近代中国国家治理与全球治理体系的关系及理论思考

侯中军

学界对于国家治理与全球治理之间的关系早有关注，既有研究认为，在民族国家时代，全球治理需要主权国家间的协同合作，国家治理也需要在全球治理的框架内找到自身民族国家的利益点，维护各自的主权和利益。在中华民族走向伟大复兴的征程上，学界需要系统深入研究和回应国家治理、全球治理中的诸多理论问题及实践问题。习近平总书记在党的二十大报告中提出，我们“展现负责任大国担当，积极参与全球治理体系改革和建设”，“坚定维护以联合国为核心的国际体系”“以国际法为基础的国际秩序”“以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”，“增强中华文明传播力、影响力”。①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022 年版，第45、60 页。

探讨近代以来中国参与国际体系演变的历程，发掘中国政府及中国人民对世界历史发展的贡献，可以从法理上为中国参与全球治理体系夯实基础，从学理上落实二十大报告中提出的参与全球治理体系改革和建设的倡议，维护中国在以联合国为核心的国际体系中的地位，并进一步提升中国在国际上的影响力。此种探寻，正是要“寻找中国国家治理的历史线索”，通过交叉学科探究社会科学与史学的互动。②周雪光：《寻找中国国家治理的历史线索》，《中国社会科学》2019 年第1 期。在此，在尝试分析并提出一些基本理论问题的基础上，聚焦“一战”以来中国国家治理与全球治理关系的互动历程，展现中国参与全球治理体系改革的脉络，并由此展望当代中国参与全球治理体系改革的可能路径。

一、思考近代中国国家治理与全球治理关系必须回答三个问题

探讨思考近代中国国家治理与全球治理之间的关系，从理论上而言，有三个基本问题必须回答。

第一个问题就是，主权是否是最大的国家利益？

对该问题的学理思考事关近代中国国家治理与全球治理关系的核心问题。这一问题背后的基本思路是：为了实现全球治理是否需要放弃国家主权？或者说是否需要让渡部分国家主权？全球治理体系下的主权国家间的协同合作是否意味着在某个历史阶段国家需要让渡或出让自己的部分主权？国内学者基于正义及秩序概念之间的关系曾对此有过梳理，并认为“正义是秩序的应有之物”，“一个秩序如果没有一定程度的正义，这种秩序的合法性是存疑的，即使不去推翻它，至少要求去改变它”。③陈志敏：《人类命运共同体视角下的全球治理与国家治理》，《中国社会科学》2016 年第6 期，第15 页。通过反思英法等建立起来的殖民统治体系，可以为此问题提供一个思路。新航路开辟后，随着工业革命的发展，西班牙、葡萄牙、荷兰最先走上殖民扩张的道路，英、法紧随其后，后来居上，向全球扩张。凭借武力和强权，英、法等最终在全球建立起一个殖民统治体系，尤其是英国甚至有了“日不落帝国”的称号。此种基于殖民扩张而建立起来的殖民体系，饱含了包括印第安人在内的众多原始部落民众的血泪，也将亚非拉等广大国家定位于原料产地和商品倾销市场。从本质上而言，各殖民统治政府的建立，已经将各殖民地原有主权的大部分或一部分剥夺了。进入20 世纪后，风起云涌的亚非拉民族独立运动是对非正义的殖民体系的有力回应。

从国际法史的角度看，在近代中国亦出现过主权是否可以分割这一问题。鸦片战争以来，列强通过系列不平等条约获得了若干租界和租借地，并在甲午战后划分了各自的势力范围。回溯历史，近代中国被迫割让租界，出让了市政管理权，实际意味着出让了行政权。列强通过片面最惠国待遇和领事裁判权，破坏了中国的主权完整，实现了其所谓的“条约体系”。

