湿地自然资源资产保护和利用规划编制要点研究

郑蒙蒙 姚新刚 刘 霞 李秀娟 李 超 宋 涛

（1 山东德昀土地房地产评估咨询有限公司，山东 淄博 255000；2 山东云虹大数据科技有限公司，山东 济南 250000；3 日照市自然资源和规划局，山东 日照 276800)

自然资源资产是具有稀缺性、有用性及产权明确性的自然资源，是经济社会可持续发展的物质基础，也是生态文明建设的重要载体，而自然资源资产保护和规划则是可持续发展的重要手段、落实生态文明建设的重要实现形式、落实统筹推进自然资源资产产权制度改革的重要抓手（崔娜娜,2006）。我国于1992年加入《湿地公约》，开创了湿地规划和保护的新起点，湿地是我国重要的自然资源之一，在国家空间规划“五级三类”的新背景下，对湿地的保护与规划、编制等工作提出新的要求。郑惠（2020）分析我国湿地保护制度体系的结构，对湿地保护的规划要点和环境承载力等内容做出规定；杨毅栋等（2021）探索在机构改革的新背景、新形式、新机构下的湿地规划编制思路；苗垠（2022）分析了我国湿地资源资产产权制度现阶段主要存在的问题，提出完善体系的相关建议；刘涛等（2022）从自然资源数量、质量和空间3个维度，提出促进超特大城市中心生态空间保护利用的规划策略。

目前，与湿地自然资源资产保护和利用规划的研究方法和编制要点的相关文献缺乏。针对全民所有自然资源委托代理试点任务，本研究探索湿地自然资源资产保护和利用规划编制，探讨湿地自然资源资产保护和利用规划的编制研究方法，提出规划的编制要点，厘清解决问题的思路。

1 湿地资源现状及存在的问题

1.1 湿地资源现状

湿地是分布于陆生生态系统和水生生态系统之间，其在生物多样性保护、水源涵养、生态系统平衡等方面具有重要的作用（张永泽, 2001）。随着全球经济快速发展，人类活动更为活跃，湿地资源遭到过度开发与利用，因此湿地面积缩减、功能退化等问题日益凸显（傅国斌, 2001）。我国从第二次全国湿地资源调查工作结束后的10年，我国湿地面积按可比口径标准计算共减少8%（娄思雅,2016）；水体富营养化、降水量减少、河道泥沙淤积等现象造成湿地生产和生态服务功能的逐渐退化（杨兴柱, 2022）。

1.2 湿地资源现存问题

1.2.1 管护方面 由于我国湿地保护工作起步较晚，目前对湿地保护的宣传力度略显不足，大众对湿地资源认知模糊，仅聚焦于湿地土地资源所带来的直接经济价值，忽略其在水源涵养、动植物保护等独特的生态价值。湿地管理的权责落实机制不完善，管理权分散，如湿地保护区内的动植物资源管理权归属于林业相关部门，而渔业资源的管理权归属于渔政管理部门，水资源管理权限归属水利部门，各部门根据自身的权限建立湿地管理制度和策略，部门之间缺乏统筹协调，增大湿地资源管理的难度（姜宏瑶, 2010）。现有湿地资源除了提供少量基础性的农产品和部分粗放的旅游服务外，经济价值相对较大的产业布局较少，开发利用率不高。

1.2.2 资产管理方面 随着全民所有自然资源委托代理工作的持续推进，各界专家学者对湿地资源资产的关注度逐渐提高。现阶段存在政府与市场治理不协调、市场开发与社区利益和生态环保冲突、治理结构缺乏政府与市场指导等问题（万利,2023）。自然资源资产管理存在自然资源资产管理碎片化、资产确权登记推进缓慢、资产统计缺乏统一标准、资产清查报告体系残缺、资产盘活受限等问题（马骁, 2021）。从现状资源资产管理来看，主要存在市场体系不健全、资产收益低、收益分配不均衡等问题。

2 湿地资产保护和利用规划编制方法

2.1 编制方法

2.1.1 全面规划 树立全面统筹多元整体性思维，从整体的视角去观察、分析和判断，着重关注湿地与周边生态系统的关联性。将组成湿地整个物质循环圈中的各种因素，当作保护与利用规划的基础要素，统筹融合到整体性的规划要求之中，实现生态系统全面的连续性、开放性和整体性。

2.1.2 深度融合 为保证湿地自然资源资产保护和利用规划与国土空间总体规划相互协调，需探索融入国土空间规划体系，落实国土空间总体规划的约束性要求，做好规划的协同与融合发展。

