土地产权制度视域下农村再组织化的演进逻辑与实现路径

赵国强

（中共诸暨市委党校［枫桥学院］，浙江 诸暨 311800）

一、问题提出

农民和土地的关系问题是我国的一个根本性问题。新中国成立后，我国在农村推进了合作化，逐步建立起人民公社体制，农民在政治、经济上被充分组织起来。改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，农村总体上从组织化转变为原子化。党的十八大以来，我国深化农村改革，进一步明确提出要处理好农民和土地的关系。习近平总书记强调要在推动乡村全面振兴上下更大功夫，推动乡村经济、乡村法治、乡村文化、乡村治理、乡村生态、乡村党建全面强起来。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》把增强乡村治理能力作为乡村振兴的关键内容，强调完善乡村治理机制，发挥农民主体作用，强化农村各类组织功能，激发农村内生动力，增强乡村治理能力。要让分散的农民组织起来，农村的问题要依托组织去解决。要建设农民的美好生活，要实现乡村振兴，就必须将农民组织起来。［1］

当下部分农村基层党组织弱化，乡村建设投入大而集体经济发展不足，小农经济占比较高而农村规模化现代化生产不足，农民集体归属感和村落共同体意识不足，农民的生活重心已经由村庄向外转移，农村整合的难度也持续加大。要实现乡村振兴，迫切需要乡村的再组织化。这里的“再组织化”，既包含经济层面农民经济利益的一致性，也包含农民在政治、社会、文化等层面上基于一致性目标组织起来，成为利益共同体、命运共同体。经济基础决定上层建筑。我们可以从农村土地产权制度这一角度梳理、分析农村社会组织化的变迁逻辑，探讨党组织领导下推动农村再组织化的路径。

二、土地产权制度改革推动农村组织化变迁

土地是农村最重要的要素资源。新中国成立以来，我国农村土地产权制度从人民公社的所有权经营权高度集中的两权合一，到家庭联产承包责任制的集体所有、家庭承包经营的“两权分离”，再到农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，［2］并推动农村股份经济合作社改革，农村社会相应地从“组织化”到“原子化”“再组织化”。

（一）土地改革和集体化运动使农村“组织起来”

1924年孙中山先生指出，旧中国“个人自由，四分五裂，一片散沙”。［3］新中国成立后，毛泽东同志指出，“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”。［4］1949到1953年全国开展的土地改革运动，使3亿多无地少地农民无偿获得约7亿亩土地和大量的生产资料，［5］实现了农户的土地私有制。随着“三大改造”推进，我国推动农村合作制（从互助组，到初级农业生产合作社，再到高级农业生产合作社）并发展为农村人民公社，形成“三级所有、队为基础”的土地所有制，农民（社员）被组织起来共同劳动，根据“多劳多得”原则计算“工分”来分配成果。我国建立起城乡户籍制度，出台限制农民自由迁徙、禁止转工进城、规定农村土地种植种类和用途、［6］实行统购统销等政策。正是依托于土地这一当时农村最重要生产资料的集体所有制，我们将农村组织起来，建立起以土地集体所有为基础、以人民公社和生产队为主要形式的“整体性”社会。

这种“组织起来”，巩固了农村土地改革的成果，避免了小农户失去土地、农村土地兼并，实现了农村政治、经济、社会的组织化。人民公社时期，农民被组织起来修建水利工程，在20年时间内使中国可灌溉耕地面积从18%提高到46%，修建了近2 亿亩梯田［7］。农民依托所在生产队进行生产和财富分配。人民公社发挥了集体劳动和生产互助的优势，帮扶了生活困难家庭，避免了数千年来农村土地兼并和农民遭受高额地租盘剥，［8］并通过思想舆论和教育、医疗、水利等公共服务提升了农民的生活水平。但在人民公社的建立、运行过程中，基本核算单位不论是以公社（相当于乡）为单位，还是以大队（相当于村）为单位，或是以小队（相当于自然村、组）为单位，都难以解决个体之间生产和分配的平均主义。究其原因，在于每个生产者都不能独立承担一部分农产品生产的全过程，在实行集体统一经营的条件下，难以找到真正体现按劳分配的有效形式。［9］除了在造水库、挖塘泥、并田整地等适于人海战术的领域外，在田头等直接农业生产领域抑制了个体的创造性、积极性。因此，这一时期，虽然农村和农民在政治、经济等各方面被组织起来，但是这种农村组织化是在限制农民流动和职业选择下的强制政策安排，并非完全出于农民的自发和自愿，［10］没有充分激发农民的创造性和生产效率。

