乡村振兴战略下解决“三农”问题的逻辑、关键与路径*

◎周林洁 傅帅雄

2022 年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，这也是中央连续第十九年年度一号文件聚焦“三农”工作。文件指出，要扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。

一、乡村振兴战略下解决“三农”问题的逻辑方向

“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，“脱贫之后，要接续推进乡村振兴，加快推进农业农村现代化”。习近平总书记的讲话为实现脱贫攻坚后的乡村振兴发展指明了方向。同时，乡村振兴在2020 年也取得重要进展，N+1 的制度框架也在逐步完善，指导各地区各部门进一步明确乡村振兴的发展思路。

（一）乡村振兴与巩固拓展脱贫攻坚成果的有效衔接

乡村振兴要坚持农业农村优先发展战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。这是我国针对“三农”问题提出的一个大的战略方向，也就是要以乡村振兴为抓手，从产业、生态、文化、治理、生活多个维度推进农业农村的现代化进程。

做好乡村振兴与巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接，是具有里程碑意义的重大转换，不仅有利于缩小城乡差距，促进城乡协调发展，同时也有助于构建农村减贫的长效机制，在全面建成小康社会的基础上，向实现共同富裕不断迈进。之前，脱贫攻坚的主要任务就是要消除绝对贫困，任务完成以后帮扶工作的重点将转向为解决相对贫困，而在这个过程中，巩固拓展脱贫攻坚成果尤为重要，相对贫困问题的有效解决需要通过脱贫攻坚成果的巩固拓展提供支持和保障。另外，相对贫困问题主要源于区域发展不平衡和城乡发展不平衡，其中相对贫困在城乡差距中显现尤为突出，而乡村振兴就是为了解决农村的相对贫困问题，通过农业农村现代化建设，不断缩小城乡收入差距，最终实现共同富裕。

（二）乡村振兴战略下“三农”工作重心的调整

在打赢脱贫攻坚战之后，“三农”工作重心产生了历史性的转移，要全面推进乡村振兴。与脱贫攻坚相比，全面推进乡村振兴持续的时间更长、涉及的范围更广、工作难度更大。乡村振兴的重点也会呈现出新的特征，主要体现在农业农村现代化建设、农业结构改善、城乡融合发展、农民就业质量等方面，因此在具体实施过程中需要重点把握以下五个问题。

1.要把握目标调整问题。脱贫攻坚是一个短期目标，着眼于当前，而乡村振兴作为一个中长期的战略目标，着眼于未来30 年的发展。因此，从目标设定的长短来看，两者的任务有着明确的区别，但又要考虑到两者之间的目标设定又是具有连续性，是一个递进的关系，也就是说在实现有效衔接过程中如何把握目标转换和调整，以及相关的延续性显得至关重要。

2.要把握的机制转换问题。脱贫攻坚任务的完成主要由政府主导，动员社会多方力量共同参与脱贫帮扶，体制优势和政府主导的重要作用贯穿整个过程。而乡村振兴战略的制度和政策安排虽然也是源于政府主导的顶层设计，但在具体实施过程中则会更多地依赖于市场，依赖于对农村市场各种生产要素活力的激发，政府主要起到一个引导作用，支持和鼓励多种资源要素参与乡村振兴。

3.要把握兜底延续问题。在市场主导的乡村振兴实施过程中，要实现对脱贫攻坚成果的巩固和拓展，必须重视对特殊人群的政策延续兜底问题，防止脱贫群众再次因病、因灾、因学等原因返贫，要通过动态监测和及时帮扶持续提升已脱贫群众的生产生活水平。

4.要把握结构优化问题。乡村振兴战略实施的范围更广，重点支持的方向也会有所调整，除了乡村产业振兴以外，还要实现乡村人才的振兴、乡村文化的振兴、乡村组织的振兴、乡村生态的振兴以及宜居生活的建设等等，远远超过了脱贫攻坚帮扶的范畴和要求。

5.要把握因地制宜问题。中西部地区作为脱贫攻坚战役的主战场，承担着脱贫攻坚的主要任务。然而东部地区并没有国家级的贫困县。区域发展的不均衡性，必然要求在实现巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接过程中，不同区域的重点任务、政策偏重和实施路径也不尽相同。

二、乡村振兴战略下解决“三农”问题的关键环节

（一）要持续推进农村一二三产业融合发展

推进农村一二三产业融合发展，是在农业生产基础之上，向下游延伸农业产业链，重点打造和培育农业农村新产业、新业态、新载体和新模式，让农村一二三产业的优势互补融合发展，让农民从合作共赢中分享更多的产业发展收益。

1.产业链的融合发展。推进农村农业与工业的融合，大力发展农产品加工业，围绕当地优势农产品延长产业链和价值链，是推进农业与工业融合发展的关键。通过拓展产业链、创新产业模式、转型产业功能，不断提升农业附加值。推进农业与服务业的有机融合，充分利用物联网、云计算、大数据、移动互联等新一代信息技术，支持农业生产经营服务，推动农业全产业链的转型升级。

