住建项目从“建设优”到“绩效优”的启示

翟波 吴军

随着我国经济社会的持续发展，包括住建在内的各行各业都投入了巨额的财政资金，以各种项目支出形式开展建设。与之相配套的建设项目管理制度、办法、流程、标准等也日臻完善，保障了建设项目的工期、质量和产出等。但不可否认的是，在众多优秀项目建成的同时，也有若干建设项目在受财政部门委托的第三方机构开展项目支出绩效评价时评价结果欠佳。通过对典型项目支出绩效评价案例的剖析，探索“建设优”和“绩效优”项目的内在关联，以期进一步优化项目管理、提升项目绩效和财政资金使用效益，促进预算部门和财政部门对项目绩效评价的一致性，是十分值得研究的课题。

一、项目支出绩效评价概述

自2018年9月25日中共中央、国务院正式公布《关于全面实施预算绩效管理的意见》以来，我国预算绩效管理进入了“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的新的历史时期。2020年2月25日，财政部《项目支出绩效评价管理办法》颁布，针对预算项目支出，做出了更为全面具体的政策安排。在诸如健全绩效评价体系、完善绩效评价指标以及标准和方法、提高绩效评价的科学性、增强绩效评价结果的约束力等方面起到了积极的指导作用。

项目支出绩效评价是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性等进行客观、公正的测量、分析和评判。又可分为外部评价，包括部门评价和财政评价（重点突出、兼顾一般）；以及内部评价，即单位自评（落实资金使用单位绩效主体责任，全覆盖）。鉴于笔者作为第三方机构曾参与过若干财政重点项目的绩效评价，本文所指的项目绩效支出评价限于财政评价（第三方机构受财政部门委托对预算部门的项目组织开展的绩效评价）。

由于项目绩效评价是围绕着项目设定的绩效目标开展的，是对绩效目标的实现程度进行的评价，所以，绩效目标是项目评价的基础。概括而言，绩效目标是指项目投入的财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。而绩效指标则是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。完整的项目支出绩效评价指标体系框架，在突出产出、效益和满意度指标的同时（上述指标权重原则上应不低于60%），还包括项目决策和项目过程管理类指标，如下表：

二、项目支出绩效评价典型案例

现以黄石市水污染综合治理项目绩效评价为例，揭示该项目评价等级为“优”的内在原因、项目成功实施的经验和不足，以及对其他项目在提高财政专项资金的使用效益和项目管理水平等方面的有益启示。

1.项目基本情况

（1）立项目的：为改善磁湖、青山湖、青港湖（以下简称“三湖”）水质和生态修复功能，提高城市居民健康生活水平，黄石市政府申请利用亚行贷款全面治理三湖及市区其他区域整体环境。2012年6月8日，湖北省发展和改革委员会下达《关于亚行贷款黄石市水污染综合治理项目可行性研究报告的批复》。由于项目实施过程中受建设条件和国家新政策调整等因素影响，对部分建设内容做了适当调整并获得湖北省发改委批准。项目于2013年5月开工，于2020年12月完工。

（2）绩效目标：通过项目实施，全面治理磁湖、青山湖、青港湖区域及市区其他区域整体环境，使三湖水质达到Ⅳ类标准，并且部分水质指标优于Ⅳ类，使其最大限度发挥生态、调蓄、调节区域气候、观光旅游等多项功能；湖体内外污染源得到有效控制，湖体的自净能力得到恢复，远期将实现磁湖Ⅲ类水体目标。此项目包括五个子项目：污水收集与处理工程子项、内湖生态修复和江湖连通工程子项、污泥处理和处置工程子项、固废管理项目子项和能力建设与机构加强子项，各子项目均设置了具体明确的绩效指标。

