社会资本参与农村公共服务基础设施建设的困境及化解*

◎胡坤 符正平 邝婉桦

目前我国正在依照生产进步、生活富足、乡风文明、村貌换新、管理民主的要求开展新农村建设，农村公共服务基础设施建设是实现这一目标的重要支撑。近年来，我国的农村基础设施建设已经取得了很大的成效，为农村的经济发展和农民生活水平的改善都做出了突出的贡献，但是随着农村产业化的不断加快和人民生活质量的提高，农村基础设施建设短板明显。基于这一背景，深入了解现阶段农村公共服务设施建设的融资手段，建立适应新时代快速发展的农村基础设施建设融资模式，完善社会资本参与农村公共服务基础设施建设的政策体系，对实现乡村振兴具有重要意义。

一、社会资本参与农村公共服务基础设施建设的必然要求

随着我国农村经济的不断发展，农民对公共服务基础设施的需求不断提高，传统的资金供给模式无法满足发展的需要，各级政府部门也在积极寻求与社会资本的合作。近年来，我国民间社会资本的数量已经累积到了一定的规模，将社会资本作为一种新的融资方式也取得了很大的进展。吸引社会资本投入到农村公共基础设施建设中，是现阶段落实创新发展理念，发挥投资对增长的关键作用、培育发展动力的目标之一，其主要内容是充分利用社会资本提供公共产品和服务，提升公共服务供给效率，缓解融资压力。该模式已经成为农村公共基础设施建设的新路径。

首先，是拓宽融资渠道、减轻财政负担的重要手段。一直以来，我国采用的都是政府主导的传统公共产品供给模式来进行基础设施的建设，但是近几年，随着农业现代化进程的不断加快，以国有资本投资为主导的农村公共服务基础设施建设逐渐出现了瓶颈，政府财政吃紧，尽管各级政府对农村基础设施建设的投入也在不断增加，但是与农村普遍发展所需要的资金相比还是有很大的差距。若是能科学引导社会资本参与到农村公共服务基础设施建设领域，就可以拓宽融资渠道，从而解决政府的财政难题，带动农村基础设施建设的迅速发展。［1］对此，我们要综合评估由市场进行公共产品供给的可行性，在具体项目实施过程中要对各项资金补贴、责任义务，政策帮扶等内容进行合理公开，科学规划预算，使社会资本能够有效发挥作用。与此同时，这也解决了由于市场资本和政府需求之间的信息不对等而引起的资本市场在资金盈余的状况下，由于不能有效利用而导致资源浪费的问题，最终实现优化资源配置的目标。

其次，是政府职能转变、提升服务质量的必要条件。当前，转变政府职能是政府工作的重要内容，实践证明，社会资本参与农村基础设施建设是一项非常有效的公共治理手段，它使得政府的角色和职能都发生了很大的转变，政府从基础设施的直接投资者和运营者变成了资源供给的监管者及合作方，完成了政府职能从微观的管制到宏观调控的转化。和传统模式相比，政府不再需要处理诸多繁杂的具体实务，能够将精力集中于其他领域，提高社会服务质量。此外，社会资本和政府之间达成合作关系，能够完成优势互补，互惠互利。社会资本可以发挥其在项目规划、建设、运营上的优势，进而提高基础设施的工程质量，满足农村居民对公共服务基础设施产品的需要。

再次，是社会资本拓展投资领域，获得多样化收益的重要途径。首先，通过对农村公共服务基础设施建设的投资，可以有效盘活社会资本企业的运转资金，拓宽投资范围，推动公司发展。并且，由政府部门引导，可以增加可信度，为良好稳定的经济效益获得提供了保障。其次，公共服务设施的建设具备一定的公益性质，可以提升企业的知名度和社会认可度，树立良好的企业形象并获得一定的社会效益。在建设项目运作过程中，可以通过和政府部门的沟通加深了解，积累经验，方便以后参与其他政府对外投资的项目建设，实现社会资本企业的良好发展。

二、社会资本参与农村公共服务基础设施建设面临的困境

近年来，社会资本参与农村基础设施建设取得了很多的成绩，减轻了政府财政资金的投入压力，加快了农村基础设施建设的速度，为实现乡村振兴战略发挥了积极作用。但另一方面，社会资本参与农村公共服务基础设施建设仍未实现大范围推行，主要源于其在实践中还面临许多困境和挑战。

