全球气候治理：趋势与方向

陈迎

【关键词】气候变化 碳达峰 碳中和 全球气候治理

【中图分类号】D815；P46 【文献标识码】A

气候变化不仅是国际气候谈判的议题，更与国家宏观政策、地方发展转型以及每个人的生活息息相关。近年来，气候变化日益成为全社会关注的重要话题。一方面，全球变暖与厄尔尼诺现象叠加导致气候系统极端性增强，夏季创纪录的高温越来越司空见惯，干旱、暴雨、洪水、森林火灾几乎从不缺席；另一方面，“双碳”目标日益深入人心，绿色低碳转型已成为全球共识。

全球沸腾时代已经到来

2023年，在全球气候变化与厄尔尼诺叠加作用下，全球平均气温屡创新高，极端天气气候事件频发，自然生态系统和社会经济系统面临越来越多的气候风险。正如联合国秘书长古特雷斯所说：“全球变暖时代结束了，全球沸腾时代已经到来。”

其一，全球首次单月平均气温破1.5℃。2022年的夏季高温热浪令人记忆深刻，而2023年的高温更加极端。据世界气象组织（WMO）的监测数据，2023年7月，全球平均气温相比工业革命前首次单月升温破 1.5℃，是有气象记录以来最热的月份，甚至可能是12万年以来最热的月份，高温热浪同时袭击北半球大部分地区。几乎就在同时，南极海冰量也创出新低。不仅7月经历创记录高温，2023年整个暖季（5-10月）全球都打破历史记录。2023年11月30日，世界气象组织于《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（即COP28）开幕当天发布《2023年全球气候状况临时报告》，宣布2023年是有记录以来人类历史上最热的一年。截至2023年10月底，全球平均气温比工业化前水平高出1.4℃。2015年至2023年也是有记录以来最热的九年。

其二，气候系统不稳定性增强。气候变化的影响不仅是带来夏季高温，还导致气候系统的不稳定性增强，各类极端天气气候事件增多，并且呈现出极端性强、破坏性强、反常性强的特点。例如2023年夏季，我国不仅经历了极端高温干旱，华北、东北等多地还遭遇强降水，引发严重洪涝灾害，出现明显的“旱涝急转”。据中国气象局的数据，全国6—8月平均气温为1961年以来历史同期第二高，全国共352个国家气象站日最高气温达到极端事件监测标准，69个国家气象站日最高气温达到或突破历史极值。同期，共发生17次暴雨过程，尤其是2023年7月29日至8月1日，京津冀地区出现一轮历史罕见极端暴雨过程。首先是累计雨量大，最大累计降雨量达1003毫米（河北邢台临城县），相当于一次下了两年的降水量；其次是持续时间长，北京降雨持续时间达83小时；最后是影响范围广，100毫米以上降雨面积超过20.6万平方公里，暴雨引发洪涝灾害，造成人员伤亡和巨大财产损失。此外，复合型气象灾害接踵而至，局地性、突发性、灾难性事件趋多。2023年7月28日，“杜苏芮”以强台风级别正面登陆福建晋江，先后影响东部十余省（区、市），造成从福建到东北我国东部地区严重灾害损失。

其三，气候变化风险不断加剧。预计未来气候系统的变暖仍将持续。过去和未来温室气体排放造成的气候系统变化，特别是海洋、冰盖和全球海平面发生的变化，在世纪到千年尺度上是不可逆的。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告的预估，即使在低排放情景下，全球也将面临严重的气候风险，全球许多区域出现极端事件并发的概率将增加。多种气候变化风险将进一步加剧，跨行业、跨区域的复合型气候变化风险将增多且更加难以管理。全球大约有33亿至36亿人生活在气候变化高脆弱环境中。

气候变暖也将加剧中国区域性气候风险。据国家气候中心的分析，未来几十年，中国平均气温还会继续上升，极端强降水和重大干旱事件仍呈增加态势。风险增加的地区几乎全部位于我国东部人口稠密、经济较发达地区，极端天气事件对经济社会安全的影响进一步凸显，这对建设安全、绿色、智慧城市的气候服务保障能力提出了新要求。