第二个问题是，近代中国国家治理及参与全球治理的主要历史任务是什么？

学界至今对此并未有较为清晰的定义。近代中国的国家治理有多重任务，政治、经济、文化、社会、边疆、民族等，但这些种类的任务，横向比较，在其他国家同样存在；纵向比较，在近代以前的封建王朝时期亦同样存在，不能构成近代的特色。鸦片战争以来，列强通过不平等条约，实现了对华的经济及政治控制，中国沦为半殖民地半封建社会。①关于列强在华条约制度及特权，参见李育民：《近代中国的条约制度》，湖南人民出版社2010 年版。在一定程度上，中国成为非正义的“全球殖民统治体系”内被奴役那一部分。中国近代的社会性质决定了首要的矛盾是帝国主义与中华民族的矛盾、封建主义与人民大众的矛盾，②毛泽东：《中国革命与中国共产党》，中原新华书店1949 年版，第6 页。因此，国家治理体系主要解决的也是这个矛盾。具体而言，是废除列强在华特权，实现中华民族的完全独立。可以认为，近代中国的国家治理实际面临着两大任务，一是民族独立，二是实现工业化和近代化。近代中国的历史演进主要围绕着这两大任务而展开。两大任务又有先后，在民族独立未能实现之前，很难说存在完整的国家治理。近代中国国家治理的完成，首先要建立在民族独立的基础上。这又牵涉到近代史研究中革命史范式与现代化范式的问题。

第三个问题是，殖民势力东来以后，中国在参与全球治理体系时的身份与地位如何？

殖民势力东来以后，中国在全球治理体系中的身份和作用是值得深入思考的。中国是参与治理，还是被迫服从于西方殖民统治体系？在很大程度上，我们可能属于后者。在“一战”以前，中国事实上参与了那个时代的“全球治理体系”即殖民体系，但基本上是以被束缚者的身份参与，甚至被迫出让部分国家主权。“一战”是现代意义的全球治理体系开始构建的时间节点，在“一战”之前，存在区域性的国际合作组织，但那只是围绕专门的区域或业务展开，尚未形成涵盖全球的体系。随着历史的发展，眼下真正的全球治理体系已经逐渐形成，应该思考，作为正在崛起中的大国，中国是否能为全球治理体系提供其他国家可接受的治理经验或公共产品。

参与全球治理目的在于保持主权及获取国家利益，而当国家治理能力落后，远不能支撑其参与全球治理的需要时，所有向外的输出均难以产生效果。辛亥革命爆发后，清帝发布退位诏书，民国成立。为了获得列强承认，民国政府全面继承了晚清政府的所有条约、外债及合同，民族完全独立的任务远未完成。中国国家治理的目的事实上并未发生变化。民众对于执政者落后的国家治理能力不满。这种落后，体现在两大近代的主要矛盾未能解决，两大任务未能完成。革命爆发的根本原因固然是救亡图存，但从制度上而言，是因为北洋军阀政府、南京国民政府国家治理能力的落后与无能。

二、参加国际联盟开启了中国参与全球治理体系建设的历史大门

中国自身在旧民主主义时期的抗争和历次对外战争，一方面是在试图摆脱列强对华的不平等条约体系，另一方面也是在为争取平等参与全球治理体系发出自身的声音。应该认为，“一战”以前的全球治理，事实上是不合理、不公正的。尽管有了禁毒公约、万国邮政联盟等专门性国际组织，也有了区域性的联盟，但整体上，丛林法则仍居于主导地位。这也是“一战”爆发的原因之一。

自第一次世界大战以来，中国一直是全球治理体系的重要参与者。1914—1918 年的第一次世界大战是第一次真正意义上的全球性战争，帝国主义各国因分赃不均而爆发了此次大战，中国北洋军阀政府也被裹挟其中。为了能够收回被日本以参战为借口攻占的青岛及胶济铁路，中国为参加战后和会做了各方面的努力，尤其是派遣了14.5 万名华工参加协约国的战场后勤工作，为协约国最终取胜做了重大牺牲。华工在“一战”西线战场，冒着炮火，在艰苦的环境中从事极为危险的工作。①中国参加“一战”的过程，参见侯中军：《中国外交与第一次世界大战》，社会科学文献出版社2017 年版。华工参加“一战”，被学界誉为“东方文明拯救西方文明”，也是中国大规模融入世界体系的开始。

