近代国际货币治理体系的建构——全球视角和中国选择

宋佩玉

全球经济治理体系通过多种方式和角度呈现，货币问题是其核心命题之一。近代国际货币体系产生于工业革命时期，伴随着早期殖民侵略和海外贸易在全球范围内扩张，先后经历了“一战”前的金本位体系，两次世界大战间的金块本位、金汇兑本位混合体系，“二战”后的布雷顿森林体系。而国际货币治理体系是针对跨境货币流动形成的由价值观、国际规则和国际组织构成的治理系统，近代以来也分为三个与之相对应的历史阶段，即帝国秩序阶段、国际联盟体系阶段、联合国体系阶段。这一治理体系对近代中国产生深远影响，考察近代中国货币体系在遭遇冲击后逐渐融入全球治理体系的过程，也就是从全球视角审视中国选择。这仍会有很多新的认识。

一、帝国秩序阶段国际货币制度安排

帝国秩序是全球治理的开端。至19 世纪，新的国际秩序将世界分为宗主国和殖民地、半殖民地，新的国际分工业已完成，宗主国输出商品、资本、技术和价值观，殖民地、半殖民地则提供投资场所、商品倾销市场和劳动力市场。从货币体系而言，1816 年，英国通过《金本位制度法案》，从法律上确定黄金作为货币的本位以发行纸币。这一法案的实行标志着英国正式进入金本位时代。及至19 世纪80 年代，金本位制逐步演变成真正意义上的国际货币体系。

一国加入或退出金本位的决策主要基于自然禀赋，也就是黄金分布情况。由于黄金分布存在较大差异，且不同国家开采技术迥乎不同，以此为基础，近代金本位体系呈现中心—边缘模式，中心国家实行金本位，边缘国家实行金汇兑本位或银本位。在帝国秩序阶段，金本位制主要在发达的资本主义国家广泛流行，比如英国、德国、法国、美国、比利时、瑞士等；实行金汇兑本位的边缘国家有奥匈帝国、希腊、意大利、葡萄牙、俄罗斯、西班牙、日本、荷兰、澳大利亚等；实行银本位的边缘国家则是中国、印度、墨西哥、秘鲁、智利等落后国家。此时的英国凭借其世界最大贸易国和资本输出国的地位，加上伦敦城发达的票据贴现市场、英格兰银行的信誉保证，在这一国际货币体系中居于绝对核心地位。正如威廉·霍金深（William Huskisson）所言：我毫不怀疑随着我们商品交易和外汇交易的扩展，英格兰银行将会使伦敦成为世界最大的黄金交易市场……这将使得我们可以矫正对于任何国家汇率的波动，特别是对于那些输出黄金的国家的货币，伦敦必将成为世界货币交易的结算地。①尤瑟夫·凯西斯：《资本之都——国际金融中心变迁史（1780—2009）》，陈晗译，中国金融出版社2011 年版，第32 页。

1880—1914 年间，金本位盛行了35 年，在该制度的安排之下，中心国家以法律形式规定货币含金量，一方面避免了汇率的大幅波动，另一方面亦改善了国际收支不平衡状态，最终促进中心国家的经济增长和世界金融整合。在整个帝国秩序阶段，英国作为霸权国，是国际货币体系治理的建立者和管理者。理论上，实行金本位国家的汇率是建立在铸币平价基础之上的，而铸币平价即指两个实行金本位制度的国家之间货币含金量的比例。汇率水平围绕金平价（Gold Parity）上下波动，上下界限为输金点（Gold Export Point）。这一机制牺牲了各国货币供给的自由裁量权。尤其是边缘国家，对于国际货币体系存在很强的依附关系，因国际债赔款偿还和国内经济发展的需要，边缘国家资本处于自由流动状态，需要追随中心国家不断调整汇率。如果一国实行银本位，与金本位国家的汇率则基于金银比价；因金银比价经常变动，在本币银含量保持不变的情况下需要随时调整汇率，事实上实行着浮动汇率制。

