党政统合调度会的县域协同治理实践策略与制度保障

尹利民,黄雪琴

(南昌大学a.马克思主义学院;b.公共政策与管理学院,江西 南昌 330031)

如何通过协调各部门之间的关系,使之形成合力,以解决地方治理过程中的扯皮现象、基层负担以及内卷化等问题[1]20,是当前我国地方治理改革面临的挑战之一。为此,在中国县域治理实践过程中形成了“党政统合”(1)现有学者的表述主要有党政统合、政党统合和政治统合,其内涵差不多,但笔者更赞同用党政统合的说法。的体制机制,通过党的组织系统来统合条块部门之间的关系,克服条块分割的张力,以实现县域协同治理的目标。但这一体制机制是通过何种实践策略展开的?其背后需要什么样的制度保障?

学界对县域治理中的党政统合体制问题的研究主要从两方面展开。一是有关县域党政统合的体制机制研究,主要从静态的视角,通过分析党政统合的结构与功能来揭示党政统合的体制特征、内在治理逻辑[2]4以及党政体制在治理体系中的优势[3]18,认为党政统合创造了一个新的社会组织政治激励体制,重塑了基层治理中国家与社会的关系[4]171。不过,也有学者提出政治统合制[5]184,其实质与党政统合制并无太大差别,普遍认为党政统合体制可以充分发挥执政党的政治优势和政府的行政优势,能够比较好地处理因条块关系而导致的弱动员问题,继而有助于提高基层政府的治理绩效。二是有关县域党政统合的运行研究,着重从动态视角分析党政统合在具体实践中如何发挥独特的作用。比如,从党政体制的动员功能[6]92、协同治理功能[7]137、信任机制[8]27、自主治理功能[9]110出发,凸显党政统合体制在县域治理中的积极作用。当然,还有学者把党政统合体制在基层的实践称为统合型治理[10]17或统领式改革[11]88,其运作逻辑隐含着行政资源整合、政治任务转化和基层组织动员。类似的研究还有把党政统合体制与基层的中心工作模式结合起来,结合案例探讨其实践机制与内在逻辑[12]12。

上述研究都认为党政统合体制较好地解决了党的组织系统和行政组织系统之间的关系问题,且与当前中国宏观的政治制度环境契合。这些研究为厘清党政统合体制的功能结构与实际运行作出了重要贡献,但其不足之处是忽略了以下问题:党政统合的结构与功能在实践中通过何种策略来呈现?支撑其运作的制度保障又是什么?基于此,本文试图以调度会为分析视角,探讨县域统合体制的实践策略问题。党政统合调度会是指以县域党委或政府部门等为主体,组成一个临时的组织机构或召开临时会议的形式,借助“压力-管制”、非正式规则等传统行政管理体制的优势,将县域特定、重点和中心工作等任务调配到相关的职能部门,突破科层条块关系体制的束缚,配置和优化科层资源,形成协同治理的态势,来共同完成目标任务的活动。因此,对县域党政统合的实践策略,即党政统合调度会的研究,对于我们深化县域治理体系的理解具有重要意义;同时,能从不同方位把握县域党政统合体制的制度价值与内在逻辑。

一、党政统合调度会的县域协同治理框架构建

县域的权力结构主要分为两个部分,党的组织系统和政府(行政)组织系统,它们具有相互交叉的关系,即政府(行政)组织系统的部分人员(比如县长,兼任县党委副书记)是党的组织系统组成人员。从职能分工上看,党的组织系统的职责是坚持党的全面领导,而政府(行政)组织系统的职责则是政策执行。党的组织系统的职责是中国政治体制所赋予的,党的全面领导给予其权力的合法性来源,这也符合中国特色社会主义的政治逻辑。政策执行则是政府(行政)组织系统固有的权责。按照古德诺的说法,行政的本质就是执行[13]42。因此,如果仅从职能分工来看,党的组织系统与政府(行政)组织系统有各自的权力范围和边界。然而,由于县域是国家与社会之间的节点,是国家联系农民的桥梁,县域权力运行的边界往往又是模糊的,因此需要通过党政统合的方式来进行基层组织动员,整合行政资源,达成条块部门之间的多元协同与分工合作,以实现组织目标。

