特种设备双重预防体系建设及实施综述

刘凯悦

（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

特种设备广泛应用于人们的生产和生活中，但由于通常在高温、高压、高空和高速条件下运行，所以具有较大的潜在危险性。截至2022 年底，我国特种设备总量达1 955.25 万台，2022 年我国共发生108 起特种设备事故和相关事故，死亡101 人[1]。由于特种设备存在较高的风险性，一旦发生事故，可能造成大量伤亡和巨额损失，甚至对社会的和谐稳定构成威胁。因此，确保特种设备的安全至关重要。

特种设备的安全工作直接关系国家经济和社会的协调发展，以及广大人民群众的生命和财产安全。党和政府在体现“以人为本”宗旨、保障人民利益的要求中，将安全工作视为重要一环。党中央、国务院也相继出台了一系列重要规定，各级政府不断组织开展安全隐患大排查大整治等活动。

1 特种设备双重预防必要性及意义

2015 年12 月，我国提出了“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制”这一重要指示[2]。为积极响应号召，各级、各行业、各领域都积极开展安全风险分级管控、隐患排查治理双重预防性体系建设的探索及推进工作。2016 年10 月，国务院安委会办公室印发了《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》。特种设备领域同其他各行业、各领域一样，市场监管总局特种设备局高度重视并积极部署，带领各省级特种设备安全监管部门积极推进特种设备双重预防体系建设。

建立特种设备风险分级管控和隐患排查治理的双重预防体系，是贯彻中共中央和国务院有关构建风险分级管控和隐患排查治理预防机制的重要政策战略。这一体系旨在实现纵深防御、将关口前移并从源头进行治理，以确保特种设备安全[3]。特种设备双重预防包括风险分级管控和隐患排查治理2 个方面。风险分级管控是降低风险、科学使用特种设备的可靠方法，有助于进一步落实特种设备安全主体责任，落实特种设备风险的管控职责，是有的放矢、提高监管效能的有效手段。隐患排查治理是防范事故发生的主要方法，对于保障特种设备的安全运行至关重要。建立特种设备双重预防体系对于特种设备安全具有重要意义，通过风险分级管控可以使企业安全管理程序更加规范合理，责任分工明确、层级清晰，通过隐患排查治理可以及时有效地发现事故隐患，并通过采取控制措施和进行排查治理来避免发生重大事故[4]。特种设备安全监管部门及有关单位将安全监管工作重心前移，有利于提前控制风险，从根本上防范事故发生，构建特种设备安全保障的长效机制。

2 特种设备双重预防基本概念

2.1 特种设备风险分级管控

特种设备风险是指特种设备故障导致事故发生的可能性及后果严重性的综合评估。简言之，风险等于特种设备事故可能性乘以其后果的严重程度。可能性指的是特种设备事故或事件发生的概率，而严重性则表示在事故或事件发生后所造成的人员伤害和经济损失的程度[5]。

特种设备风险分级管控是指应用风险分析理论，辨识特种设备使用中的风险，开展定性、定量或半定量的评价，得到风险评价等级，并依据不同等级制定不同的管控措施。排查风险点是风险管控的基础，依据评价结果及判定标准认定风险等级，采取不同管控手段是风险分级管控的核心。

2.2 特种设备隐患排查治理

特种设备隐患（也称事故隐患）是指特种设备使用单位在使用过程违反相关法律法规、安全技术规范、标准和管理制度等规定，存在易发生事故的物的不安全状态、人的危险行为和管理上的缺陷[6]。例如，使用非法制造、检验不合格或未经检验、国家明令淘汰的特种设备。

特种设备隐患排查治理包含2 个主要环节：隐患排查和隐患治理。首先，特种设备使用单位组织相关人员对本单位的事故隐患进行排查，并根据不同等级登记记录发现的事故隐患，确保建立档案和进行归档等工作流程。最后要控制或消除隐患，包括对排查出的事故隐患制定整改计划、明确整改时限和职责分工、落实整改要求、开展整改监测和复查验收的全过程。在隐患排查整治的过程中，如果发现特种设备存在无法保证安全的情况，应立即停止使用该设备，并等待隐患被消除后才能继续使用。