在列强所构建的帝国秩序中，作为边缘国家的中国长期游离于体系之外。金本位体系确立之时，白银逐渐被驱逐出国际货币体系，银价呈现日益跌落的趋势。与此同时，由于美国等产银国的力争及战争等因素，亦导致银价多次上涨。银价的大涨大落使得白银成为世界性的投机商品，中国对外贸易以及国际债赔款的还本付息常遭遇汇率风险带来的损失。近代大部分时间，中国货币制度就是依照此种特殊情况进行治理的，面临着前所未有的困境：若是追随国际金本位潮流，物质基础和国际环境都无法予以资金支持；若是选择银本位制，则必然落后于世界货币体系，无法有效参与国际货币体系治理，且银的进出受制于外人。

在全球治理体系的变动之中，边缘国家如何纳入体系呢？从历史发展的逻辑而言，有时在技术驱使下发生改变，有时则因观念更新而发生改变。中国货币体系治理和国际货币体系演变之间的时滞很长，这一时期，首先是观念成为知识价值迁移的关键因素，多种从工业革命和资本主义市场出现就开始的西方观念，被楔入有千年历史传统的中国金融模式之中。1900 年前后，因甲午战争的失败，中国在支付赔款过程中遭遇汇率风险，国际货币体系受到外国人、商人、官员和有影响力的知识分子积极推广，在中国逐渐形成改革币制、接轨国际的思想，这主要表现在货币本位乃至统一币制的讨论上。在清末货币本位制度的讨论中，多数人赞同金本位制，其次则主张金汇兑本位，此外还有金银复本位制、银本位或者银本位与金汇兑本位制并行等多种方案。在各方角力之下，直至1910 年，以《币制则例》颁行为标志，银本位制最终占据上风，下一步就是如何行使银本位的问题。与此同时，因持续的财政困难而产生统一币制的诉求，其中，如何确立国家在货币体系治理中的主导地位，进而垄断铸币权，以促进财政货币化，是论说的题中应有之义。

二、国际联盟体系下战间国际货币体系治理

战争催生新的全球治理体系，“一战”不仅极大冲击和影响了帝国秩序，还促使各国反思此前的全球治理体系。在此基础上，国际联盟应运而生，其宗旨为维护和平、裁减军备、和平解决国际争端。虽然美国是国联发起国之一，但因与英法等国争夺领导权失败以及国内孤立主义盛行，美国没有参加国联，英法两国成为国联的实际控制者。

“一战”同样深刻地改变了国际金融格局。1913 年9 月，英国抢先宣布黄金禁运，存储黄金以备战时之需。其他国家也竞相限制黄金自由流动，停止黄金自由兑换，并因财政支出陡然增大而无限制增发纸币，金本位制遭到破坏。“一战”之后，各国虽努力恢复经济，但战争引发的通货膨胀和债务危机却持续困扰着各资本主义强国。为了重建战后货币体系，1922 年国联在热那亚召开世界货币会议，英国提议欧洲回归金本位制，主要国家以黄金作为外汇储备，其他国家以黄金和外汇混合作为储备。②巴里·艾肯格林：《金色的羁绊：黄金本位与大萧条》，范千千、韩琼译，北京机械工业出版社2016 年版，第124 页。这种以金本位为基础的金块本位制产生的直接原因是英国黄金储备不足，却想维护英镑稳定，实际上是希望欧洲各国放弃与黄金挂钩，而与英镑挂钩。然而拥有大量黄金储备的美国反对，为此，美国重返高关税政策，逼迫欧洲国家将黄金储备持续移转美国。英国迫切感受到如果不能恢复英镑与黄金的可兑换性，世界经济中心将永远从伦敦转向纽约。为此，1925 年，英国率先宣布恢复金块本位制，法国紧随其后，美国继续实行金本位制，其他国家则采行以英镑、美元、法郎为国际货币的金汇兑本位制。这种金本位制有着严重缺陷，英国已然不再拥有通过政治经济霸权维持金本位平稳运行的条件，占世界黄金存量一半以上的美国和法国则不愿承担国际储备货币的责任，也不愿扮演最后贷款人的角色。各国从自身利益最大化出发，竞相窖藏黄金，提高本币黄金保证比率，国际信用关系瓦解，国际货币体系陷入极大混乱，最终酿成1929 年的经济危机。在危机打击下，战间金本位的核心要素毁于一旦，1931—1932 年世界主要资本主义国家纷纷放弃金本位制，实行货币贬值。1933 年6 月，为缓解金融危机，国联召开伦敦世界经济会议，稳定国际货币体系是核心议题之一。会议召开前后，美、英、法三国中央银行代表在场外进行非正式会谈。但是，因美国国内的经济民族主义，最终导致该次会议无果而终。及至1936 年，主要资本主义国家为维护各自利益，纷纷成立排他性货币集团，国际货币体系分裂为“英镑集团”“美元集团”和“黄金集团”（即“法郎集团”）等相互竞争的货币集团。竞争的同时也酝酿着协调，1936 年英、美、法先后达成“三国通货协定”和“三国黄金协定”，三国同意维持各自货币的对外汇率水平，承诺共同合作，保持各国货币关系的稳定，并明确美元与黄金及其他通货的联系。然而随着“二战”的展开，各国竞相实行外汇和贸易管制，保护主义愈演愈烈，整个国际货币体系行走于崩坏的边缘。