在结束第一次世界大战的巴黎和会上，美国总统威尔逊力主创立国际联盟（简称国联）。中国作为战胜国，在《国联盟约》上签字，成为国联的创始会员国。国联是第一个真正意义上的全球性国际组织，强调通过国际法解决国家间的冲突，要求缔约国允诺“承受不从事战争之义务”“维持各国间公开、公正、荣誉之邦交”“严格遵守国际公法之规定，以为今后各国政府间行为之规范，在有组织之民族间彼此关系中维持正义并恪遵条约上之一切义务”。②《国际联盟盟约》，载《国际条约集（1917—1923）》，世界知识出版社1961 年版，第266—267 页。1921 年8 月，北洋军阀政府驻国联代表顾维钧被选为行政院主席，中国全方位参与了国联事务。“1920 年代北京政府在国联的参与，实为中国在国际政治组织中参与的初始阶段，这个历程有其重要的意义与影响。”③唐启华：《北京政府与国际联盟1919—1928》，台北东大图书公司1998 年版，第7 页。

中国是“一战”后国际体系的遵守者和践行者。中国参与国联，成为凡尔赛—华盛顿体系的一员，意味着声明遵守“一战”后形成的国际秩序。“一战”后的中国，希望能够摆脱列强对华的不平等特权，致力于自身的国家建设。关税自主运动及法权会议召开，都是此时中国为提升国家地位、改善国际关系所做的努力。为霸占中国，打破凡尔赛—华盛顿体系的限制，1931 年9 月18 日，日本发动“九一八事变”。中国诉诸国联，求助美国，希望制裁日本，阻止日本侵略。利用规则的漏洞，日本否决了国联出台的所有实质性制裁决议。中国以自身的牺牲和抗争，向国际社会证明了国联机制在维护全球和平方面的短板。中国的教训为国际社会建立一个更为合理的国际政治经济新秩序提供了借鉴。

三、参与创建联合国并成为安理会常任理事国，夯实了中国参与全球治理体系改革的历史基础和法理基础

抗战废约的实现是中国通过国家治理参与全球治理的重要节点，学界已经习惯将抗日战争视为中国复兴的枢纽，其意义也正在于此。1937 年7 月7 日，卢沟桥事变爆发，日本最终发动了全面侵华战争。当时中国政府从未放弃向国联控诉，也一直呼吁美国的干预，而国联已经名存实亡。1939 年9 月1 日，德军突袭波兰，第二次世界大战正式爆发；1941 年6 月22 日，德国撕毁《苏德互不侵犯条约》，进攻苏联，苏德战争爆发；1941年12 月17 日，日本偷袭位于美国夏威夷群岛珍珠港的美军太平洋舰队，太平洋战争爆发。至此，第二次世界大战发展成真正的全球性战争。中国与美英一道成为反法西斯联盟的一员。为激励中国人民的抗战意志，在中国“苦撑待变”的艰难岁月中，废除在华不平等条约，争取中国国家的平等地位，是中国政府一直追求的目标。同为反法西斯盟国，不平等条约的存在使得中国与盟国交往时在法理上处于不利地位，与中国作为主要抗战大国的身份是不符合的，不利于世界反法西斯同盟之间的团结与合作。④抗战废约的过程，请参见王建朗：《中国废除不平等条约的历程》，江西人民出版社2000 年版。

“二战”进行期间，罗斯福总统已经在考虑战后国际安全组织的问题即成立联合国以便替代已经名存实亡的国际联盟。1944 年9 月，敦巴顿橡树园会议上，中美英苏讨论了战后安全组织的基本草案。鉴于国联的教训，中方建议应建立一个强力有效的国际组织。在会议公报中，中方的提案要点有多处体现。①金光耀：《国民政府与联合国的创建》，《中国社会科学》2003 年第6 期。

1945 年2 月，英美苏三国举行雅尔塔会议，决定召开联合国制宪会议，并明确了安理会常任理事国的一票否决制。雅尔塔会议还决定了其他问题，如处置德国问题、波兰重建问题、远东问题。雅尔塔会议基本上解决了战后和平与秩序重建问题。

在旧金山制宪会议上，中国支持对侵略进行定义，严格联合国会员退会的规定，要求履行宪章所规定的一切义务，要求设立国际空军，但均未被采纳。“联合国的成立是人类历史上的一件大事，是世界的一大进步”，“中国参与创建联合国及永久性地担任安理会常任理事国，体制性地标志着中国跨入大国行列，影响深远”。②王建朗：《中国抗日战争史》，第五卷“战时外交”，社会科学文献出版社2019 年版，第352 页。