（3）项目资金：项目资金来源于亚行贷款1亿美元（相当于人民币6.3亿元）和地方配套资金8.37亿元。

2.项目绩效评价工作基本情况

（1）评价目的：根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《湖北省人民政府关于推进预算绩效管理的意见》《湖北省财政厅关于印发全面实施预算绩效管理系列制度的通知》等文件要求，对“黄石市水污染综合治理项目”的决策、过程、产出和效果进行客观、科学、公正的评价。既为管理部门提供决策参考，提高财政专项资金的使用效益和管理水平，也有利于预算单位总结经验、发现问题、加强管理。

（2）评价对象和评价抽样：本次绩效评价的对象为黄石市水污染综合治理项目资金使用情况。评价小组对施工过程中的第三方监测结果、第三方出具的进度款审核报告进行随机抽样。第三方监测结果抽样比例25%，进度款审核报告抽样比例为20%。

（3）评价思路：本次绩效评价重点关注财政资金支出情况、对应项目实施情况及预期效益实现情况。评价组按照“项目决策-过程管理-产出情况-效益分析”的逻辑思路设计了项目绩效评价指标体系。

3.绩效评价指标完成情况分析

（1）评价结论和绩效评分总览

黄石市水污染综合治理项目绩效评分得90.25分，评价等级为“优”。评分表概览如下：

从分值上看，决策、过程、产出和效果的得分率分别为87%、92.1%、92.83%和86.67%。从权重看，产出和效果占比达70%，体现出项目绩效评价对项目实现的产出（即绩效目标的完成）和取得的效果的关注。由于四个一级指标整体完成度较高，最终获得等级为“优”的评价就不足为奇了。

（2）决策指标完成情况分析如下

决策指标包括绩效目标和资金投入，对绩效目标合理性、绩效指标明确性、预算编制科学性和资金筹措合理性展开评价。评价结果显示：

①绩效目标合理，项目绩效目标与湖北省和黄石市提出的水污染治理战略目标相吻合，项目产出满足改善三湖水质、提高居民生活环境的需求。

②绩效目标明确，项目所依托的五个子项目均有具体明确的绩效目标。

③预算编制较为科学，充分依据可研报告，紧密围绕项目目标，预算内容与项目内容相匹配。

④资金筹措合理，与项目内容和黄石地方经济相适应。

⑤但是，项目在决策层面仍存在不足之处。主要是：虽然该项目是一个跨度长达七年的建设项目，却未对绩效总目标进行年度分解，不利于绩效监控。同时，预算所依据的可研报告，因测算依据不充分导致部分子项实际运行规模未达到设计规模。

（3）过程指标完成情况分析如下

过程指标包括预算执行和项目管理，具体评价资金到位率、资金按计划使用率、资金使用合规性、管理制度健全性、管理制度执行有效性、外部风险控制有效性、管理机构和人员配置合理性，以及信息收集渠道畅通与否。评价结果显示：

①贷款资金和配套资金到位率均高达100%；资金按计划使用率较高，为96.10%；资金使用合规。

②项目实施过程中成立了项目管理办公室，配备了16位专职人员，项目信息沟通顺畅有效，项目资料齐全并及时归档。项目办制定了完善的财务管理制度、资产管理办法及内部风险制度等。

③但是，项目在过程层面仍存在不足之处。主要是：资金按计划使用率虽较高，但未达到计划目标100%。项目实施中，部分制度执行不规范，风险控制能力有待进一步提高。如固废管理项目选址困难、招标过程不规范、拆迁补偿标准不一致、监理不到位、验收不合规等，暴露出面对外资项目管理精细化程度不高、对项目实施过程中风险预估不足等问题。

（4）产出指标完成情况分析如下

产出指标包括产出数量、产出质量、产出时效和产出成本，具体而言包括：

①产出数量：主要评价相关子项目的建设目标从数量上是否完成，具体指标为管网建设公里数、城市污水管网调查公里数、河西污水处理厂日处理能力、污泥处理厂日处理能力、人工湿地处理尾水规模实现情况、内湖生态修复公里数、新建和改造垃圾转运站数量、固体废物收集率等。从产出数量上看，除个别低于目标数外，其他所有的指标都达到、甚至超过了设定的目标。