2.1.3 平衡发展 在湿地保护、修复、恢复与合理利用之间规划统筹、合理配置、均衡发展，寻求湿地的和谐共生，合理配置，达到资源资产的保值与增值，实现湿地自然资源环境的高质量发展。

2.2 编制技术路线

湿地资源保护和利用的整体流程主要包括4个部分：1）前期调研，收集和整理目标区域的水文气候、地理概况、人文经济等相关资料，对区域进行实地勘察，掌握目标区域的真实状况；2）规划总则制定，根据前期调研内容，分析总结目标区域的现状和问题，结合湿地规划总体要求，明确规划范围、目标和内容，形成针对性的指标体系；3）方案编制，依据湿地的总体规划设计，制定湿地的具体方案编制，明确编制要点；4）成果提报，湿地规划编制完成后，进行报告撰写与成果整理，根据湿地自然资源资产保护和利用规划的官方程序进行项目的评审、论证和上报备案等。

3 湿地资产保护和利用规划总则

3.1 总体要求

结合区域湿地现状，明晰湿地保护和合理利用的总体要求、重点工作任务、空间布局、资源资产的保值增值和合理配置，提出保护目标、实施措施和监测监管形式等，提高区域内湿地生态系统质量和性能，构建高质量发展的新格局，实现生态功能、经济功能、文化功能的协同发展和人与自然的和谐共生。

3.2 规划目标

以生态文明思想为指导，全面贯彻落实可持续发展战略，以建立人与自然协调共生的现代化为目的，多空间、多维度统筹规划湿地区域，经过合理规划与保护，拓展湿地各类产业，追求湿地原生态，发掘湿地产业链和附加值，实现湿地的保护、利用、恢复、管理和湿地资源资产的保值、增值、合理配置，打造湿地绿色、可持续、高质量发展模式，为构建低碳节能环保、生态可持续、环境友好型湿地奠定基础。

3.3 湿地范围

基于基期年现状数据，参考第二次全国湿地资源调查数据，将符合要求的湿地地类、部分水域、重要生态区域纳入湿地范围；与各个部门统筹协调解决冲突矛盾区域；经过数据分析、边界优化、考虑生态系统的连续性和完整性，再与专家学者、地方专业人员讨论研究，根据区域特点、历史文化、生态环境划定湿地范围。

4 湿地资源资产保护和利用规划指标体系

本文依据《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作要求》《全民所有自然资源资产保护和使用规划体系设计方案》《自然资源调查监测体系构建总体方案》等文件，以日照市数据为例，结合国土空间规划的总体要求和差别化的区域湿地利用、湿地保护、基础工程规划、科研监测规划等因素，从资源环境约束、区域品质提升、生态安全要素、社会经济发展4个类别筛选出相关指标，构成可落实、可分解、可监督的指标体系（表1）。

表1 规划指标表Table 1 Planning index

规划期限一般为5年，远景展望至15年。如表1所示，序号1为自然资源主管部门牵头组织的指标，属于部级文件(自然资源调查监测体系构建总体方案)要求内容；序号2-3、5-6为中国国际重要湿地监测相关指标（郭志京, 2022）；序号4是衔接国土空间规划指标体系，落实国土空间规划底线管控原则，用来控制区域建设用地总量；序号7-10为落实国土空间规划对于社会经济发展和区域品质提升，湿地自然资源资产的全民所有以及自然资源资产委托代理中的资产核算、资源资产配置和收益管理提供指导。

5 湿地资源资产保护和利用规划编制要点

5.1 统一标准，统筹管理

现阶段自然资源面临的部分问题是由自然资源分类标准体系差异的矛盾冲突所造成，新的发展阶段编制自然资源资产保护和利用规划，需重点关注以下几点：1）明确自然资源的分级、分区，在自然资源与国土空间规划用途分区充分衔接的基础上，结合相关经济发展规划，探索研究自然资源资产的保值、增值和合理配置，加快推进自然资源资产的价值实现；2）确定自然资源资产的分类，需结合自然资源资产现状，确定资产分类，明确资源规划目标、功能定位等 ；3）优化资源的管控规则，依据资源现状，划定管控分区，并对各个分区提出差异化管控措施。

5.2 夯实基础，核算资产

为保障全民所有自然资源委托代理工作的有序推进，亟需完善以下工作：1）推动全国自然资源登记信息系统统一利用，落实湿地自然资源统一确权登记（林澍哲, 2021）；2）加快自然资源资产清查工作，摸清湿地自然资源资产经济价值底数，夯实湿地自然资源家底；3）在以相关实物量产出反映生态和社会效益的基础上，开展湿地自然资源价值评估和资产核算；4）依托云计算、大数据等技术，搭建资产管理信息化管理体系（卢瑞敏, 2015）。