联合国各附属机构及其各专门机构，如安理会、国际法院、国际货币基金组织、国际劳工组织、联合国教科文组织等仍然在继续维持着当今世界的运行。同属于雅尔塔体系产物之一的关贸总协定，曾是当今世界最重要的多边贸易协定，后被世界贸易组织取代。在这些专门机构中，中国都扮演着举足轻重的角色。深度参与联合国机制，是中国参与全球治理体系改革的历史基础和法理基础。

四、展望：以中国经验参与全球治理体系的改革和建设

中国参与全球治理体系改革是否被认可，如何被认可，决定着我们下一步的对外关系构建能否成功实现。广大发展中国家及大多数发达国家对当下全球政治经济格局不满意，意味着需要中国提供目前体系内不能令人满意或不能让绝大部分国家满意的公共产品。

中国改革开放的经验，全民脱贫的经验，已经为广大发展中国家提供了东方的样板；中国明清两朝的朝贡体系，为新型的国际关系提供了历史的样板。上述两方面都是中国基于历史经验可以为全球治理体系改革和建设提供的理念。

如何参与，通过何种理念参与全球治理体系，中国5000 年文明史可以为我们提供借鉴。传统的朝贡体系为中国参与和构建全球治理体系提供了丰富思想资源。明清以来，以朝贡体系为特征的传统中国外交框架，属于中华优秀传统文化。在殖民势力东来之前，它维持了东亚汉字文化圈内长时期的和平和公理正义。明清以来，朝贡体系的内在学理表明，该体系并非历史糟粕，有其可取之处。学界目前对朝贡体系的批评扭曲了朝贡体系的历史价值，主要是受外国学界的影响。构建新形势下的国际关系格局，实现中国在国际上的外交话语权，传统的朝贡体系可以为我们提供借鉴。应以“王道”对“霸道”，让全球实现“王道乐土”，而非一家独霸。

无独有偶，美国权威智库也从历史中寻求智慧和借鉴。美国智库在分析当今的中美之争时，其宏观分析框架仍是基于历史而做出的。著名美国政治学者、前助理国务卿、前助理国防部长、“软实力”概念的提出者小约瑟夫奈，在最新的研究中认为，当今的中美竞争与三个历史时期的世界历史存在类似之处：伯罗奔尼撒战争史时期的斯巴达与雅典、“一战”前巴尔干危机中的两大阵营、冷战起源时期的美苏。小约瑟夫奈特别强调，尤其与“一战”前巴尔干危机中的两大阵营具有高度的同质性。当今的世界格局正是从“一战”演变而来，中国正是从“一战”开始真正参与全球治理体系。③Joseph S.Nye，Jr，How Not to Deal with a Rising China：A US Perspective，International Affairs，98：5，2022，pp.1635-1651.

中国共产党的二十大报告是一个有机结合的整体，各个部分之间是互为保障的，必须系统研读，周密判断。为落实报告中提出的参与全球治理体系改革和建设的倡议，继续维护中国在以联合国为核心的国际体系中的地位，并进一步提升中国在国际上的影响力，中国学界可以从三个方面着手开展工作：一是从基础研究方面，须深入了解中国自“一战”以来参与国际体系演变的历程，发掘中国政府及中国人民对世界历史发展的贡献；二是从应用对策方面，全方位研判涉及祖国统一时对中国参与全球化治理可能带来的正反两方面的影响；三是基于近代以来的历史经验，加快构建中国话语和中国叙事体系，讲好中国故事。

参与全球治理体系改革，其本质在于成为全球规则的制定者和维护者，最终取决于对美竞争的胜利。参与全球治理体系，固然是需要以自身国力为基础，但从历史和法理基础论证中国作为负责任的大国参与全球治理的必需和必然，可以赋予中国以天然的合法性。

在探究大历史视域下中国国家治理的历史经验与实践的同时，如何将中国参与全球治理体系与中国自身的国家治理结合起来考察，是一个具有重要意义的课题，目前的研究还是很不够的。当下所需要做的，是深入研究中国近代史上的国际交往案例，对中国从落后走向复兴与世界格局变化之间的密切联系进行充分论述。