2.3 特种设备双重预防

风险是隐患的根源，而隐患的逐渐积累会导致事故的发生。如果风险没有得到有效管理和控制，就会演变成隐患。而如果隐患没有得到有效治理，就可能会导致事故发生。如图1 所示，特种设备双重预防工作机制便是建立起防隐患、防事故这两道防线，为特种设备安全运行保驾护航。

图1 特种设备双重预防工作机制

在职责分工方面通常如图2 所示，特种设备使用单位根据有关标准，运用风险评价方法确定相应的风险分级，明确职责分工，采取管控措施，并形成本单位的风险管控清单。特种设备安全监管部门基于使用单位的风险分级结果，掌握安全风险的分布情况，实施动态分级监管。在风险分级管控的基础上，使用单位结合相关法律法规要求，制定隐患排查内容，开展隐患排查和治理工作。安全监管部门对企业的隐患排查治理工作进行监督，并在适当时开展隐患排查治理专项工作。

图2 特种设备双重预防职责分工

3 特种设备双重预防技术方法

3.1 风险分级管控技术方法

风险分级管控主要包括如图3 所示的风险辨识、风险评价、风险分级、风险控制4 个步骤，并且在实施过程中持续改进。

图3 风险分级管控步骤

●3.1.1 风险辨识方法

常用的风险辨识方法包括：

1）工作危害分析法（Job Hazard Analysis，JHA）是一种常用的风险管理工具，用于评估与作业相关的基本风险，并确保在作业过程中可以有效地控制风险。它包括危害因素的识别、风险评估和控制的全过程。这种方法简单易懂、通俗易行，适用于简单作业活动的风险管理。但并非专门用于风险辨识，主要应用于非常规作业活动的风险管理[7]。

2） 预先危险性分析法（Preliminary Hazard Analysis，PHA）是在每项生产活动开始之前，初步分析系统存在危险类别、出现条件、事故后果等。它的目的是尽可能地评估出潜在的危险性，以便采取相应的措施进行风险管控[8]。该方法在设计阶段就能考虑到一些主要危险，设计之初就能采取相应的措施来控制、降低或排除这些危险，防止因为考虑不周而造成损失。但此方法存在人员主观因素影响，且只能得到基础信息，不能得到有关风险及最优风险防控措施有关的详细信息，不够全面和具体。所以该方法通常被用来做初期评价，利用PHA 过滤一些风险较低的区域及环节，同时也为在其他风险较高的区域及环节，进而采取其他方法深入开展危害源识别提供了必要条件。

3） 危险与可操作性分析法（Hazard and Operability Study，HAZOP）是基于系统工程理论，可用于对危险性进行定性或定量分析。主要应用于生产装置和工艺过程中，旨在发现潜在的危险及其根本原因，并提出必要的对策措施[9]。该方法具有系统性的特点，能够系统、详细地分析整个过程，但需要前期准备工作，耗费较多的人力成本、金钱成本和时间成本。所以该方法比较适用于连续性生产工艺过程，也能应用于间歇化工生产工艺过程的危险性分析。

4）失效模式与影响分析（Failure Mode and Effects Analysis，FMEA），也称潜在失效模式及后果分析，是通过分析系统基本组件潜在的问题，从而找到需要预防的高风险危害因素的一种危害因素辨识方法[10]。FMEA 在制造业产品的生命周期内的各个阶段都得到广泛应用，尤其适用于产品或工艺设计阶段的危害因素辨识。

5）事故树分析法（Fault Tree Analysis，FTA），该方法能够对系统的各种风险进行识别和评估，不但可以分析得到事故的直接原因，同时可以深入挖掘出事故的潜在原因。该方法可以通过定性或定量的方式，直观描述事故的因果关系[11]。FTA 是风险辨识的一种先进的科学方法，非常适合高度重复性的系统，但要求相关分析人员对所分析研究的系统应十分熟悉，具有丰富的实践经验。

●3.1.2 风险评价方法

常用的风险评价方法包括：

1）风险矩阵评价法（LS）是一种半定量的风险评价方法，风险矩阵由事件发生的可能性及严重性的定性加权指数组成。即R=L×S，其中R代表风险程度，L代表可能性，S代表严重性[12]。