5.3 科学保护，合理利用

国家高度重视湿地保护工作，要求“对重要湿地要开展好试点工作，探索建立湿地保护的长效机制”。在湿地保护中，应强化湿地科学研究，科学保护湿地，优化湿地环境，探索共管共建模式，持续推进生态文明建设和生态高质量发展新格局。在湿地生态保护修复中，利用经济高效的生态修复技术，进行多学科交叉运用的综合性修复（刘黎, 2020）。针对不同生态脆弱和生态退化区域，采取分类施策的措施。在湿地利用中，不断提高湿地资源的综合利用率和科技含量，强化自然资源服务保障能力，提升自然资源节约集约利用水平，形成绿色高效的自然资源利用方式，达到湿地自然资源的合理利用和绿色可持续发展的相辅相成、相辅而行。

5.4 优化资产配置，健全收益管理

现阶段湿地自然资源资产相关体系还不完善,需持续推进自然资源资产管理体制、完善自然资源资产产权制度，促进自然资源资产高效配置，实现生态文明建设可持续发展。创新政府配置资源模式，更好体现政府调控作用和市场在资源配置中的决定性作用，引入市场机制和市场化模式提升资源配置效率和效益，深化社会主义市场经济改革。对于资产配置问题重点考虑的主要因素是尊重市场调控、制定进出规则、拓宽资源资产交易范围、湿地的溢价反哺；针对收益管理问题，积极探索湿地资源资产的经济效益、生态效益和社会效益的资产管理方式。

5.5 落实规划，保障实施

在规划的落实保障方面，着重突出以下内容：统筹协调，多规衔接；明确权责，纳入考核；差异管护，分区施策；科学研究，科技引领；公众参与，提高认识。

5.6 创新管理机制，牢筑保护屏障

1）多层级湿地监管体系。在区域范围内建立河湖等湿地的市、县、乡、村四级河湖长体系，建立起多层级管理模式，通过开展巡河、暗访和群防群治等措施，建立起责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河道管理保护体制和良性运行机制。2）信息化管理和共享机制。应用现代化信息技术，探索建设数字河湖，提升数字管河、护河、治河水平，建立信息互通渠道，推动管理信息实时共享。3）加强审计监督。将湿地管理、保护、利用及相关资金利用情况作为领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。4）建立联动工作机制。形成“问题交办-专业处置-效果反馈-督察考核”的闭环整改机制和年度考核机制。推动形成管理、执法、服务“三位一体”执法格局。

6 湿地资源资产保护和利用规划编制问题与思考

6.1 面临的诸多挑战

目前保护与发展不协调是湿地资源规划的最主要矛盾，权衡保护与发展的关系，实现保护和发展的协调统一是解决湿地规划问题的关键；湿地的不同分类标准差异较大，而将差异统一标准化，需征求各个主管部门的意见，因此将湿地分类统一存在一定难度；新型湿地规划试点项目推广实施较少，面临实际问题经验不足；区域管理差异化、数据资料管理不统一等问题，使得湿地资源管理体系难以精确梳理。综上，资源管理的矛盾造成了湿地保护和利用的各类问题，通过湿地自然资源资产委托代理试点工作，全面梳理管理体系，明确职责范围，使自然资源相关部门工作统筹更加协调，自然资源效能发挥更加高效。

6.2 湿地资源资产管理与国土空间规划关系的探讨

从2019年5月，中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见开始至今，逐渐形成了比较成熟的“五级、三类、四体系”，反观自然资源资产保护和利用规划则正处于新型试点阶段，相对于空间规划各方面还不成熟。国土空间规划是一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，主要着力点在于主体功能定位、底线保护和用途管制。自然资源资产管理的主要方向是资源资产的高效利用、合理配置、完善管护体系，通过自然资源资产的保值、增值、合理配置和市场化运作，达到自然资源资产高质量发展的目标。因此，自然资源资产管理是国土空间规划中自然资源在资产化管理方面的后续延伸和补充，是至关重要的一部分。从“两统一”职责内容可看出全民所有自然资源资产管理和国土空间规划所处在同一级别，两者相互促进、相互补充。

7 结语

全民所有自然资源委托代理下的湿地自然资源资产保护和利用规划编制研究是一项重要工作，虽有试点已有部分研究成果，但还存在诸多问题。为解决湿地自然资源资产保护和利用管理中遇到的问题，顺利推进自然资源资产保护和利用规划编制和管理体系的构建，以达成自然资源资产保值、增值和合理配置为目标，从规划编制方法、规划编制总则、指标体系和编制要点等多方面进行了初步研究和探索，为合理推进湿地自然资源资产保护和利用规划与自然资源委托代理工作提供一定的参考。