基层立法联系点制度的发展逻辑与形态——以广东基层立法联系点建设为例

黄伟忠 周超中 杨慧 亓飞

基层立法联系点制度遵循着地方政治实践上升为国家正式制度的一般规律：某地偶发性尝试——各地模仿与创新——中央肯定与确认。通过梳理基层立法联系点制度的成长脉络，可以清晰发现中国具体政治制度形成的基本逻辑，从而更加珍视基层立法联系点制度这一原生于中国基层治理实践的创造性产物。

一、基层立法联系点制度的产生、探索和发展

（一）基层立法联系点制度的最初产生

基层立法联系点制度首先出现于地方政治实践的偶发性尝试。2002年，甘肃省人大常委会法工委立法调研组赴部分市（州）、县就国家治安管理处罚条例修订草案征求修改意见和建议，回兰州途中，在定西市临洮县与县人大常委会工作人员一起午餐。午餐过程中，大家结合本地实际，就治安管理处罚条例修订各抒己见，提出不少意见建议。这些意见建议经调研组反馈后，部分内容被2005年修订出台的治安管理处罚法吸纳采用。

这场“午餐闲话”引起了甘肃省人大领导的关注。定西市、临洮县都没有立法权，但是县人大工作人员却能结合自身工作和生活实际为国家立法提出意见建议，说明地方人大有立法的潜能，如果将这样平常的“午餐闲话”转变成与基层群众面对面交谈的工作机制，就可以有效解决立法过程中基层群众积极性不高、参与性不强的问题。以此为契机，甘肃人大多次赴临洮县调研论证，正式推出立法联系点制度，并初步在兰州市及其周边5个县区人大常委会实行试点工作，名称为“甘肃省人大常委会地方立法联系点”。全国最早的基层立法联系点由此诞生。

实际上，上世纪90年代以来，全国各地人大都在不断尝试用各种方式方法让基层群众参与到立法工作中来，甘肃地方立法联系点的诞生看似是偶然产生的，其实正是中国开门立法、民主立法实践不断发展的必然结果。

（二）基层立法联系点制度的初步探索

基层立法联系点制度初步形成于地方之间的借鉴与创新。甘肃在基层立法联系点方面的先行先试，形成了“制度扩散”效应，各地人大开始借鉴并不断探索创新。

2005年，哈尔滨市人大常委会面向全市各区县社区设立了24个立法工作联系点，明确职责为将市人大制定的法规草案通过立法工作联系点直接征求基层群众的意见。以此为基础，2013年哈尔滨市人大常委会决定将原24个立法工作联系点扩增至100个，使立法工作联系点与基层群众的联系更为紧密。湖北省人大常委会于2008年11月设立首批9个立法基层联系点，并于2015年1月制定《湖北省人大常委会基层立法联系点工作规定》，对立法联系点的组织领导、设立与撤销、工作职责、意见征集与反馈、工作保障、考评激励作出制度化规定，是早期地方探索阶段关于基层立法联系点较为完善的工作规程。呼和浩特市人大常委会于2009年在原深入学习实践科学发展观活动联系点的基础上建立立法基层联系点，并在呼和浩特市、回民区两级人大代表、村居委会干部、村居民代表、离退休干部、驻区单位以及司法界中选择了123名立法联系员，建立通畅的联系渠道。广西南宁市法制办于2010年11月在青秀区嘉宾社区设立了南宁首个立法基层联系点。浙江省人大常委会于2014年建立基层立法联系点工作制度，并选设了首批27家联系点单位。

这一时期，各地人大对立法联系点的探索表现为整体功能的基本一致、制度名称的细微差异、操作模式的百花齐放。多数立法联系点并没有完整的制度机制，或者即便出台了部分规则，也很难在实践中真正有效落实。

（三）基层立法联系点制度的蓬勃发展

基层立法联系点制度蓬勃发展于中央层面的肯定和确认。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”这是首次在中央层面的文件中出现“基层立法联系点”的概念，这一制度开始受到中央层面的关注并被纳入总体规划。

2015年7月，全国人大常委会法工委在湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会和上海市长宁区虹桥街道办事处正式建立首批全国人大常委会法工委基层立法联系点，同时制定出台《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则（试行）》，对联系点的设立、目的、主要工作职责、工作要求、人大有关部门的管理职责以及联系点的服务保障等方面作出了明确规范。

2019年11月2日，习近平总书记来到上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点考察调研，听取了街道关于开通社情民意直通车、服务基层群众参与立法工作等情况介绍，充分肯定了基层立法联系点的民主意义和民主价值，提出了“全过程人民民主”这一重大理念。这意味着基层立法联系点不仅是立法工作中保障基层群众参与立法的重要制度，更是全过程人民民主的内涵体现和有效形式。

全国人大常委会贯彻落实总书记和党中央决策部署，积极推进基层立法联系点建设。2020年7月增设江苏省昆山市人大常委会等5个基层立法联系点，增设中国政法大学为立法联系点。2021年7月，增设北京市朝阳区人大常委会等12个地方和单位为基层立法联系点。在全国人大常委会示范指导和带动下，各地人大积极行动起来，立法联系点制度不断蓬勃发展。目前全国共设立了509个省级立法联系点，近5000个设区的市立法联系点，功能也从参与立法向监督执法、促进守法、宣传普法深化，成为新时代实践和发展全过程人民民主的生动写照。