2）作业条件危险性分析法（LEC）也是一种半定量的风险评价方法，作业危险性D=L×E×C，其中L表示事故发生的可能性，E表示人员暴露的频率，C表示事故发生后果[13]。

3）风险程度分析法（MES）同样是一种半定量的风险评价方法，是对LEC 法的改进。风险程度R=M×E×S，其中M为控制措施的状态，E为人员暴露的频率，S为事故的可能后果。

3.2 隐患排查治理技术方法

隐患排查治理可以分为如图4 所示的5 个步骤，包括制度编制、隐患排查、隐患整改、整改验证、档案归档，并且在实施过程中持续完善隐患排查治理制度。

图4 隐患排查治理步骤

1）制度编制。制定隐患排查治理相关的管理制度需要明确依据、方法、清单、计划和要求。其中依据是为了指导隐患排查治理，方法是确定隐患排查治理的方式，清单是编制隐患排查清单，计划是制定隐患排查计划，要求是明确排查时间、目的、要求、范围、组织级别和人员。

2）隐患排查。隐患排查类型主要包括日常排查、定期排查、专项排查、重点时段隐患排查、专家诊断性排查和事故类比排查等。各有关部门按照相关制度规定，对照隐患排查清单开展隐患排查，记录隐患排查情况，形成隐患排查结论，下发隐患排查通知单，并对每次排查出的事故隐患进行公示。

3）隐患整改。根据隐患排查结果，针对不同的隐患类别提出相应的整改建议。对于无法立即进行整改的隐患，隐患排查组织部门会发布隐患整改通知单，根据管理层级下发给负责隐患所在位置的相关部门或责任人，要求他们进行整改。相关责任人需要分析隐患存在的原因，并制定具体的整改方案，确定整改方式、方法和时限，并尽快完成整改工作。

4）整改验证。特种设备使用单位应建立安全隐患治理整改验证的工作机制。在完成隐患治理后，组织相关人员对治理情况进行验收，并提供验收意见，以实现闭环管理。如果发现整改效果不佳，将再次要求进行整改，直到完全消除事故隐患为止。

5）档案归档。特种设备使用单位建立健全隐患排查治理台账，在每次隐患排查治理结束后总结经验，不断完善隐患排查治理制度。

4 特种设备双重预防发展现状及问题分析

4.1 发展现状

自2015 年双重预防性工作机制提出以来，国务院安委会办公室于2016 年10 月印发了相关指导意见，明确双重预防机制的概念[14]。部分地方政府也纷纷出台了相应的政策指导文件，制定了有关地方标准方便进一步细化落实。例如，山东省政府于2016 年发布了有关通知，同年出台了相关的2 部地方标准；河北省分别于2016 年和2018 年发布了相关指导意见和有关规定。

在特种设备双重预防方面，原质检总局在2017 年开展了隐患排查和治理；市场监管总局特种设备局在2018 年将双重预防建设作为全年工作重点，并在2020年印发了《市场监管总局关于进一步加强特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作的意见》（国市监特设〔2020〕198 号)；在《“十四五”市场监管现代化规划》中也提出要完善相关体系、标准、规范；在市场监管总局特种设备局《2022 年特种设备安全监察工作要点》中也提到要继续推进相关建设。

与此同时，各地方特种设备安全监管部门也积极响应，参与双重预防体系建设试点，并制定相关地方标准。例如，上海市在风险分级管控、隐患排查治理、安全管理评价、信息化、督查考核5 方面相结合，构建了完善的标准体系；山东省于2017 年出台了相关的2部地方标准，并印发了《2018 年全省特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系建设工作方案》；四川省编制了相关的工作指南，建立了全省特种设备安全风险防控电子地图及隐患排查直报信息系统；安徽省制定了有关工作方案，构建了“6 项机制”；甘肃省出台了相关的2 部地方标准；天津、江苏、福建、内蒙古等地也研究制定了有关工作方案或体系文件，在推动双重预防机制建设工作取得一定成效。