理论上，全球货币体系治理可以由两个或多个国家，甚至由某个国际组织来主导，两次世界大战间国际联盟召开多次国际会议，签署多个协议，试图重建国际货币体系，但因缺乏影响力和公信力，并未发挥作用。而其背后的英国对于国际货币治理的能力逐渐衰落，美国则尚未确立国际货币治理的霸权地位。不仅如此，实践也不断证明，国际货币体系治理这项具有重要作用的公共产品很难由国家间的合作来提供。

身处复杂国际环境的边缘国家自不能例外。从“一战”开始，中国货币体系的国家治理总算从观念层面转向实践层面，先是1914 年《国币条例》公布，银元被确立为本位货币，并切实开铸“元”单位货币，但没有对银两做出规定，两元体制仍并行不悖。此时，“国人对于币制之主张，均以施行金本位为归宿，而以暂行银本位为过渡办法”。①张辑颜：《中国金融论》，黎明书局1936 年版，第137 页。南京国民政府从成立伊始，即已经有了治理中国币制的想法。1928 年7 月召开的全国财政会议，确立了币制方针第一步是废两改元，确定银本位，第二步是推行金汇兑本位制度。②《整理财政大纲案（审查修正报告》，中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料（1924-1949）》第二辑，上海人民出版社1991 年版，第61 页。1929 年初，财政部邀请美国专家甘末尔（Edwin Kemmerer）等人来华，成立中国财政设计委员会。11 月，甘氏提交《中国逐渐采用金本位币制法草案》，建议“逐渐采用一种合宜之金汇兑本位制，并设法使现行种种货币永远收回，而使中国有全国统一之金币制”。③《中国逐渐采行金本位币制草案及理由书大要》，《东方杂志》第27 卷第16 号，1930 年8 月25 日。而随着各国改行金本位制，银的需要再次一落千丈，银价亦盘旋而下。造成这一状况固然以白银需要减少为主因，而开采技术革新导致的生产量增加亦起到相当作用。然而，面对银价的持续跌落，近代中国特殊的白银核心型货币体系不仅没有诱发经济危机，反而在一定程度上阻止了世界经济危机国内的传导。1932 年之前，银价螺旋式下跌，白银供应持续增加，呈现温和的通货膨胀态势，货币体系的国家治理处于一个相对有利的环境。基于此，1933 年3 月，《银本位币铸造条例》通过，银本位币定名曰“元”，其铸造专属于中央造币厂。4 月，财政部布告自6 日起所有公私款项收付一律改用银币，不得再用银两，这使币制改革“先著一筹”，国民政府开始对货币体系实施全面控制，货币的国家治理能力逐渐增强。