（一）经验不足，角色定位不清

地方政府长期采用传统的供给模式进行农村基础设施建设，引入社会资本的合作模式还处在摸索期，运作机制不成熟，政府部门相关经验不足。很多政府的农村基础设施项目负责人员缺乏对社会资本参与模式的了解和认识，使得地方政府不敢轻易引入新的主体参与承担公共服务的供给，限制了社会资本在我国农村公共服务基础设施建设参与模式的推广。此外，在社会资本参与过程中，政府的角色发生了改变，增加了社会资本合作者和监管者的多重身份。不同身份对地方政府提出了不同的要求，也给政府职能带来了一定挑战，如果处理不好，就会导致政企界限不明、权责不清的问题。因为对自身角色认识不清，在社会资本参与的基础设置建设的具体操作上，地方政府不合理的越位、缺席问题突出。权责混乱、身份不明的政府形象，导致了很多社会资本在参与农村公共服务基础设施建设上望而却步。

（二）缺乏规范，法律监督不足

社会资本引入农村公共服务基础设施建设在我国发展的时间比较短，加上涉及的主体多，法律关系比较复杂，因此我国尚未制定出一套完整的法律制度来规范社会资本的运作。相关法律规制的缺失主要体现在现阶段我国仅仅依据中央下发的具体文件或特定的政策来规范社会资本的参与流程。［2］由于法律尚未对社会资本参与农村公共服务基础设施建设中的政府帮扶力度、社会企业准入标准、项目收益划分和风险管理分配等具体问题进行明确的规定，致使社会资本参与过程中出现了操作困难、随意性大等问题。社会资本参与基础设施建设的相关法律不完善，也导致了建设过程中缺乏监督管制体系，严重降低了基础设施建设过程的透明度。农村居民和社会媒体无法了解建设规定流程和实际的差距，其知情权和监督权无法得到维护，使得他们对通过社会资本参与的农村公共服务基础设施供给方式产生了疑虑。

（三）潜藏风险，市场收益不稳

运用社会资本进行农村基础设施建设，资金回笼期一般比较长，而且流动性较差，受到财务、政策、环境等很多因素限制，导致收益不稳定。与此同时，作为一个链状的结构，项目建设中设计、构建、资金、运营、政策等各个环节之间联系密切，不管任何一个环节出现问题，都会导致整个建设项目链条的断裂，众多因素影响着社会资本投入的实收收益预期。这样的情况下，市场收益的基本保障和科学有效的风险分配机制是吸引社会资本参与的重要条件。然而，很多地方政府尚未构建起完善的最低收益保障机制，使得在出现收益误判的状况下，社会企业的利润不能得到基本的保障。一些社会资本参与的基础设施建设中，甚至出现过收益亏损过于严重而建设项目终止的状况。此外，我国政府还没有制定出完善的风险分配机制，很多风险承担方权责不清，尤其是针对一些亏损金额大、不确定因素多的突发危机，在落实风险分配时，经常激发矛盾，使得建设项目无法顺利进行。

（四）参与不足，主体范围偏窄

目前我国的社会资本参与基本设施建设的模式较为特殊，社会资本的构成多为国有企业。这主要是由于作为一种具有公益性质的融资模式，社会资本参与农村公共服务基础设施建设也仅仅是“盈利”，而无法获得高额的利润。因此，政府部门在选择参与者的时候，不单要选择具备丰厚资金、先进技术、运营经验等硬件条件，还要考虑到其是否拥有良好的诚信意识和高度的社会责任感等软件条件。所以，很多地方政府为了降低合作风险，往往倾向于通过一些优惠手段将这样的机会给到国有企业，而对于其他民营企业则设置较多的审批流程、较高的准入标准，提升这些私人资本的准入条件。［3］这些行为极大地降低了民营资本的参与热情和创新活力，使得政府通过社会资本参与公共服务基础设施建设时，可选择的主体受到了很大的限制，无法采用合理的竞争机制来挑选优质的参与者，不能有效激发社会资本的潜力和活力。

三、社会资本参与农村公共服务基础设施建设的科学路径

农村公共服务基础设施建设是推进我国乡村振兴战略的重要基础，纵观整个农村基础设施建设的发展现状，不难看出影响其发展的主要问题就是投入资金的不足和资金的利用效率低。这就要求我们必须改变原有的公共服务供给模式，积极引入社会资本参与到农村基本设施建设中，来缓解政府的财政压力，提升政府资源的配置效率，推动农村基础设施建设的投入和管理服务水平。