（二）家庭联产承包责任制改革使农村“原子化”

我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。［11］改革开放后，农村通过家庭联产承包责任制改革，建立起“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，农村土地属于村集体所有，农民通过签订合约的方式获得了土地承包经营权。农民“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。有了生产成果的剩余索取权，农民的积极性、创造性被激发出来。浙江联产承包全面开花的1982 年，农业增加值增长15.7%。［12］伴随工业化、城镇化、市场化的快速推进，城镇经济活跃起来，劳动力需求增加，大量农村剩余劳动力进入二、三产业，社会流动性大大提高。1986 年底，全国登记在册的进城农民达480万人，加上未登记入册的估计有1500万人。［8］进城农民的主要经济收入不再依赖土地，增加了不愿意或者无法离开农村的农民从土地或其他农村获利机会中获取收入的可能，在农村形成了新生中农群体。同时，因为浙江等东部农村在全国较早实现工业化和城市化，部分农村地区当地人流出，中西部地区进入的人口，甚至超过本地户籍人口。

联产承包责任制没有改变土地的集体所有制，但是承包经营权归农户，家庭经营、自负盈亏。第二轮土地延包“增人不增地、减人不减地”，村集体丧失了调整土地的权力，同时随着农业税费的取消，集体经济进一步弱化。伴随二、三产业对农村剩余劳动力的吸纳和新型城镇化的推进，越来越多的农民流转土地，土地承包权主体同经营权主体发生分离，农民在政治、经济、生活上越来越少依附于村集体。村集体无法与农户建立起双向平衡的权利义务、责任利益关系［7］，传统农村社会的血缘、亲缘、地缘基础以及与此相关的宗族制度、亲属制度、民间信仰制度等构成整合农村社会的力量发生了极大变化。［13］村集体组织动员农民的能力逐渐弱化，农村从“熟人社会”向“半熟人社会”甚至“半陌生人社会”转变，成为松散的农民“形式聚集”的生活生产空间和不定期利益博弈（换届选举等）的政治参与空间。农村公共空间萎缩、公共交往减少、公共服务缺位、公共规则解体、公共精神凋零，［14］人际关系疏松，农民之间互助、组织、协调、制约的功能弱化，农村呈现原子化状态。［15］

（三）“三权分置”+股份制改革推动农村“再组织化”

原子化的农民处于农业产业链的中间生产环节，利润较低，难以有效对接市场，也难以承接各级党委政府支农惠农等公共资源。同时，乡村振兴也需要村集体发挥领导和服务功能。农业的规模化、专业化以及确保国家粮食安全也要求土地等生产资料适度集中。这些都迫切需要农村重新组织起来。

通过“三权分置”和农村股份经济合作社改革，村集体把农民手中的土地、农房等资源集中起来，开展规模化经营或与社会资本合作经营项目，既可增加集体经济，又可增加农民收入。浙江率先在全国完成农村集体资产确权工作和农村集体经济股份制改革，29400 余个村（社）的3500 余万农民成为股东。诸暨市山下湖镇解放村由村集体出面将农户3000 余亩土地经营权以“保底收益+股份+利润分红”的利益分配模式流转给浙江米果果生态农业集团经营米果果小镇项目，村股份经济合作社获得10%股份分红和每年50万元以上流转服务费等，村里农民还在米果果小镇工作获得工资收入。