(一)党政统合调度会与多元协同

党政统合调度会具有多元协同的功能,是因为县域权力结构具有集合权力[14]114的特性,从而赋予其实施者能够突破组织间权责壁垒的权力,进而为多元协同奠定制度基础。虽然调度会已成为县域治理中最为常见的资源整合与组织动员方式,但却不是正式的制度安排,因为在县域治理的科层体系中,它并没有确定性的制度约定,而是在实践中逐渐形成的一种惯例,正式规则与非正式规则被交替使用。或许正因如此,党政统合调度会常常可以利用一些非正式规则的优势来突破传统科层体系的壁垒,实现多元协同的组织目标。

县域治理的运行机制分为政治机制和行政机制,行政机制的行为主体是政府,通常采用科层制的规则,遵循事本主义、专业主义与程序主义的逻辑和技术治理的路线;而政治机制的行为主体则是党委,通过政治引领、组织动员等方式把党的意志转化成行政意志,继而转化为政策供给并嵌入行政系统中[15]137。但县域的党政统合体制并不意味着能自动实现多元部门的协同,因为在法理上党的组织系统和政府(行政)组织系统是清晰的,并有着各自的职能分工。不同的组织系统,其权力来源和影响范围不同,运行渠道也有差异。即使在同一系统,因职能有分工(比如政府系统的组成部门),资源在相互间也很难被调动。这就需要通过党政统合调度会来调和彼此间的权属关系,并把它们整合到一套或正式或非正式的系统中。当然,党政统合调度会可以是临时性的组织机构,也可以是不同部门的工作分工活动,具有临时性和不确定等特性。通常情况下,党政统合调度会有牵头者,他可以是党委或政府或几个部门的主要负责人,也可以是某个部门的主要负责人,而参与者则一般是与项目相关的职能部门。这样,通过党政统合调度会的形式,可以使原本属于不同组织体系的党政部门统合到一个组织体系中,发挥各自的优势并形成协同,共同推进目标任务的完成。

(二)党政统合调度会与分工合作

分工合作是党政统合调度会的另一项功能。从经济学上讲,分工是为了提高效率,但在组织学看来,分工是为了更好地合作。当然,分工有很多种,如政治分工、经济分工和社会分工等,其背后的逻辑也有不同。如政治分工背后是权力的分配,而经济分工则是资源效率[16]3。

其实,在科层体系中,各部门有各自的权责范围和分工。这种分工是基于职能和业务差别而生成的,并形成对应的权责关系,同时,通过职位与职能的确定来形成组织内部的分工与协作关系[17]63。然而,在具体实践中,由于地方治理环境的复杂性和治理任务的繁重性,这种基于传统科层体系的职能分工是难以应对这种复杂的治理问题的。因此,需要突破组织的职能界限和正式化结构,在职权范围外围绕具体的组织目标来重新组织分工合作。

党政统合调度会之所以具有分工合作的功能,原因在于它是一种非正式的制度安排,在组织动员和资源配置等方面具有更大的灵活性,在实践中可以突破科层体系规则的限制来调度资源。此外,党政统合调度会的牵头者往往拥有某个部门的职位,掌握一定的权力资源,故调度会可以借助“压力-管制”行政管理体制的力量超越组织既定的职责范围来推动政策目标的实现。但如果它遵循现有的组织制度安排,那么组织成员只能在部门明确的职权范围内行动,在遵守“各司其职,各负其责”的前提下,才能获得合法性和正当性。