②产出质量：主要评价建设项目的完成质量，具体指标为项目执行进度达标率、已完工项目验收通过率、污水处理覆盖率、排水疏通应急设备疏通能力提升率、三湖清淤及底泥处理完成率、管理能力建设培训完成率，以及项目在内容设计和实施机制的创新性。从产出质量上看，该项目完成质量较高，尤其是采用了两项先进技术理念，即海绵城市技术和社区固废分类回收试点方案，均早于国家推行。

③产出时效：主要揭示项目实施进度和工期等项目管理在项目时效上的体现，具体指标为竣工验收及时性、完工移交及时性、项目环境评价的实施情况与预计进度的相符程度，以及项目移民安置与土地征迁与预计进度的相符程度。产出时效除部分指标未达要求，整体尚可。

④产出成本：主要评价成本的经济性，用实施成本是否节约加以衡量。评价结果显示，完工成本低于项目评估成本，成本节约率达34%。

⑤虽然该项目产出指标整体完成情况良好，但仍有不足之处。主要包括：产出数量上，管网建设公里数略低于目标数；产出质量上，项目执行进度未达目标值；产出时效上，存在竣工验收和移交不及时、移民安置与土地征迁进度慢等问题。

（5）效果指标完成情况分析如下：

效果指标包括社会效益、经济效益、生态效益、可持续性和满意度等五个方面，具体而言包括：

①社会效益：有效带动当地就业，项目在实施期间和运营期间均创造了就业岗位，包括为妇女和贫困人口创造的就业机会，达到了项目预期。项目的建设为居民创造了更为健康舒适的生活环境。

②经济效益：项目综合内部收益率超过预期值。项目的实施提高了城市基础设施服务水平，市容市貌得到改善，有效带动黄石旅游业发展，改善了投资环境。

③生态效益：项目实施后，三湖水质得到较大改善，有效提升湿地污染物去除能力。同时，当地政府通过完善环境执法监管体系和加强监管，有效防止三湖二次污染。

④可持续性：对项目财务的可持续性、项目后期运营的可持续性和项目创新内容的可持续性的评价整体为正面。

⑤满意度：项目实施管理人员和社会公众的综合满意度较高，均超过85%。

⑥虽然该项目从整体上取得了较好的效果，但仍存在不足之处。主要表现在：因上游城市污水源导致总磷总氮值超标，磁湖的南半湖湖心为V类，未达设定目标；部分项目后期运营未达到预期规模，项目产出带来的持续收益未达到预期；项目实施管理人员和社会公众的综合满意度达到目标值（≥90%）。

三、案例启示：项目获得绩效优等评价的八个“度”

上述项目绩效评价仅是笔者作为受财政部门委托的第三方机构主持实施过的若干项目绩效评价案例之一，该项目在绩效评价中获评优等，原因如前文所述。但其作为典型案例，有着较为广泛的代表性。该案例对如何从项目成功实施到项目绩效评优启示如下：

1.决策：“高度”+“精度”

“高度”是指项目立项应有的“战略高度”，即项目目标与国家、行业和所在区域的发展战略、政策重点以及需求的相符程度。包括水污染治理在内的众多公益类、关乎国计民生的项目尤其如此。项目的战略内涵为项目未来发挥良好的社会效益、经济效益、生态效益、项目效果的可持续性，以及较高的满意度奠定基础。

“精度”是指项目立项所依据的可研报告应具备必要合理的精确度和明细度。由于绩效目标的形成主要源于批准的可研报告，可研报告的“精度”将直接影响绩效目标的设置质量。在强调可研报告“精度”的同时，绩效目标的设置也应提高标准，勿将项目目标等同绩效目标。后者基于前者，但应高于前者。值得注意的是，应避免“小项目、大目标”的现象，即表现为以上级工作目标作为绩效目标，而非相应专项资金的绩效目标。貌似目标有“战略高度”，却牺牲了绩效目标的相关性。