二、广东基层立法联系点制度的实践形态

党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度后，广东省委十一届四次全会迅速作出完善基层立法联系点制度的具体部署。2015年11月，广东省人大常委会在全省21个地级以上市各选择1个县（市、区）人大常委会设立为省基层立法联系点，并由各联系点在本辖区内推荐2家单位（企事业单位、街道社区、村委、学校、医院等）作为基层立法联络单位。

2019年11月，习近平总书记到上海市虹桥街道立法联系点考察调研并发表重要讲话，基层立法联系点发展进入快车道。2020年7月，江门市江海区人大常委会被选为全国人大常委会法工委基层立法联系点。2021年12月，广东省人大常委会新增广州市海珠区琶洲管委会等9个基层立法联络单位。广东基层立法联系点建设总体上呈现出几个特点，从中可一窥全国各地基层立法联系点建设的全貌。

（一）从建章立制入手

自基层立法联系点设立以来，省、各地市人大常委会出台了一系列工作制度，使基层立法联系点工作有章可循、规范有序，逐步走上规范化、制度化运作轨道。

一是普遍制定基层立法联系点工作制度。省人大常委会率先出台了《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》，全省21个地级以上市人大常委会基本上都制定了本地区联系点管理规定、工作规定、工作实施细则等。如广州市人大出台了《广州市人大常委会地方立法市区联动工作规定》；珠海市人大探索形成签订“一个协议”、强化“两个建设”、发挥“三大作用”的工作模式。

二是部分地方制定征集立法建议意见、联系联络等专项制度。如江门江海区人大制定了《信息收集制度》《上下联系联络制度》等一系列工作制度，并在工作实践中总结形成了“八步流程工作法”；汕头金平区人大建立完善了档案管理制度，按年度、工作线条等分门别类收集整理立法联系点工作相关资料。

（二）着力扩大覆盖范围

省人大常委会和各地级以上市人大常委会依托人民代表大会制度谋划、推动联系点工作，设立基层立法联系点和联络单位，形成了一张横向到边、纵向到底的覆盖全省、类型丰富的全省基层立法联系点工作网络。目前，省人大常委会在全省设立了21个基层立法联系点、51个基层立法联络单位；各地级以上市人大常委会设立了587个基层立法联系点、一大批基层立法联络单位。这些基层立法联系点和联络单位，从区域上看，覆盖了市、县、乡镇、街道、村（居）；从性质上看，包括了国家机关、企事业单位、村（居）委会、商会或行业协会等；从各地具体情况看，不仅充分反映了当地经济社会发展的特点，又结合了当地人文历史、民俗风情和自身的需要，真正成为广大基层群众参与立法的“直通车”。如茂名市人大共设立13个基层立法联系点，包含镇政府、街道办、社区、法院、检察院等单位，覆盖了全市5个县区。

同时，各地从镇属部门、村（社区）、群众团体和人大代表、政协委员中聘请了具有一定法律基础知识、热心法制建设工作的人员作为基层立法联络员。如清远市人大在全市85个乡镇设立了立法联络员，实现市立法联络员镇域全覆盖；梅州市梅县区人大将每个乡镇司法所长、区直单位法制股长共121人确定为立法联络人员。

此外，各地基层立法联系点充分挖掘人大代表、法律专业人士等社会资源，成立各种形式的立法工作小组。如珠海香洲区人大成立了主要由区人大代表中的法律专业人士、部分社区工作者、企业人员组成的法律专业监督小组，每年选取社会关注的热点问题进行调研，形成专业法律意见。

（三）运用信息化手段

各基层立法联系点运用多种方式手段，通过线上、线下互相发力，不断拓宽群众参与立法渠道，最大限度地听取民意，真正打通开门立法、民主立法“最后一公里”。

一是强化线上渠道。各地充分运用微信公众号、门户网站等“两微一端”平台，在人大公众号、人大代表群、咨询专家群、政务平台等发布立法征求意见内容，收集职能部门和群众的意见建议。如惠州市江南街道办在江南社情民意畅联平台“江南民意通”中开设立法意见建议收集栏目；广州白云区新市街道人大工委开发“立法参与”微信小程序，让法规草案“到群众中去”、让意见建议“从群众中来”。群众还可以通过人大代表网上接待厅随时随地＠选区代表反映问题建议，实现实时互动。

二是巩固线下渠道。各地充分发挥基层立法联络单位作用，借力司法惠民服务中心和人大代表联络站等载体，广泛收集群众对立法的意见建议。如清远佛冈县汤塘镇借助“连心卡”和设置在全镇21个村（居）的“选民反映意见箱”；佛山顺德人大、河源和平县人大等建立常委会组成人员联系代表及基层制度、代表联系选民制度的“双联系”制度，形成密切联系基层群众、收集社情民意的常态化机制。