“三权分置”改革和村股份经济合作社机制，使农村通过集体资产经营、公共产品供给等推动再组织化。但这种再组织化还主要在土地资源集约化利用和利益股份化分配等经济层面，在思想观念、参与基层民主协商等农村政治治理、社会治理、文化治理领域还力度不足。如在农村公共环境卫生整治等工作中还存在着“党员干部流汗干、群众站在旁边看”等问题。

三、农村再组织化的公共性建构

“公共性”的概念源于西方政治哲学领域，是“某一文化圈里成员所能共同（其极限为平等）享受某种利益，因而共同承担相应义务的制度的性质。”［16］公共性概念最具核心意义的要素包括共有性、公开性、社会有用性，以及作为一种社会理念，公共性是一种基于正义和公正，为达致公共善而努力行动的价值体系。［17］

新时代推动乡村振兴，不仅要在农业生产方式上将农民重新组织起来，更需要在村民自治、公共精神、治理方式上实现组织化，公共性应成为农村再组织化的基本特征和价值取向，通过在股份合作基础之上的集体组织体系完善、社会组织培育、基层民主协商、利益分享联结等制度设计，不断提升农村经济、政治、文化等领域的公共性水平。

社会建构主义的代表英吉·考尔在《全球化之道——全球公共产品的提供与管理》中提出了测度公共性的三角结构模型（图1），提出公共性的三个维度的标准：即决策维度、消费维度和收益分配维度。决策的维度体现“参与”特征，“决策的具体问题便是公共领域内的产品划分，产品的生产量，产品的存在形式，并决定如何将产品收益分配给所有的相关人等”。消费维度体现“包容”特征，即“公共产品的消费在个人与群体之间的非排他性”。收益分配维度体现“公平”特征，即“各个不同群体（公共产品的消费者）所获得的受益程度”。①转引自邹英，刘杰.农村再组织化与乡村公共性重构：社会范式下集体经济的发展逻辑［J］.湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2019（06）.

图1 公共性的三角结构模型

新时代，对我国农村而言，土地“三权分置”和股份合作制不会自然产生公共性，而需要党组织领导，通过党组织的组织力作为推动和整合力量，使农村党组织成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。同时，从国际经验看，期待农民自发实现高水平的组织化，与已有研究中有关东亚国家农民合作成功实践是相悖的。［18］因此，我们可以从公共性的三角结构模型出发，提出农村再组织化的公共性建构钻石模型（图2），其中党组织是推动农村再组织化的领导力量，通过党组织组织力建设强化对农村政治、经济、社会等领域公共性的领导与推进。

图2 农村再组织化的公共性建构钻石模型

（一）强化党组织组织力建设

农村基层党组织是党在农村的战斗堡垒，其组织力直接影响着农村组织化水平和公共性建构。要强化党组织的组织力，健全村党组织书记和村委会主任“一肩挑”、党组织书记依法担任村股份经济合作社董事长等机制，强化党组织在农村和农村基层组织中的领导地位，建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系。强化村党组织对乡贤、社会组织、工商资本等各类群体的协调，建立协商式决策、包容性消费、共享式分配机制，以解决新时代农村再组织化中谁来组织、组织谁、如何组织、组织起来做什么、收益如何分配等问题。

（二）健全协商式决策机制

农村土地产权制度改革和乡贤、社会组织、工商资本、新村民等群体进入农村，加快了传统农村社会的解构。要完善农村基层自治和民主协商机制，有序推动各主体表达利益诉求、维护自身权益，提高农民在农村政治关系中的话语权和农村政治活动中的博弈能力。要顺应集体产权制度从封闭性向开放性转变的趋势，推动农村社会治理转型，搭建更有效的群众与政府对话与协商的平台，积极发挥乡贤、社会组织等在农村决策中的作用，提高农村决策的公共性水平。要完善村民议事、听证、评议等工作机制，搭建阳光议事厅、百姓议事会等平台，引导群众、社会组织参与，规避派系、宗族和西方宗教势力对农村社会的把控。如“枫桥经验”发源地诸暨市枫源村深化“三上三下三公开”民主议事决策机制，农村事项由群众共同决定，实现连续18年群众零上访。