2.生产要素的融合发展。在人力资本方面，要培训新型职业农民提升农业生产力，加强农村非农产业人才队伍建设，支持和激励非农产业人才投身农村三产融合发展之中。在土地利用方面，在落实耕地保护硬措施基础上，积极盘活农村存量集体经营性建设用地，加快落实保障和规范农村一二三产业融合发展用地政策。在资金助力方面，要深化金融供给侧结构性改革、增强金融服务农业农村实体经济能力、建立完善金融服务乡村振兴的市场体系、服务体系、产品体系，助力乡村发展。

3.经营主体的融合发展。建立多元化利益联结机制协调不同经营主体和利益主体之间的关系，在农户、家庭农场、农民合作组织、供销合作社以及其他各类经济社会主体之间构建产供销等多层面的合作共赢机制，探索形成不同类型的土地和财产权利的利润分配机制，完善农民分享产业链收益的机制。因地、因业制宜探索多种合作模式让农民在参与过程中分得更多收益，这是农村三产融合的根本目标。

（二）要大力发展县域富民产业

县域发展是城乡融合交汇的关键节点，推动城乡融合发展，离不开县域经济的牵引和推动。今年的一号文件围绕县域富民产业、县域商业体系建设以及农民就地就近就业创业方面进行工作部署，针对性强，实效性高。

1.创新发展县域产业。县域经济作为城市经济与农村经济的重要结合点，既是大中城市疏解产业功能的承接地，也是农村产业链、价值链延伸的空间载体。因此，要大力发展县域经济，做大做强富民产业，把产业链的主体和收益留在县域县镇之内，克服产业悬浮和结对依赖，巩固农村三产融合成效，提升乡村自我造血发展能力。在未来的乡村振兴中，需要坚强县域基层创新，完善县城产业服务功能，优化县域产业园区结构和能级，辐射和带动周边乡村的可持续发展。

2.加强县域商业体系建设。乡镇和村两级消费市场占我国消费市场总体的38%，存在较大的提升潜力。而当前我国仍然存在城乡区域资源和要素流动不等价，国内大循环的市场机制尤其是乡村商业体系仍不通畅，城乡商品市场一体化的融合发展仍存在一定的体制机制障碍。因此，要实施县域商业建设行动，加强县域商业体系建设，完善以县城为中心、乡镇为重点、村为基础的商业体系，多途径、多渠道解决农产品销售难、出村难等问题，鼓励通过电商平台、观光旅游等新业态促进农村消费扩容提质升级，最终推动形成强大国内市场。

3.推动就地就近就业创业。经过几十年的快速城镇化，跨省异地的乡城流动趋势快速减缓，省内甚至本地城镇化趋势明显，就近就地就业创业是顺应新型城镇化趋势的选择。要提升县域重点城镇的产业和人口承载能力，因地制宜并积极稳妥地推进户籍制度改革，推进本地公共服务均等化进程。实施脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接，要识别和顺应技术和产业发展内生规律，合理安排就业稳岗就业政策。不同技术的产业类型对应的就业需求不同。工业化早期的技能替代型产业，有利于重复性劳动的就业，推动农业人口转移；新一代的技能偏好型产业，不利于低技能劳动力的就业，引致收入差距的扩大。因此，需要科学开展就业服务，提升人力资本效率做到趋利避害。

（三）推进农业农村绿色发展

生态宜居是乡村振兴的内在要求，绿色发展则是乡村振兴的必然选择和必由之路，在实施乡村振兴战略中，必须一以贯之地坚持绿色发展。

1.农村生产生活方面注重与绿色发展的有机结合。在农村的生产方面，发展特色农业产业，带动生态农业、生态旅游、绿色民宿等产业发展。在“双碳”目标下，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，积极推动碳汇产品的价值实现。在农村的生活方面，鼓励村民自觉践行绿色行为，形成绿色的生活方式、消费方式，建立绿色生活信息服务平台，引导村民学会生态低碳生活的知识和方法。

2.生态市场建设方面完善市场手段和价格机制。深入践行“两山”理论，推动农业农村的绿色发展，需要加快完善绿色产品、生态权益等的定价机制，建立健全促进农村绿色发展的金融市场和交易平台。让水权、排污权，碳汇交易权等各种产权得到有效的市场保护，使受保护的绿水青山同时也是可定价的金山银山。同时建设好市场信息共享平台，发展多元的农村农业生态产品投资生产主体，完善企业社会责任评价激励体系。

3.生态治理方面充分发挥政策引导和倒逼机制。大力发展循环经济和节能环保产业，要全面构建农业绿色发展的制度体系和基础设施建设。通过各种手段保护者的权利享有，加强受益者的责任落实，譬如完善粮食主产区补偿、耕地保护补偿、生态修复补偿等制度，支持绿色农业发展。大力支持并推广节能减排降耗的农业生产技术和污染治理技术，依靠技术进步的力量提升农业农村的生态效能和经济效益。通过充分发挥政策引导和倒逼机制，为农村农业的绿色发展保驾护航。