然而，1931 年已经在酝酿转折，英国、日本等国相继脱离金本位，1932 年银价跌至谷底开始反弹。1933 年，银价大幅上涨开始威胁中国货币体系的运行，当年5 月，行政院副院长兼财政部部长宋子文与美国代表和一些外国政府代表在华盛顿讨论白银问题，宋子文称“中国政府基本上对稳定银价是最关切的”，赞同使用白银和生产白银的国家举行一次会议。①《伦敦白银协定与美国抬高银价》，中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料（1924-1949）》第二辑，上海人民出版社1991 年版，第111 页。7 月，宋子文代表南京国民政府出席伦敦世界经济会议，呼吁稳定国际银价。在世界经济会议期间，中国、澳大利亚、加拿大、美国、印度、墨西哥、秘鲁、西班牙八大用银国、产银国签订协定，规定各国4 年内售、购白银的数量与办法，其目的在于“缓和银价的波动”和“有效的稳定”。②《白银协定》，载申报年鉴社编辑：《申报年鉴》，1934 年版，第379—381 页。然而伦敦白银协定要求稳定银价的精神，并没有阻止白银拥护者对白银制造更大的动荡。协定墨迹未干，美国白银集团为抬涨银价，游说罗斯福总统在国内外市场收购白银。1934 年6 月，美国颁布《白银收购法案》，宣布放弃金本位，实行美元贬值，并大幅度提高银价，实施白银收购政策。这一法案颁布的直接结果就是导致中国通货储备大量流失，银本位制崩溃。1935 年11 月，南京国民政府不得不进行币制改革，白银在法律上退出货币流通领域，发行的法币在技术上与英镑挂钩，汇率浮动。法币改革的实施，使中国“几乎一夜之间”即从金属货币（银本位货币）过渡为信用货币，并最终确立国家对于货币发行中的垄断权，国家也真正成为货币治理体系的主角。而在此期间，英国通过支持法币改革和平准基金贷款的方式对法币加以支持，把中国拉入英镑集团。与此同时，截至1941 年美国总共从中国收购了5.53 亿盎司的白银，中国共得到2.53 亿美元外汇储备。③阿瑟·恩·杨格：《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，陈泽宪、陈霞飞译，陈泽宪校，中国社会科学出版社1981 年版，第534 页。法币与美元挂钩，汇率保持相对稳定，货币信誉得以维持。中国在错综复杂的国际背景下摆脱落后的本位体系，向信用货币体系转化，对中国的抗日战争及其国家货币治理体系产生了深刻影响。

三、联合国体系下国际货币治理规则确立

经过大萧条和“二战”的冲击，国际社会逐渐意识到，需要尽早建立一个具有公信力的国际组织来维护世界和平，并推动国际经济、社会和人权问题上的合作，联合国由此而成立。“二战”结束之时，美国毋庸置疑成为世界上综合国力最强的超级大国，在世界贸易、国际金融与国际投资等领域无可匹敌。不仅如此，“二战”中后期，美国逐渐放弃单边孤立主义的外交政策，开始准备主动承担战后国际政治、经济的领导责任。

为了早日结束国际货币体系的混乱和动荡，早在1941 年，英美两国即积极筹划重建国际货币体系。1943 年，为维持和延续英镑的国际储备货币地位，英国召集包括中国在内的多个国家讨论国际货币体系，最后形成了“凯恩斯（John M.Keynes）计划”，主张国际货币与黄金脱钩，建立世界银行发行世界货币来解决国际储备货币问题。而美国凭借战时拥有的黄金储备和强大的政治军事实力，力图建立以美元为核心的战后国际货币体系。为此，美国邀请中国在内的一些国家参与讨论，最终形成了“怀特（Harry D.White）计划”。1944 年7 月1 日至22 日，来自44 个国家的代表在美国布雷顿森林小镇举行“联合国货币金融会议”。经过三周的讨论，会议通过以“怀特计划”为蓝本的《最后决议书》和两个附议，即《国际货币基金协定》《国际复兴开发银行协定》。以上三个文件总称为“布雷顿森林协定”。从国际货币制度安排来看，布雷顿森林体系以黄金为基础，美元与黄金挂钩，各国货币与美元挂钩，美元是国际可兑换货币，美联储为最后贷款人，各国采取有别于金本位制下的固定汇率制即可调整钉住汇率制。