全球应对气候变化行动依然面临严峻挑战

面对不断加剧的气候风险，在《巴黎协定》下，尽管193个缔约方提出了国家自主贡献目标，150多个国家提出了碳中和目标，但相比《巴黎协定》规定的长期减排目标，全球应对气候变化行动依然面临严峻挑战。

一是全球碳排放快速反弹创新高。根据国际能源署（IEA）发布的《2022年二氧化碳排放》报告，2022年全球与能源有关的二氧化碳排放量增长了0.9%，创下超368亿吨的新高，但增长幅度远低于2021年（超过6%），也明显低于3.2%的全球经济增长。可喜的是，全球可再生能源的规模不断扩大，新增装机容量在新增电力中的占比从2016年的60%增长至2021年的80%以上。报告指出，尽管出现了干旱和热浪等极端天气事件，以及异常大量的核电站停运导致排放量上升，但通过增加清洁能源技术的应用，避免了5.5亿吨的二氧化碳排放量。如果没有清洁能源，二氧化碳排放量的增长将达到现在的近三倍。

从具体的排放源来看，煤炭、石油依然是重要的排放源。全球能源危机继续刺激了亚洲从天然气转向使用煤炭，欧洲也出现了小幅增长，煤炭的二氧化碳排放量增長了1.6%，虽然增幅只是2021年增幅的四分之一左右，但仍远超过去10年的平均增速。乌克兰危机后，天然气供应继续收紧，加之欧洲企业和民众减少使用天然气，天然气的二氧化碳排放量下降了1.6%。石油的二氧化碳排放量增长超过煤炭，增长了2.5%，但仍低于新冠疫情前的水平。疫情后航空业持续恢复和反弹，贡献了石油排放增长的大约一半。2023年12月5日国际气候科学机构“全球碳项目”（GCP）发布的《2023年全球碳预算》报告显示，2023年全球碳排放大约较2022年增长1.1%，再创新高。

二是应对气候变化行动的差距显著。全球碳排放快速反弹的现实，距离实现《巴黎协定》规定的2℃或1.5℃目标仍存在很大差距。根据2023年11月联合国环境规划署（UNEP）发布的《2023年排放差距报告》，当前各国在《巴黎协定》下所作的承诺不能实现控制全球温升相比工业革命之前不超过2℃的目标，更不要说1.5℃。延续现有政策，到本世纪末全球温升相比工业化前水平可能达到2.5-2.9℃。根据各国国家自主贡献（NDC）目标测算，要想实现2℃目标，2030年需要在预测排放量基础上额外减排140亿吨二氧化碳当量，而要实现1.5℃，则需要额外减排220亿吨二氧化碳当量。

除减排行动力度不足外，适应行动也存在巨大差距。2023年11月联合国环境规划署（UNEP）发布的《2023年适应差距报告》指出，即便国际社会今天就停止所有温室气体的排放，气候紊乱也需要几十年才能恢复正常。气候变化的影响日益严重，适应行动更加紧迫，尤其是发展中国家。资金短缺、准备不足，导致全球气候适应投资与规划不充分，加剧了全世界面临的气候风险。

三是能源绿色低碳转型不易。随着风电和光伏等新能源的迅猛发展，其间歇性和波动性特点使得电力系统的复杂性成倍增加，加之气候变化的影响和更多电力电子设备的接入，电力系统安全稳定运行面临一系列新挑战。以我国为例，根据国家能源局统计，截至2023年6月底，全国可再生能源装机达到13.22亿千瓦，历史性超过煤电，约占我国总装机的48.8%，可再生能源新增装机占新增装机的77%。从发电量看，上半年全国可再生能源发电量达1.34万亿千瓦时，其中风电和光伏发电量同比增长23.5%。但与此同时，煤炭产量和新投资煤电也在增加。据国家统计局数据，2023年上半年，生产原煤23.0亿吨，同比增长4.4%。进口煤炭2.2亿吨，同比增长93.0%。根据国际环保机构绿色和平的分析报告，2022年中国新增核准煤电项目82个，总核准装机达9071.6万千瓦，是2021年获批总量的近5倍。