三、乡村振兴战略下解决“三农”问题的有效路径

（一）持续做好异地扶贫搬迁的后续帮扶工作，保障生产生活配套

脱贫攻坚时期，在政府的帮扶下大批贫困户从生态环境恶劣甚至不宜生存的地区统一搬迁到生产生活条件较好的地区，政府安排专项资金在搬迁安置住房、生活配套设施建设、就业培训指导等方面提供帮扶。尽管异地扶贫搬迁为贫困户提供了良好的生产生活条件，让他们摆脱了原来限制发展的环境，但对于这些贫困户来说这些新环境也需要时间去适应，因此，持续做好异地扶贫搬迁的帮扶工作仍为重要。这些工作的重点包括：生产资料（耕地、养殖用地、工业用地）的配套提供，生活基础设施（住房、道路、绿化、学校、医院、市场）的配套建设，以及结合当地资源优势和产业优势，为搬迁贫困户提供有针对性的就业培训和就业指导，并通过劳动密集型企业的引进和公益岗位的增设，增加搬迁贫困户的就业机会。

（二）深化农村集体产权制度改革，加快发展新型农村集体经济

持续推进农村集体产权制度改革，通过清产核资进一步查实集体资产存量，并在合理规划的前提下进行优化配置，促进乡村产业发展，保障农村集体资产的保值增值。同时，农民作为农村集体组织的一分子，也要让他们在农村集体产权制度改革以及乡村产业发展中获得相应的制度红利和发展红利，也就是要通过集体资产折股量化的方式确权到人，让每一个集体组织的农民都能得到实实在在的好处，这样才能真正调动农民的发展积极性以及农村集体组织的凝聚力。另外，要积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，不断释放新的制度红利，盘活闲置建设用地支持乡村产业振兴，将农村潜在的土地优势转化为产业发展的现实优势。大力支持和培育包括农民合作社、家庭农场等在内的新型农业经营主体，吸引更多懂技术、有经验、有资金的外出务工青年返乡创业，从财政政策和金融政策角度予以资源倾斜，进一步激活农村经济发展活力。

（三）加大农业科技投入和品牌建设力度，推动乡村产业的高质量发展

以科技进步为核心的农业现代化是未来乡村产业高质量发展的重要推动力，因此，要进一步加大对种业技术、农业生物技术、智慧农业等关键农业技术的投入力度，以技术创新驱动持续推进乡村产业振兴。培育并打造具备市场竞争力的特色农业品牌，围绕核心品牌资源不断拓展农业产业链条，进一步丰富乡村经济业态，为农民的创收增收提供更多有利条件和渠道。大力发展农产品加工业，一方面破解农产品卖难滞销、促进农民增收问题，带动农业生产性服务业、电子商务、乡村旅游等新产业新业态的融合发展；另一方面也有利于引导农产品生产的规模化、标准化、专业化水平不断提升，促进农业规模化经营的快速发展，从而进一步吸引资本回乡、人才返乡、科技下乡，激发农村发展活力，为乡村振兴发展注入更多力量。

（四）以乡村旅游为纽带，促进一二三产业的融合发展

结合当地特色自然、历史、文化资源优势，大力发展乡村旅游业，吸引游客带动当地消费。对于自然风光比较好的乡村，要鼓励和引导当地民宿产业的发展，以民宿产业为先导带动乡村旅游，同时引入休闲康养、体育赛事、情景演艺、等多种主题业态，不断提升市场竞争力。对于具有丰富历史文化的乡村则可以借助已有的文化品牌优势，将历史文化底蕴转变为具备体验内容的旅游项目，并开发更多的民俗表演、特色小吃、体验互动等活动增强游客的代入感和融入感，让游客体验到当地的民俗历史文化和乡土人情。同时，要以乡村旅游为纽带，探索以第三产业带动第一产业和第二产业的融合发展模式。乡村旅游产业的兴旺必然会带来更多的旅游消费，从而带动以特色农副产品种植和特色养殖为主的第一产业的发展，以及相应的食品加工业、工艺品制造业、包装加工业等第二产业的发展，实现三产带一产、促二产的三产融合发展模式。

（五）加强乡村文化建设和组织建设，提升乡村治理软实力

深入挖掘和利用乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，发挥德治在乡村治理中潜移默化的渗透力和影响力，增强乡村发展的软实力。推动乡村组织振兴，既要充分激发乡村党组织的内生组织力量，也要善于引用外部组织资源，充分发挥社会资源优势。一方面要继续发挥党建引领农村发展的重要作用，充分依靠农村基层党组织带头人的引领力和带动力，建强基层党组织领导班子；另一方面，通过进一步完善第一书记派驻机制、科技特派员制度和大学生村官制度，为加强农村社会治理服务充实新生力量。