可见,党政统合调度会把属于不同组织体系的党政统合在一起,形成多元协同和分工合作的态势,从而推动组织目标的逐步实现。

二、党政统合调度会的设定、实践与效果

基层治理工作性质类型多样,任务繁重,需要通过调整党政统合调度会不同层次的设定来分类实施,以实现预定的政策目标。

(一)党政统合调度会的设定与类型

党政统合调度会有不同的层次和类型,而设定标准主要基于工作任务的重要程度以及由谁来牵头确定。

县域四套班子(党委、人大、政府和政协)牵头的调度会是第一层次,它针对县域特定的工作任务。县域的特定工作是县域最为重要的工作,具有特定的目标指向性,是在特定时期事关一个县发展大局的工作,其内容涉及方方面面,但大多主要集中在经济发展、社会稳定以及配合国家战略在基层实施等领域。在县域,四套班子是权力中心,因为县域四套班子具有能够提供足够配置性资源与权威性资源[18]2的可能,尽管人大与政协掌握的资源有限,但它们是县域权力架构的重要组成部分,具有权力的象征意义,故把四套班子牵头的调度会称为整体性调度会。县委书记牵头的调度会是第二层次,它针对县域的重点工作任务。与特定工作相较而言,重点工作没有特定的目标指向性,但在某一个时期属于县域的重要工作,通常是事关县域经济发展重点项目推进方面的工作。在县域党政统合体制下,县委书记拥有县域的集合权力,能够调动党的组织系统和行政组织系统的资源来完成既定的目标。不过,考虑到与县长的职责分工,县委书记牵头的调度会一般是一个季度一次。县长或常务副县长牵头的调度会是第三个层次,它针对县域的中心工作。与特定、重点工作相比,中心工作涉及面较广,既关系到县域的社会经济发展,又关系到县域的国计民生工作。政府作为行政部门,其主要职责就是政策执行,但由于政府处在科层体系框架之中,因而其运行要遵循官僚体制的逻辑,要注重专业性和程序性。当然,县长或常务副县长牵头的调度会,有时候是分别牵头,有时融合在一起,依据工作性质来定。比如,如果分管副县长觉得工作需要县长来推动,通常会邀请常务副县长或县长来牵头调度,虽工作性质有所不同,但一般都属于县域的中心工作。分管副县长牵头的调度会是第四个层次,它针对县域的日常工作。日常工作通常指常规性工作、日常运作的事务性工作,比如夏天防火、春季防洪等季节性工作。另外,职能部门也有调度会,比如某个职能部门牵头的调度会(见表1)。

值得一提的是,特定工作、重点工作、中心工作和日常工作主要依据工作的性质及对县域权力结构产生的影响程度来划分,有些是相互交叉的,比如重点工作显然是中心工作,中心工作中最重要的部分是重点工作。但不管哪种工作,都会存在或多或少的困难和障碍,因此,需要通过党政统合调度会的方式来整合行政资源,形成多元协同与分工合作。

表1 党政统合调度会的设定与类型

(二)党政统合调度会县域协同治理的实践:D县的经验

本文选择D县的案例来讨论。在案例研究中,研究者常常借助“过程追踪”来探究系列事件或决策过程,通过连接自变量与结果的因果关系来探寻每个环节的可观察证据[19]61。在案例研究中,最重要的是案例选择,而案例选择首先要确定分析单位,然后要运用“复现逻辑”(replication logic)来选择最终的案例。选择D县就是遵循了这种原则,而且课题组长期跟踪研究D县,所呈现的故事具有典型性,能够满足本研究的要求。

1.特定工作与整体性调度会

县域都有特定工作,即在特定时期针对某一特定目标而启动的工作,比如,通常被称为“一号工程”(或一把手工程)项目就是一项特定工作。D县属于中部J省经济欠发达县,人口45万,是国家级贫困县。按照国家有关政策要求,D县需在2020年前退出贫困县行列。因此,如何高质量退出贫困县行列就成为D县2020年的“一号工程”项目,也是D县的特定工作。

毋庸置疑,“一号工程”项目具有目标复杂性和任务艰巨性,需通过四套班子牵头的整体性调度会来形成部门之间的协同,并让任务机会涵盖所有领域。整体性调度会,一般分三个层次推进。一是以县委办、政府办的名义出台红头文件,下发到各个职能部门。例如,D县制定了《关于贯彻落实贫困县退出的实施方案》,就总体目标、重点任务以及各个部门的职责作了部署。二是召开专门会议。四套班子成员全部参与,通过专门会议来传达压力和落实责任。三是举行现场会议。四套班子成员就某一个专题,到现场传达调动,整合资源,动员部署。如,D县为了拆除农村土坯房,就曾到C村的新农村示范点开展现场会议,相关职能部门的一把手全部到场,就实施目标、部门之间配合以及工期倒排等事项提出了具体而明确的要求。实践证明效果比较明显。