（四）注重全过程参与

基层立法联系点充分发挥各自特色，逐步实现立法前、中、后的全过程参与、全过程民主，在反映社情民意、加强法治宣传、法律实施监督等方面发挥了积极作用。

一是在法规立项上，各基层立法联系点针对人民群众生活中的痛点堵点难点问题，主动开展调研，提出立法项目意见建议。如云浮市云安区人大针对云安山区农村公办学前教育存在学位不足、办园条件落后、学前教育资源薄弱等问题，提出了关于加快制定《广东省学前教育条例》的立法建议；广州市白云区人大针对一直困扰该区的违法建设问题开展调查研究，形成了《关于修改<广州市违法建设查处条例>的建议》提交市人大常委会，推动法规进行修改。

二是在法规起草、审议过程中，各基层立法联系点在接到法律法规征求意见稿后，第一时间转发给各基层立法联络单位、有关部门、企业、行业组织等。对一些有争议的重大立法问题，采取调研、座谈会、征询会等形式，面对面交流并吸纳基层群众意见。如韶关市新丰县人大在《广东省中医药条例（草案修改二稿）》征集意见过程中，县委、县政府专门针对调研提纲召集有关专家召开座谈会，同时县基层立法联系点工作领导小组成员还深入街道、社区一线，走访中医诊所、农村卫生站，征集原汁原味的最基层声音。

三是在法规实施后，各基层立法联系点积极发挥法律法规实施的社会监督作用，对法规是否具有可操作性、执行力度如何等进行调研跟踪，及时向立法机关反馈意见建议。如深圳南山区人大结合执法检查和专题调研活动，针对新颁布的《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》第72条，赋予区政府在特定情形下对创新型产业用房违法租赁的处罚权能否有效实施，先后走访区科创局、区物业办、区出租屋综管办等8家相关职能部门，组织召开座谈会，提请市人大法制委员会对法规中亟需明确的事项作立法解释。

三、广东基层立法联系点建设的发展路径

（一）以上带下：加强省人大常委会对基层立法联系点的指导和保障

一是健全支持联系点建设机制。建立健全基层立法联系点的领导机制，加强与各联系点的日常联系，推动立法联系点工作规范化、标准化建设。支持基层立法联系点结合实际，建立健全联络工作队伍机制，组建相对固定的立法联络员或者信息员队伍。健全考核机制，对基层立法联系点工作进行考核。科学优化基层立法联系点和立法联络单位布局，根据工作需要适当予以调整。

二是健全支持联系点工作机制。改进征求意见工作，探索根据年度立法计划项目的专业性，结合基层立法联系点特点，将立法项目明确到基层立法联系点，开展征求意见等工作。有针对性地梳理出重点问题，就立法的某一专题或者法规某一问题，委托立法联系点开展调研或论证，并预留反馈意见建议的充足时间。健全意见建议反馈机制，对联系点反映的意见建议要充分重视，认真研究，并反馈和通报意见建议的采纳情况。

三是强化支持保障措施。加大财物支持力度。积极推动把支持基层立法联系点专项经费列入省级年度财政预算，每年向非珠三角地区的联系点给予必要的经费支持；定期向基层立法联系点寄送公报、简报和相关法律书籍等有关资料，不定期通报立法工作情况。加大宣传支持力度。定期编发联系点工作简报，刊发联系点工作和有关情况，建立健全基层立法联系点每年向省人大常委会法工委书面报告年度工作情况机制；积极协调省内新闻媒体资源，加强对基层立法联系点工作及成效的宣传；支持基层立法联系点向中央新闻媒体，以及全国人大常委会有关刊物报送联系点经验做法和典型案例。定期举办基层立法联系点专题培训，每年的省人大常委会地方立法工作培训班中安排一定名额给基层立法联系点工作人员。

（二）由下而上：发挥基层立法联系点的能动作用

各级各地基层立法联系点，肩负着发展全过程人民民主的重要职责，发挥着保障人民参与国家治理、参与国家立法的重要作用。

一是要创新征求意见的工作方式方法。探索建立基层群众参与立法激励机制。对积极参与立法工作、提出意见建议被采纳的基层民众给予一定的表彰奖励。在征求意见过程中，针对一些涉及群众切身利益的重要法律法规条款或者是新制度、新举措，注重将“法言法语”转换成“百姓语言”来宣传、解释，确保征集到“原汁原味”的意见建议。

二是将联系点工作与代表工作结合起来。主动邀请各级人大代表参与立法调研、座谈、论证、评估等工作，增强为代表服务的意识，让基层立法联系点成为加强和改进代表工作、发挥代表作用的重要载体。加强与代表联络站的沟通联系，及时收集代表联络站了解掌握的立法意见建议，不断完善基层立法联系点的工作。

三是将基层立法联系点工作与经济社会发展全局相融合。围绕人大的立法、监督、代表、重大事项决定等，在及时向立法机关反馈经济社会发展和基层治理中遇到的涉法问题和地方立法诉求的同时，尽可能利用本地的制度机制在力所能及范围内推动解决人民群众反映的“急难愁盼”的现实问题，更好地服务立法和地方发展。