可再生能源迅猛发展与燃煤电厂投资复苏二者并行，说明构建安全、经济、优质、清洁、高效的新型电力系统，促进能源绿色低碳转型并非易事。一方面，稳经济、抗风险、保安全，必须先立后破，转型不可能一蹴而就；另一方面，二者相互配合下的角色转变正是转型的内涵和成果。在新型电力系统中，煤电正由“主角”向“配角”转变，由电量型电源向容量型电源转变。改建扩建煤电厂或煤电的深度灵活性改造，更多是为了配合可再生能源的发展。值得注意的是，一些传统上可再生能源资源丰富的地区，因近年来的极端高温干旱对电力不足产生忧虑，加之高耗能产业向这些地区集聚改变了区域电力供需格局，大量新建煤电并不可取。“双碳”目标下，煤电投资复苏只是阶段性的，不可能长久，如果一哄而上，未来也会面临资产搁浅的风险。

《联合国气候变化框架公约》谈判的重点议题

2022年11月在埃及沙姆沙伊赫召开的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第27次缔约方大会（COP27），完成了《巴黎协定》实施细则的谈判，授权建立了损失损害资金机制、“公正转型路径工作方案”等新的工作机制和议程，动员并启动了全球盘点的正式进程。2023年11月30日至12月12日，第28次缔约方大会（COP28）在迪拜举行，全球盘点是本次会议的最大看点，各重点议题都在推进中。

第一，全球盘点。2015年《巴黎协定》的达成，标志着全球气候治理进入了“自主决定贡献+全球盘点”新模式。各缔约方基于公平、共同但有区别的责任和各自能力原则自主提出气候行动目标，定期盘点全球集体进展并为各缔约方更新国家自主贡献提供信息，两机制交替开展，不断激励各缔约方提高自主贡献力度，保障《公约》及《巴黎协定》确立的全球气候治理目标的实现。全球盘点不仅要对各方减排承诺进展进行盘点，同时也要对支持发展中国家实现国际资助贡献目标的资金、技术、能力建设等方面的国际合作进展进行盘点。全面、平衡、积极的全球盘点成果将有助于全球保持主动应对气候变化危机的势头，建立合理公平、合作共赢的气候治理体系。

第二，全球集体量化目标。“2025年后新集体量化目标（NCQG）”是2025年以后确保《公约》和《巴黎协定》持续、高效实施的基本保障，也是部分发展中国家实现国家自主贡献的前提条件，主要涵盖发展中国家资金需求、撬动私营资金参与、提高气候资金可及性等。各缔约方在资金来源、资金总量等问题上存在明显分歧。发展中国家普遍表示，新目标出资金额应达万亿规模，并应以发达国家出资、发展中国家自愿出资为原则。发达国家则刻意剥离《公约》及《巴黎协定》对其的束缚，模糊《公约》附件一国家和《巴黎协定》第9条发达国家公共资金出资义务，并反复强调撬动私营和多方参与出资的重要性，企图改变发达国家为单一出資主体的现状，谋求将发展中国家大国作为2025年后新集体量化目标共同出资方，同时还对具体出资额避而不谈，弱化统一的气候资金定义的重要性。

第三，全球适应目标。《巴黎协定》为促进适应气候变化提出全球层面的长期愿景，2021年召开的格拉斯哥气候大会启动了“格拉斯哥—沙姆沙伊赫全球适应目标两年工作计划”。2022年6月召开的《公约》第56次附属机构会议（SB56），将全球适应目标（GGA）工作计划列入正式议程并举行密集磋商，对全球适应目标概念、支持与行动、监测与评估相关的方法和指标，以及信息报告与沟通等主题进行了讨论。沙姆沙伊赫气候大会首次提出了框架性方案，但如何形成可被各国接受的、更细化的方案，仍存在许多需要深入探讨的技术难点，也需要通过多领域、多行业、多层级的实践提取可靠数据和工具作为科学评估的依据。全球适应目标（GGA）作为适应问题下的重点谈判议题，吸引了国际社会和缔约方对适应问题的关注，推进了相关研究和国际合作行动的开展。