在一般情况下,四套班子牵头的整体性调度会,是在特定时期,针对事关县域发展最为重要但又难以推进的特定工作而展开的,实现整合全县资源形成多元协同与分工合作的政策目标。而整体性调度会的效果如何,则要取决于在此过程中能够施加或传递压力的程度。四套班子代表县域的最高权力,在县域权力结构中占据主导位置,因而作出的决策最为权威;而且他们可以通过人事、财政等资源的分配来传导压力和责任,从而对各职能部门和干部更具潜在的约束力。尽管整体性调度会可能包含大量的一种非正式行为,但以“问责总领”为特性的政府治理模式权力关系在当前发生了新的变化[20]114,县域在问责权行使方面具有一定的自由裁量权,并得到了合法性确认。因而这种行为能够获得广大民众的认同,并取得实效。

2.重点工作与县委书记调度会

县域除了特定工作外,每年还会有一些重点工作或临时性的重要工作,这些工作与县域社会经济发展息息相关,所以推动起来可能比较困难,需要由县委书记牵头来调度,这也是县域党政统合体制的重要体现。

与整体性调度会稍有不同,县委书记牵头的调度会通常采用专门会议和专项调度等方式来推进。专门会议一般是县委办以“通知”的形式下发到相关职能部门和各乡镇,赋予其合法性和权威性。如,2021年,D县以县委办的名义下发了《关于进一步推进我县招商引资再上一个台阶的通知》。众所周知,招商引资历来是县域的重点工作,也是县委书记最为关心的一项工作,因为它与县域经济发展密切相关,所以县委书记必须抓住经济发展主动权,进而赢得对县域的领导权和控制权[21]15。由于国家推行党管干部组织制度,干部的任用、提拔等事项都是由党委负责,而县委书记在其中扮演着举足轻重的角色,因而,县委书记牵头的调度会能起到“牵一发而动全身”的效果。

专项调度是另一种形式。专项调度通常是针对某项合作不力、进展不顺畅的专项重点工作来推动的。比如,D县脱贫攻坚任务艰巨,各乡镇在围绕“两不愁、三保障”方面的工作进度出现差异,尤其是解决贫困户饮水安全、住房安全等方面存在诸多漏洞。尽管在许多场合,分管领导强调工作的重要性,但效果总是不尽如人意。为了进一步引起各乡镇的重视,并传递压力,D县县委书记围绕如何来解决“两不愁、三保障”的专项工作进行调度,要求各乡镇党政一把手和相关职能部门(主要是水利和住建的负责人)参加,邀请专家(第三方评估专家)就存在的问题进行一一讲解,并提出具体的整改措施。专项调度会的特点是工作目标具体,责任任务清晰,既能传递县域中心工作的要求,又能指出问题的症结。因此,在基层治理实践中,专项调度成为调度会最为常见、效果最为明显的一种政策实施形式,也是“领导高度重视”的具体化和实践化表现[22]93。

当然,按照职责分工,县委书记主要工作范围在党委,政务工作应由行政部门来推动。然而,由于县域具有党政统合的特性,党委工作边界往往比较模糊,在乡镇更是如此。县委书记的一把手权力,不仅体现在对县域干部的任用上,还无处不存在于影响县域决策和公共政策执行的过程中[23]64。另外,县委书记在行使权力时,常常是正式权力与非正式权力交替使用,因此,县委书记的权力运用与调度会的压力责任效果产生了联动,推动了重点工作目标的实现。

3.中心工作与日常工作的现场调度会

除了上述两个层次的调度会,最为频繁和普遍的就属由政府牵头的调度会,称之为中心工作调度会。与重点工作相比,中心工作涉及面更广一些,通常是比较稳定而又重要的工作。如,县域的中心工作常常包括经济发展、社会稳定和安全生产等。中心工作常常含有重点工作,而重点工作有时也是中心工作,二者相互交织在一起。中心工作的调度会通常是县长或常务副县长牵头,相关职能部门参与,以明确职责分工、形成合力,推动政策目标实现。由于政府是行政部门,是政策的真正执行者,而常务副县长的主要职责就是负责政策落地。因此,相比较而言,中心工作的调度会,常务副县长的作用更凸显。当然,为了突出工作的重要性和紧迫性,县长也会成为调度的牵头人,来推动各项工作落地。