（一）政府转变传统观念，确认角色定位

在社会资本参与农村基础设施建设的过程中，政府部门的认识是这一模式运作的关键。对此，各级地方政府要转变传统观念，摆脱对原有供给模式的依赖，积极探索公共服务供给的新模式。尤其要加强相关知识的学习和培训，了解传统模式的弊端和创新模式的优势，在衡量社会资本参与风险和收益的基础上，积极寻求与社会资本的合作。此外，政府也要确认自身的角色定位，在明确其多重身份定位的基础上，重点处理好和社会资本之间的合作关系。也就是说，政府要清晰认识到，虽然在建设实际进行中，政府和社会资本方之间属于管制和被管制的关系，但是并不意味着，在这一过程中政府地位高于社会资本方，两者本质上是一种平等的关系。因此，要正确对待两者之间的合作关系，权责分明，构建能够清晰划分具体权利和责任的制度，以明确的职能划分为依据找准政府的角色定位。同时政府部门也要不断约束自身的行为，认真履行职能，如果有需要，也积极为社会资本方提供良好的服务，以保障建设项目地顺利开展。

（二）健全相关的政策法规，完善监管体系

为保障社会资本参与模式在农村公共服务基础设施建设领域的成功应用，必须依靠健全的政策法规来支撑。首先，我们要借鉴其他国家的优秀经验，通过与我国具体实践情况相结合，制定出一套完整的专业化、标准化、规范化的法律体系，进而明确社会资本参与农村公共服务基础设施建设的流程和步骤，确保其行为有法可依，有章可循。其次，社会资本的各个参与主体都要建立契约精神和法律观念。在具体的项目建设过程中如果出现了矛盾或者问题，政府部门要优先考虑通过法律手段来解决，而不是采用政府行政干预手段。社会资本方也要严格遵循相关的法律规制，诚信合作，将法律作为其行为的依据和权益的保障。另外，要制定科学合理的法律监管体系，严格规范和监督政府部门及社会资本方之间合作的整个过程，避免出现“政绩工程”。在落实具体的法律法规时，要将政府和社会资本之间的权利责任和关系具体清晰化，对于政府不合理的越界行为和社会资本方在建设过程中的投机取巧行为进行严惩，为双方创造一个公正、公平、公开的合作环境。

（三）建设利益分配、风险承担的灵活操作体系

社会资本参与农村基础设施建设的风险和收益面临着诸多不确定因素，评估难度大，这就需要我们构建科学的灵活协商机制，项目各个参与主体要树立合作意识，为项目在建设中可能出现的收益和风险分配预留出合适的协商空间，维持项目共享共担的灵活与可操作性。［4］一方面，在收益划分上，项目的实际收益有可能会被过低评估，也就是在实际运营中，社会资本方获得的收益高于原本的评估值，这种情况下，各主体就要针对超额的收益分配进行沟通协商；另一方面，也有可能项目地实际收益要远低于最初的评估值，甚至可能由于一些不可控或者突发因素影响致使项目出现亏损，难以维持。这时，也同样需要各个参与主体共同协商解决具体收益问题，例如，可以在实际运营中，通过国家补贴或者延长准许经营的时间来做出调整。在风险承担上，社会资本参与的农村公共服务基础设施建设中的风险共担，是要让具有较强管控能力的一方来承担对应的风险，也就是最优承担标准。具体来说，社会资本方面具备先进的技术和管理经验，需要承担建设和运营风险；而政府部门作为规则制定的一方，也要相应承担政策和法规方面的风险，对于无法控制的市场和环境等不确定的风险，则要由双方共同承担，如有必要，也可以通过介入商业保险等机构来转移部分风险。

（四）放宽市场准入标准，积极寻求更高质量参与者

随着社会资本参与我国公共服务供给领域的模式发展逐渐成熟，吸引多元化的主体加入农村公共服务基础设施建设的队伍已经成为一种趋势。为了让更多优质且具备实力的社会主体参与到农村基础设施建设中，公共部门应该适当放宽市场的准入标准，合理调整审批流程，给予一些民营企业创造更多的机会，在政策和待遇上，也要保证国有企业和民营企业能够公平竞争，公正对待。由于在社会资本参与农村公共服务基础设施建设的过程中涉及法律制度、技术运营、风险评估等多个方面的经验，因此就决定了参与主体必须是多元化的。［5］其中一个重要的参与主体就是提供法律服务、技术指导、风险评估的专业化的第三方机构。不管是参与投资主体的选择还是专业第三方机构的引入，都对基础设施项目的建设具有重要作用。这就要求当地政府部门积极寻求各个行业的高质量参与者，加强协调与合作，使得各个机构都能够充分发挥其潜力优势，各司其职，推动农村公共服务设施建设更好发展。

尽管社会资本在实际参与公共基础设施建设过程中还面临很多困境，但是通过政府部门完善相应的政策法规和监管机制，构建科学合理的运营模式，可以为社会资本参与农村公共服务基础设施建设营造一个健康的发展环境。