2.过程：“制度”+“进度”

“制度”是指项目过程管理中一系列的“管理制度”，而健全的管理制度是项目成功顺利实施的保障。管理制度不仅包括针对项目建设各环节的项目管理制度，还包括财务制度和资金管理办法。本文所述案例虽然有极高的资金到位率，但若干其他案例显示，配套资金未能按计划到位时有发生，应在项目立项时做出明确的制度安排。

“进度”是指对项目实施进度，包括绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。通过建立项目绩效跟踪机制，有利于发现问题和及时整改。通过“进度”跟踪，又可以不断优化和完善“制度”，有效防范目标风险。

3.产出：“量度”+“程度”

“量度”是指产出指标应尽可能量化，不可量化也应做到可衡量。做好“量度”，根源在绩效目标的评审。

“程度”是指产出目标实现的程度，应致力于最大程度地实现产出目标。产出目标的实现程度是绩效评价的重点之一，是“绩”的具体体现。

4.效果：“态度”+“角度”

“态度”是指预算部门应高度重视效果指标，破除“重产出、轻效果”的狭隘思维。效果指标是绩效评价的重中之重，是“效”的具体体现，强调“花钱必问效”。

“角度”是指预算部门应跳出行业、技术等内部思维，以外部视角，即财政部门、服务对象、社会公众等视角，客观和综合评价项目效果。

四、案例思考：预算部门的项目管理和评价与财政评价的关联

我国作为基建大国和强国，多年来建设项目数量和建设投入持续增长。若干大型项目的顺利建成，离不开一套成熟的全过程项目管理和评价体系。该体系针对项目工程量庞大、涉及内容较多以及工期长等特点，保障了工程效益与工程质量。

全过程项目管理和评价体系一般包括三个时期、八个阶段的工作。三个时期是指：投资决策时期、建设时期、交付使用期（运维时期）。八个阶段则包括项目建议书阶段、可行性研究报告阶段、勘察设计阶段、建设准备阶段、建设实施阶段、试运行阶段、竣工验收阶段和后评价阶段（运维）。

不难看出，全过程项目管理和评价体系虽然涵盖了项目管理的各环节，但与前述项目绩效评价（财政评价）相比，项目的效果和资金管理相对被弱化了。项目管理和评价是以“项目流”为主线，核心是“建”；而财政评价是以“资金流”为主线，从资金投入到资金产出和资金效益，核心是“效”。

从根本上看，“项目流”和“资金流”是一致的，因为不管建设还是花钱，最终还是为了达成绩效目标，尤其是要“见效”。只不过预算部门和财政部门角度不同，管理的侧重点不一罢了。但殊途同归，绩效成为双方共同的落脚点。任何优秀的项目，一定是“项目流”、“资金流”和“绩效流”的完美融合，从而实现“三流合一”。从管理的视角看，项目的全过程管理也一定是项目管理、资金管理和绩效管理的完美融合，缺一不可！

因此，传统的项目全过程管理，应补齐资金管理和绩效管理的“短板”，重产出，更重效果。以绩效目标为导向，完善项目全过程项目管理，做“建设优”和“绩效优”的“双优”项目。

五、结语

当前，我国经济进入高质量发展阶段，对财政资金的使用也提出了更高要求。全面实施绩效管理，不仅是当前推进政府治理现代化的必然要求，对于优化资源配置、提升民众满意度和获得感，也具有十分重要的意义。

作为湖北省村镇建设协会绩效评价专业委员会的会长单位，将与协会其他兄弟单位共同携手，打造建设项目包含绩效评价和结果应用在内的闭环管理，推动住建领域绩效管理水平再上新的台阶。