中心工作的调度,最为常见的形式是现场调度。与特定工作、重点工作相比,中心工作对过程的合法性、程序的正义性恪守程度较低。因为中心工作常常都是些具体工作,以解决问题为导向,要求工作方式灵活,能突破科层体制的束缚。使用现场调度有利于获取第一手信息,便于有针对性解决政策执行过程中的阻滞问题,故中心工作采取现场调度会的方式,更能取得事半功倍的效果。如,5月份,D县进入雨季,防汛成为这个时期的中心工作,通常是采取现场调度会的方式来布置工作。除了常务副县长牵头的调度会外,分管副县长的调度会也很频繁,称之为日常工作调度会。与常务副县长牵头的相比,分管副县长牵头的调度会无论是层次还是规格上都要低一些,涉及的范围也相对小一些,但也涉及县域的日常工作。如,D县有9个分管副县长,各自分管一块自己的业务工作,很多工作都是通过现场调度会的形式来推动。

综上可知,县域的调度会工作主要在政府,但由于县域权力集中在党委,因而特定、重要的工作还是要通过党委的名义发出,并上升到政府决策,继而转化为政府的执行来实现。这也是县域党政统合体制治理实践的重要表现。

(三)党政统合调度会县域协同治理的效果

衡量一项政策是否取得了效果,主要看政策目标与政策执行结果是否吻合。一般而言,吻合度越高,效果越好,反之亦然。党政统合调度会的层次不同,其协同治理效果也不一样。

1.整体性调度会的效果

D县的整体性调度会是四套班子牵头,相关职能部门协同参与,其政策目标是“高质量退出贫困县行列”,而衡量高质量退出的评价指标主要体现在“两率一度”上,即“贫困发生率、错退率和群众满意度”。相比较而言,群众满意度是一个不确定性指标,因为满意度是一个主观测量指标,主观性较强。尽管如此,但是由于是四套班子的整体性调度,党政机关几乎全员参与脱贫攻坚,下乡走访、包村包户,政府与民众的关系大为改善,取得了较为明显的效果(见表2)。

表2 整体性调度会的政策效果

从表2统计的情况来看,通过整体性调度后,高质量退出贫困县行列的政策目标基本实现,除了群众满意度这个指标不确定外,其他的指标与政策预期基本吻合。在J省同年度6个退出贫困县的内部排名中,D县获得综合排名第二的好成绩(2)资料来源于笔者的实地调查。。由于整体性调度会是由县域四套班子联合推动,针对特定工作,其组织动员和资源配置可以触及各个领域和覆盖各个部门,因而其协同效果较好。加之党政统合的制度安排,为整体性调度会施加压力和责任提供了过程的合法性和程序的正义性,即使在推进过程中,有非正式规则嵌入其中,但因其目标的共识性与公共性而容易获得群众的认可。

2.重点工作的调度会效果

与特定工作相比较,重点工作一般是年度工作,即每一年至少有一项重点工作是县委书记关心并牵头推动的。2020年,D县重点工作的政策目标就是招商引资上一个台阶,以拉动D县经济进位发展,从而能够抓住经济发展主动权(见表3)。

表3 重点工作调度会的政策效果

由于招商引资工作成效受到很多因素的制约,D县经济基础较弱,交通条件一般,自然资源禀赋较差,尽管在政策上作了一些倾斜,但总体效果不尽如人意。由于县委书记拥有县域集合权力资源,在推动多元协同和分工合作方面还是能够发挥积极作用。虽然最后结果与预期相比存在差距,但过程却是合理的,即由于县委书记的调度,推动了部门之间的协作,并能够充分地配置资源以实现目标。实地调研发现:能够为D县带来税收的企业并不多,受疫情影响,很多企业运转举步维艰。在这种情况下,县委书记重点工作的调度效果,取决于是否推动了部门之间的多元协同和分工合作。因此,县域的工作主要以推动实施为主。一般而言,大多数的工作是强压力弱责任,重点工作也不例外。