而在英美同时公布两国方案，着手战后国际货币秩序安排之时，国民政府即已关注这一问题，因为国际货币基金不仅直接影响战后中国的经济重建，背后还彰显中国战时获得的大国地位。时任外交部部长的宋子文建议国民政府利用外交和政治手段为中国在战后国际组织中赢得更多权利。④U.S.Department of State，Foreign Relations of United States，1943，Vol.1，Washington：Government Printing Office，1963，p.1070.在宋的倡议之下，国民政府组织专家对英美方案进行广泛讨论，并制定有利于自己的方案。1943 年4 月7 日，美国以财政部部长摩根索的名义邀请37 国共同商讨战后金融合作计划，包括中国在内的28 国接受邀请。6 月，国民政府组成包括郭秉文、席德懋、李国钦、宋子良等在内的代表团，并提交符合中国国情的战后金融方案。1944年6 月，“联合国货币金融会议”召开前夕，美国财政部邀请包括中国在内的各国代表召开为期两周的预备会议。7 月，国民政府派遣孔祥熙率领33人的庞大中国代表团参加正式会议。

关于设立国际货币基金，是整个布雷顿森林会议的核心议题。自1944 年7 月3 日开始，负责国际货币基金的第一委员会先后举行了多次分组讨论，其中各国在基金总额中的出资额度问题（即摊额）是各国参会代表关注的焦点，因为英美方案均将摊额直接与投票权挂钩。在国民政府看来，中国之国际地位应该由摊额加以体现。通过多轮磋商，中国摊额在总额88 亿美元中占5.5 亿美元，在投票权5750 票中占5.8%，在所有成员国中居于第四位。

保证货币价值的稳定性是形成国际货币的铁律，只有币值稳定，公众才有信心持有该国货币。但时至20 世纪40 年代后半期，中国内战所造成的财政恶化导致恶性通货膨胀发生，法币已经逐渐失去了通货效用，国家对于货币治理的有效性大打折扣。根据国际货币基金协定，各会员国必须首先确定汇率平价，平价一经确定，至少维持六个月，各国货币对美元的汇率只能在平价上下1%范围内波动；如果会员国汇率平价调整幅度超过10%，则必须得到国际货币基金组织的同意。然而，直至1948 年9 月，国际货币基金和国际复兴银行第三届联合会议召开之时，由于中国汇率平价始终难以确定，允诺的份额自然无法提交。国民政府未能履行作为国际货币基金组织成员国的相关义务，较大摊额自然没有带来立时收益。除此之外，国际货币基金组织刚刚成立，重心主要放在西欧国家复兴之上，由此，在中国货币体系崩溃之时，并没有得到国际货币基金组织的有效支持。

纵观抗战后期和战后初期国民政府参与建设布雷顿森林体系的过程，一方面，可以证明一国货币的国际地位实可由该国国际政治地位来决定，作为战时崛起的大国之一，与世界各国坐在一起讨论国际货币与金融政策，促进战后经济的重建与发展，对于中国而言，这是近代以来的第一次。而另一方面，全球货币金融秩序的维持有赖于各国货币体系的稳定和各国货币体系的国家治理能力，法币作为近代中国尝试走向国际化的货币，为中国从国际货币体系的边缘走向中心奠定了良好基础，也为中国在国际货币体系治理中发挥作用提供了有利条件。然而，内战所导致的恶性通货膨胀，最终阻断了法币在战后发展为国际储备货币之路。

四、结语

任何时代的国际货币体系治理都是特定历史阶段的具体实践，一方面取决于特定历史阶段的国家政治经济条件，另一方面也受限于特定历史阶段的国际货币体系。近代的大部分时间，国际货币治理主要建立在以中心国家为基础的国际体系之上，中国长期是边缘国家。中国货币的国家治理在世界趋势的裹挟之下，从追求银本位到倡行金汇兑本位，这一货币本位嬗递，不仅仅以国内政治经济发展为依托，更以与国际货币本位的冲突较量为根据。就国家治理的效果论而言，自20世纪30 年代开始，中国货币体系的国家治理才真正跟上了国际货币体系治理的步伐，中国开始对既有国际规则和秩序拥有选择权和建议权，在国际货币治理体系中从游离者、依附者逐渐转变为参与者、建设者。当前，全球金融治理和国际秩序变革加速推进，在这种错综复杂的国际环境中，中国如何应对美元霸权，如何加大人民币国际化进程尤为重要。无论是从维护国家利益而言，还是从承担大国责任而言，中国方案的关键都在于提升国家竞争实力和货币治理能力，只有这样才能在国际货币体系中拥有制度发言权，并重塑全球价值链。