第四，公正转型。公正转型原本是于“应对措施”议题下开展讨论，主要关注气候政策可能对部分行业就业产生的影响，以及如何避免负面影响、提供高质量的就业机会等。沙姆沙伊赫气候大会决定将其作为新列的独立议题。碳中和目标提出后，国际社会更加清晰地认识到积极的气候目标可能与经济社会的发展节奏不同步，需要经济社会系统加快转型以适应和保障气候目标的实现。公正转型倡导关爱弱势群体，关注全球和各国在应对气候变化转型进程中面临的挑战、矛盾和困境，建立多方参与和对话机制、完善社会保护政策等，努力降低气候政策对经济社会造成的冲击和影响，对于减排政策的平稳实施和推动经济社会转型发展具有重要意义。

全球气候治理与绿色低碳发展趋势展望

从更广阔的视角看，全球气候治理不局限于《公约》的谈判，纷繁复杂的世界经济和国际政治形势也对全球气候治理与绿色低碳发展有着重要而深远的影响。

第一，乌克兰危机对全球能源格局的影响长期化。地缘政治冲突不仅会加剧全球不安全感，带来惨重的经济损失，还会对生态环境造成难以弥补的破坏。乌克兰危机改变了欧洲能源结构，也加速了欧洲的绿色发展。随着短期的能源供应得到满足后，欧盟开始大幅推进对清洁能源、清洁交通、核电和生物燃料电力领域的去碳化投资。2022年，风能和太阳能发电量占欧盟电力消费的22%，创历史新高，并首次超过天然气发电量（20%）和煤炭（16%）。2023年9月，歐洲议会正式通过决议，将2030年欧盟国家的可再生能源目标从32%提升为42.5%。除了审批通过最新的可再生能源目标，欧洲议会此次通过的法案还提出要加快风电、光伏等可再生能源发电项目审批的流程。在交通运输领域，法案要求通过使用更多的先进生物燃料以及对氢等非生物来源的可再生燃料进行更严格的配额，到2030年，可再生能源燃料的使用可以使温室气体排放量减少14.5%。

第二，国际经济技术竞争空前激烈。随着百年变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，科学技术和经济社会发展加速渗透融合，科技创新的广度、深度、速度、精度均显著加强，全球产业链供应链面临重塑。

美欧等借由“国家安全”在国际层面构建“去风险化”的“绿色议程”。例如，美国牵头组建了美欧、美印、美日、美韩、美日印澳战略清洁能源伙伴关系，启动绿色航运网络和清洁氢伙伴关系，并在本土、北美、韩国、东南亚等地区倡导所谓“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”。2022年美国通过《通胀削减法案2022》一揽子政策，利用行政手段推动电动汽车、关键矿物、发电设施的本土化。

欧盟正式实施碳关税，对国际经贸合作和气候治理影响深远。欧盟碳边境调节机制（CBAM，俗称“碳关税”）作为欧盟法律于2023年5月17日正式生效。2023年10月1日开始过渡期，2026年1月1日正式起征“碳关税”。目前欧盟碳关税仍存在诸多争议并为多数国家所反对，碳关税作为单边惩罚性措施，一旦实施不仅影响各国产业发展和国际贸易格局，而且违背“共区”原则，冲击国际气候合作的政治基础。

一些国家以国际气候俱乐部为名搞小集团。2022年6月，七国集团峰会宣布成立国际气候俱乐部，迪拜气候大会期间36个国家成为首批成员，意图将减少碳排放、环境保护等条款纳入贸易谈判进程，以市场准入等方式迫使新兴经济体设置更高减排目标，同时设定行业减排目标从能源、钢铁等高碳领域向农业等更广泛的行业扩展，其本质在于构建“碳关税同盟”，抢占全球绿色产业链的重要地位，从而通过国际气候规则收割“低碳红利”。