中心、日常工作的调度,主要是完成县域的基本政策目标,通常会把结果纳入年终绩效考核中。由于中心、日常工作的政策目标较清晰,有些是日常性的工作,且目标要求不高(比如,完成上级政府下达的早稻播种面积、防溺水、带有季节性的抗旱森林防火等),调度的目的是督促各个职能部门履职尽责。在一般情况下,只要能尽职尽责,政策目标基本能够实现,因而调度的效果也较好。比如,D县有关防汛工作的调度会,防汛属于日常性工作,几乎每年雨季到来都需要做好预案,只是通过调度,再一次提醒各个职能部门,履职尽责。因此,与特定工作、重点工作调度会相比,中心、日常工作调度施加的压力相对较弱,问责概率也不是很高;且由于是县长、常务副县长,或分管副县长牵头,故其使用效果还是比较明显(见表4)。

表4 中心工作与日常工作调度会的政策效果

由上可知,党政统合调度会是一种正式规则与非正式规则交互使用的半科层化治理方式。从某种意义上讲,这种治理形式虽然降低了科层组织的专业化程度,却为党政统合体制在县域的有序运行提供了平台,促进了多元协同和分工合作,进而有助于提高地方治理绩效。

三、党政统合调度会的制度保障

从D县的经验可知,党政统合调度会是推动县域工作的主要手段和形式,或者说,正是县域党政统合体制机制和县域权力结构的特性,衍生了党政统合调度会的治理方式,并成为县域党政统合体制的实践策略。然而,党对各项事业的全面领导、党抓住县域经济发展主动权以及群众对党政统合的社会认同为党政统合调度会运行提供了政治、经济和社会等制度保障。

(一)党政统合调度会运行的政治保障

党的领导以及所拥有的确定性制度安排是党政统合调度会运行的政治保障。党的领导是一切行政工作的基础。党的领导不仅能确保行政工作沿着正确的政治方向前进,而且是其获取治理合法性资源的前提。

党领导的正当性和必要性在《中国共产党章程》和历次党的报告文献中均有体现,尤其在党的十九大报告中更为明确和突出,“工、农、兵、学、商”都应在党的领导之下。不仅如此,在中国国家制度的安排、国家的权力结构体系中,均凸显了党的位置。中国共产党作为一种政治力量,在国家的政治生活、社会生活和经济生活等方面发挥着重要作用。中国共产党引领着社会经济发展的共同方向,塑造新型国家与社会关系。只有坚持党的领导,才有可能为整合资源、多元协同与分工合作提供条件。当然,中国特色社会主义的实践也证明,坚持党的领导是一切事业取得成功的保证,也是确保其沿着正确道路前进的基础。

县域党政统合体制的实践是通过调度会来运行的,但其运行的前提是坚持党的领导和党建引领[24]57。尽管在县域存在党政系统、条块部门等较为复杂的组织关系,但党的组织除了有自身独立的系统外(比如县党委),它还通过各种形式嵌入其他组织体系中,从而构成了较为完备的党组织网络(比如,在政府系统有党组和基层党组织等)。正是这套体制机制,为调度会进行组织动员和资源调配奠定了重要的政治基础。可见,坚持党的领导为党政统合调度会的运行提供了政治保障。换言之,脱离或弱化党的领导,均难以使不同利益倾向的部门之间形成合力,调度会也就失去运行的政治基础。从行政体系来看,中国的行政管理体制具有权力的分割特性,在权力结构上形成了条块关系,在某些局部资源的配置上存在各自为阵的现象,坚持党的领导可以从政治上打破这种权力分割关系,把它们整合到党的系统中来。因此,没有党的领导作为政治保障,党政统合调度会是没有办法运作的。

(二)党政统合调度会运行的经济保障

抓住县域经济的主动权,为党政统合调度会运行提供了经济保障。

在任何时期,经济工作始终是县域治理的重要内容,抓住经济发展主动权也是县域的重点工作。尽管从职能分工来看,经济工作的职责主要由政府来行使,但县委书记无一例外会把经济发展放在其工作职责的范围内,并在经济发展布局、工作定位等方面发挥着重要的作用,这也是县域党政统合体制展现的一种重要形式。因此,县委书记抓住经济发展的主动权,并把它作为工作中心是符合县域党政统合体制的经济制度逻辑。

