是,补偿标准不宜较低,原因在于退出后的宅基地使用权一经市场流转,其产生的预期效益大概率远大于原使用权人所获得收益,土地资源在不断流转中的增值效益若不能在补偿标准中体现,对于原权利人来讲无疑是不公平的。

其二,创设联动型补偿方式。目前宅基地有偿退出试点的补偿方式大多集中在金钱补偿、集体安置与宅基地置换商品房三种途径,应根据被补偿人的现实需求,综合运用联动性的补偿方式,充分以农民利益为核心。对于进城务工的农民而言,通过金钱补偿的方式可以在一定程度上缓解进城购房的经济压力;对于子女已经进城,留守农村的老人来讲,集体安置是相对合适的选择,不但提升了老人群体的居住条件,还有利于老人群体使用配套基础设施,如健身器材、老年人活动中心等;对于想从事个体经营的群体而言,置换商品房能够为他们直接奠定经营基础,大量节约从事商业活动的初始成本。

其三,完善纠纷解决机制。立法机关应当不断完善纠纷救济的法律规范,弥补立法空白。尤其应当率先确定纠纷的管辖机制,最大程度地便利农民群体提出合法诉求,帮助农民在寻求救济中投诉有门,化解有道;司法机关应当以实质保护为原则,为农民群体提供便捷高效的救济渠道,减轻农民参与司法救济的成本,并积极开展普法工作,提升农民群体的法律素养,增强法律认同感。

(五)建立宅基地使用权流转的监管体制

宅基地使用权流转一经开放难免会遇到各种问题,例如,受土地利益的驱使会逐渐形成“囤地户”“炒地团”,妄图通过市场机制短时间内获取大量财富;又如,在社会资本下乡的过程中擅自改变土地用途,以林木、花卉等经济作物代替粮食作物,假以时日必然会激化“非粮化”问题,严重威胁粮食安全与耕地红线。此时便需要公权力机关对于宅基地使用权流转进行全方位监管。

其一,应探索成立宅基地使用权流转监管的单独部门,基于土地资源的重要性,监管人员应当对于流转市场中任意交易行为进行无死角、专业化的监督,确保市场有序运转。同时,应赋予监管人员一定执法权,对于违法交易可进行适当的行政性处罚,以公权力震慑投机违法人员,从源头处制止破坏宅基地使用权流转市场秩序的非法行为;其二,积极拓宽监管渠道,注重发挥广大人民群众的作用,尤其注重发动与宅基地具有最密切关系的农民群体的作用。政府机关对于农民的普法,在内容上要突出重点,形式上要生动活泼,通过身边故事、典型案例让法律法规真正走进农民的心里,从而够调动农民群体参与流转市场监管的积极性,提升监管效率,进而提升农民群体的维权意识、责任意识(24)刘锐、张弼格:《统筹运用“三治”化解农村宅基地及相邻纠纷》,《行政管理改革》2022年第3期。;其三,明确监管部门的责任。权责一致、错责相当是对监管人员的基本要求,明确监管主体的责任有助于避免执法人员滥用权力,督促其“执法必严,违法必究”,维护流转市场秩序,保障交易双方合法权益,为宅基地使用权流转保驾护航。