第三，“全球南方”崛起改变全球气候治理格局。金砖国家扩容提升了其在全球气候治理中的影响力。在全球治理体系失衡与失效叠加发酵之际，金砖国家实现了历史性的扩员，阿根廷、埃及、埃塞俄比亚、伊朗、沙特阿拉伯、阿联酋获邀加入金砖国家合作机制。扩容后的金砖国家，在人口规模、经济体量以及地缘政治等方面都有着举足轻重的影响力，必然成为全球气候治理的重要力量。秉持开放包容、合作共赢的金砖精神，未来金砖国家积极落实《金砖国家应对气候变化高级别会议联合声明》的要求，将有望在践行真正的多边主义、推动国际关系民主化、全球治理体系合理化等方面发挥积极作用。

全球气候治理中的非洲因素备受关注。目前，非洲作为全球经济增长最快的区域之一碳排放整体偏低，但未来想要满足基本生活需求，碳排放量也将逐步增加。同时，可再生能源的开发利用也成为区域聚焦的内容。2023年9月在肯尼亚首都内罗毕召开的非洲气候峰会通过了《非洲领导人关于气候变化的内罗毕宣言及行动呼吁》（《内罗毕宣言》），呼吁征收新的全球碳税，为气候变化行动提供资金。到2030年，国际社会协助非洲将可再生能源发电能力提升至300吉瓦以上。埃塞俄比亚、纳米比亚、卢旺达、塞拉利昂、津巴布韦和肯尼亚等国建立了非洲可再生能源加速伙伴关系，以释放各国巨大的可再生能源潜力，共同助力非洲的能源转型。

第四，绿色“一带一路”建设助力沿线国家绿色低碳转型。以落实全球发展倡议和绿色“一带一路”建设为平台加强南南合作，是对全球气候治理的有益补充。2023年是共建“一带一路”倡议提出十周年。十年来，中国积极同沿线国家携手打造绿色“一带一路”，不断完善绿色顶层制度设计。2019年，“一带一路”绿色发展国际联盟正式成立，迄今已吸引来自43个国家的150余个中外合作伙伴。“一带一路”的建设项目覆盖基础设施互联互通、能源、教育和金融等多个重点领域，如蒙内铁路、雅万高铁和中老铁路等重大项目广泛融入了来自中国的绿色技术、绿色智慧和绿色理念，积极服务共建国家的绿色发展。2021年9月，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上提出全球发展倡议，宣布“中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目”。截至2023年5月，“一带一路”沿线国家能源投资中绿色能源已超过传统能源。此外，中国已为120多个共建“一带一路”国家培训约3000人次的绿色人才。

2023年12月13日，在阿联酋迪拜召开的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）经过两周艰苦谈判终于落下帷幕。此次大会在开幕首日就正式启动“损失与损害”基金，阿联酋宣布出资300亿美元成立一个新的气候基金。会议期间，不同国家发起通过了一系列《宣言》和《倡议》，如116个国家签署了《全球可再生能源及能效宣言》，提出到2030年全球可再生能源装机容量达到2022年的3倍等。最终会议达成的“阿联酋共识”，是覆盖多项议题加速气候行动的一揽子计划，大会主席苏尔坦·贾比尔将其形容为“一个加强的、平衡的，但毫无疑问是历史性的”成果。其中最引人注目的是各国同意逐步摆脱化石燃料，这是一个结束化石燃料时代的开端。

道阻且长，行则将至。

（作者为中国社会科学院大学教授、博导，中国社会科学院可持续发展研究中心副主任）

【参考文献】

①陈振林、王昌林主编：《气候变化绿皮书2023》，北京：社科文献出版社，2023年。

②《中国电力部门低碳转型2022年进展分析》，绿色和平，2023年4月。

③World Meteorological Organization（2023）.Provisional State of the Global Climate 2023. https：//wmo.int/files/provisional-state-ofglobal-climate-2023.

④United Nations Environment Programme （2023）. Emissions Gap Report 2023： Broken Record–Temperatures hit new highs， yet world fails to cut emissions （again）. Nairobi. https：//doi.org/10.59117/20.500.1 1822/43922.

⑤TANG WEI & WANG MENGXUE. Casting aside separation. China Daily Global.July 27th，2023.

责编/王妍卓 美编/李祥峰