4.2 问题分析

目前，特种设备双重预防体系建设工作已取得一定成效，但在推进落地实施过程中仍存在一些问题，主要包括以下4 个方面：

1）宣传力度不够。不论是特种设备使用单位，还是安全监察机构，普遍反映对特种设备双重预防的基本概念、如何实施、怎么操作等都缺乏了解，对双重预防实施有关要求理解不透，实施过程很茫然。

2）针对性不足。目前针对特定特种设备的有关标准规范较少，大部分是针对全部特种设备的，尤其是机电类设备的专用标准较少。

3）标准不统一。目前风险分级管控和隐患排查治理的方式方法多种多样，各地均制定了相应的地方标准，各企业也依据当地法规标准制定了本单位的标准，但不同地区所采取的方法可能有所区别，风险的分级及隐患的确定标准不统一，对于全国范围的统一监管存在一定困难。

4）落地应用效果不佳。各地进展不尽相同，主要由企业间及地域间的差别导致的。部分单位或部门对双重预防的认识不到位，重视程度不够，实际工作结合不够紧密。还有一些单位或部门制定的相关制度不能与时俱进，不能及时根据新的法规政策更新内部管理制度。

5 特种设备双重预防发展建议

针对特种设备双重预防体系建设情况及存在的问题，建议从以下4 个方面进一步完善体系建设：

1）加大宣传力度。充分利用各类媒体资源，扩大宣传覆盖面，积极宣传特种设备双重预防的重要意义、重点任务、工作措施和具体办法。邀请相关行业协会、企业和专家，针对监察人员和特种设备使用单位有关负责人开展相关知识培训和技能培训，增强对风险和隐患的认识和应对能力。提高特种设备双重预防宣传的力度和影响力，可以促进企业和监察机构的安全意识和行为改变，有效减少事故发生的风险。

2）加强针对性。逐渐由全特种设备转化为针对某一类设备制定相应的标准，提高标准的针对性及可操作性，为每一类特种设备均建立相应的指导方案。

3）制定统一标准。建立全国范围内的特种设备风险分级管控和隐患排查治理的统一标准体系。通过制定统一的标准，明确风险分级和隐患确定的依据、流程和要求，消除地区之间的差异，实现跨地域的统一监管。加强各地区之间的合作与协调，促进标准的一致性。可以组织专家会议、研讨会等形式，就风险分级管控和隐患排查治理等方面的标准进行讨论和协商，寻求共识，并在实施过程中保持密切的沟通与交流。鼓励各地区推广和借鉴其他地区或企业的成功做法和经验。通过分享典型案例和最佳实践，帮助不同地区的企业了解并采用更高效和规范的风险分级管控和隐患排查治理方法。逐步实现特种设备双重预防的标准统一化，可以有效提高整体监管效能，促进特种设备安全管理水平的提升。

4）完善落地应用。根据最新的法规标准，完善现有的特种设备双重预防工作规范，并为企业和监察机构提供相关支持和指导，确保所有认识统一，均能按照有关要求进行风险分级管控和隐患排查治理，避免因认识差异而导致不均衡的情况，提升各有关单位对双重预防的认识和重视程度，加强监察机构的参与和配合，提高特种设备安全管理水平。在各地广泛开展双重预防机制的深入试点调研，寻找试点推进过程中存在的痛点难点，总结试点经验，进一步推进特种设备双重预防工作机制在全国范围内的贯彻落实。

6 结束语

特种设备作为一类具有特殊性和风险性的设备，在使用过程中存在潜在的安全风险和事故隐患。构建特种设备风险分级管控和隐患排查治理的双重预防体系，是确保其安全运行和预防事故发生的关键措施。其建设和实施对于保障人员安全、维护社会稳定和促进经济可持续发展具有重要意义。特种设备监管部门、使用单位及其他相关主体应加强合作与共识，共同努力推动特种设备双重预防体系的落地和有效实施，构建特种设备安全保障的长效机制。

最后，希望本文为特种设备双重预防体系的建设和实施提供一定的参考和思路，为相关领域的研究和实践提供有益借鉴。随着技术和管理水平的不断发展，相信特种设备双重预防体系将在未来更加完善和成熟，为保障特种设备的安全运行和社会发展作出更大贡献。