把抓住经济发展主动权视为县域党政统合调度会运行的经济保障,可以从两个方面理解:一是党政统合调度会是一个资源调动和组合的行动过程,必要的经济激励和保障是基本前提,越是难以实现的政策目标,越是要有足够的经济保障作为基础;二是县域的政策目标主要是发展经济,而党政统合调度会的很多内容几乎无一例外地与经济发展有着直接关联或间接关联。强调经济发展的重要性,不仅能够获得职能部门的广泛认同,容易达成共识,而且反过来能为推动党政统合调度会的运行提供经济基础。如,在D县,为了高质量完成退出贫困县的目标,不仅在国家政策允许的范围内整合项目资金累计达2.56亿元,用于改善基础设施,而且利用城投等多重金融手段筹集资金,投入提高居民社会保障水平、改善农民出行条件等领域。这些实实在在的成果能够被民众看得见、感受到,进一步强化了普通民众对党政统合调度会的认同,从而有助于增加领导的注意力分配。或许正是这个原因,经济基础越好,行政资源的配置就越有效,组织动员的能力就越强,效果也越好。

当然,公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度为党政统合调度会运行奠定了经济制度基础。因为这种经济制度塑造了中国特色的政治权力架构以及政府职能,比如,为人民服务、一切权力属于人民等,而且框定了中国共产党的历史使命和赋予追求绩效的合法性动力。因此,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度与党政统合调度会有较强的适应性,并为其提供经济保障。

(三)党政统合调度会运行的社会保障

党政统合调度会运行的社会保障基础是党政统合的体制机制能否得到民众的认同和接受,以及其认同和接受的程度。这主要表现在两个方面:一是这种运作方式是否被调度会牵头主体或相关人员所接受,并自觉遵行;二是被施加对象是否主动接受,并自愿服从。

如前所述,党政统合调度会并非一项确定性的制度安排,而是非正式规则与正式规则交替使用,是一种半科层化的治理方式。如果按照科层体系的要求,它需要遵循基本的规范和制度,权力的运行有其特定的渠道,覆盖范围也是确定的。如果严格遵循科层体系的规则,分属不同部门的协同就非常困难,因为部门之间的运作有模式化的程序、指令和规则,也有相对固定的渠道。然而,正因为党政统合调度会是一种半正式的制度安排,在实践过程中并非完全依托科层体系,而是超越科层体系之外,注入了大量非正式规则,具有较大的灵活性。它能够得到行动主体或相关人员的接受并自觉参与其中,认同党政统合调度会的正当性,从而达到实现相互间多元协同和分工合作的目标;另外,被施加的对象,也能自觉认同党政统合调度会所具有的合法性,并自愿服从调度会所发出的指令。

当然,县域的党政统合体制本身是源于基层治理事务的复杂性和多变性,而作为其实践策略形式的党政统合调度会,正是面对治理事务的复杂性和多变性而作出的适应性反应。但这种兼有正式规则和非正式规则使用的党政统合调度会,具有广泛的社会基础,被民众所认可和接受,并转换为自觉服从,才使得党政统合调度会能够实现打破科层体系的壁垒、形成多元协同和分工合作的目标。

四、结语

由上可知,中国县域的党政统合体制是通过调度会的实践形式来运行的。党政统合调度会对于解决部门之间条块关系的分割、实现多元协同和分工合作具有一定的功能。通过对D县的研究发现,党政统合调度会对于提升县域协同治理、推动政策落地和提高治理绩效发挥了积极作用。然而,党政统合调度会是一种非正式的制度安排,调度的效果与牵头者所拥有的权力资源有很大关系,被调度的对象也会根据牵头者所施加的压力和责任大小来调整自身行为。这在一定程度上也反证了党政统合调度会作为一种半正式治理机制所具有的特性。

党政统合调度会的出现和有效运行,一方面反映了在部门之间复杂的条块关系中,需要有一种能超越或凌驾于已有制度安排的治理机制;另一方面说明本属于不同组织体系的党政机构可通过调度会使之融合在一起,共同为提高地方治理绩效发挥积极作用。但由于党政统合调度会是一种非确定性的制度安排,因此,其运行的过程和效果受到外界因素的干扰比较大,比如与牵头者的个人能力、人格魅力等都有很大关系,从而也会带来一些不确定的结果。这就需要在行政体制改革中,巧妙地吸纳这种治理方式,注重“目标管理”与“政治评价”[25]22,使之成为正式制度的一部分。当然,这是一项系统工程,既需要优化基层治理环境,又需要改革党政统合体制。但充分利用既有的传统治理资源来为基层治理服务是未来努力的方向。