社会组织是推动农村再组织化和公共性水平的重要力量。特别是在外来人口众多的农村，要注重吸收外来人员中的党员、代表。可采用政治吸纳或政党嵌入的形式，引导农村社会组织有序参与农村决策、农村治理。如诸暨市推进“5+X”农村社会组织标准化建设，每个村成立乡贤参事会、乡风文明理事会等社会组织，设立公益创投基金，推动政府购买服务。通过将原子化的农村个体纳入到各类社会组织中，重构分散性的个体利益表达机制，提升了农村的再组织化水平。

（三）健全包容性消费机制

要实现农村再组织化，必须强化公共精神，完善公共产品供给，优化农村公共基础设施和公共服务的公共属性。组织开展农民运动会、农民丰收节等公共活动，凝聚村庄合力；建设文化礼堂、篮球场、社区公园等，丰富农村公共空间。水利灌溉、育秧棚、农机服务机构等农业生产服务设施，要在权衡成本与效益上实现公共福利最大化。健全农村社会福利制度、社会保障制度，优化教育、医疗、就业、养老等服务，改变农村福利长期低度供给的状态，为农民提供有效的、更多的福利保障和公共服务。如诸暨市建设村级爱心食堂245 家、覆盖348个村社，覆盖率70%以上，服务1.2万余老人，并设置医疗室、服务室、休闲室、阅览室、健身室，依托其开展政策宣讲、健康医疗、文化娱乐、休闲健身、便民志愿等文明实践活动，打造农村“一站式养老综合体”。

（四）健全共享性收益分配机制

要完善农村股份合作经营机制，通过农村主体在村庄内部多方面的联结，实现村民风险共担、收益共享。在村股份经济合作社通过土地流转、与工商资本合营等方式发展集体经济过程中，村集体与农户、村集体与工商资本应采用“保底收益+股份分红”的分享型利益联结机制，优先雇佣本村农户，优先选择乡贤回归资本，［19］使村集体、群众、工商资本共同承担风险，并分享工商资本下乡的收益。要强化农村股份化治理，允许农村股东在养老、大病救助、子女教育等急需资金情况下将个人股份在村股份经济合作社内部进行量化、抵押、流转。制定村民行为约束“负面清单”和劝导式“正面清单”，开展红黑榜以及美丽家庭等各类评选活动，推动乡贤、道德典型、家训家风的思想教化。将股东年度或日常遵守村规民约、有关荣誉或惩处、闹访缠访等行为量化成个人“善治积分”，纳入“道德银行”，开展差别化正反双向积分制考核，积分考核结果与股份分红等挂钩，从而减少信访、邻里等矛盾，激发村民村落共同体意识和荣辱感，推动“收益共享”。

四、结论

当前，一方面农村人口特别是农村中的精英群体外流，另一方面随着人才、科技下乡，新农人、工商资本、乡贤等新的利益主体进入农村，村庄规模调整和成员更新使得农村组织化的主体结构更加复杂。乡村振兴的主体是组织起来的农民。新时代下农村的再组织化，要以强化基层党组织领导为关键，把农民再组织化与深化农村改革特别是土地产权制度改革结合起来，既要依靠传统的农村集体组织，更要依靠乡贤、社会组织、志愿者组织、工商资本等新型主体；既要靠经济利益的分享与联结，更要靠民主协商、道德评价、村规民约等自治、德治、法治等方式；不仅要发挥农村外部如党委政府的方向引导、资源注入，更要注重发挥乡村社会的主体性，引导和推动农民自发开展深度的互助合作，实现农村社会的重构与整合。