全国人大专委会议事规则之浅见——从全国人大社会委议事规则的制定和修改说起

高思远

（全国人大社会委，北京，100032）

议事规则是人大专委会履职的基本依据。2018 年，十三届全国人大一次会议决定设立社会建设委员会。全国人大社会委组建后，为依法履行职责、有序开展工作，起草制定了《十三届全国人大社会委议事规则》。2023 年，新一届社会委成立后，修改形成了《十四届全国人大社会委议事规则》。这两个议事规则，根据宪法和法律，借鉴吸收全国人大各专委会的会议制度，结合社会委工作实际，对人大专委会议事规则进行了有益的理论和实践探索。

一、全国人大社会委议事规则的主要内容

全国人大社会委议事规则以委员会全体会议、主任委员办公会议、部分组成人员参加的专题会议等3 个会议类别为主体结构，规范了委员会议事的原则、内容和程序。

《十三届全国人大社会委议事规则》共5 章、23条。第一章为总则，明确制定议事规则的依据；明确社会委行使职权和讨论决定职责范围内的事项，应充分发扬民主，坚持民主集中制。第二章为委员会全体会议。第三章为主任委员办公会议。这两章分别规范了两类会议的召集、主持、出席、请假、列席、议程、日程、会议材料、议题范围、报告和纪要等。第四章为表决，明确表决方式、表决通过比例、表决通过议案的办理和报告。第五章为附则，明确经主任委员办公会议或者主任委员同意，可召开由部分组成人员出席或者参加的委员会会议，学习、交流或者研究、讨论专项议题和专项工作。

《十四届全国人大社会委议事规则》在原有议事规则的基础上，增加了3 条、修改了11 条，主要涉及四个方面。一是关于总则。明确制定议事规则的目的；明确坚持中国共产党的领导、坚持和发展全过程人民民主等基本原则。二是关于会议议题。根据全国人大组织法，对照社会委职责，进一步规范委员会全体会议和主任委员办公会议研究、审议或决定的事项。三是关于发言和表决。第四章由“表决”修改为“发言和表决”。明确会议发言的主题和形式；完善表决方式，为民主、高效开展工作提供依据。四是关于文字表述。参照有关法律，调整个别文字、删除部分表述，以求更加精确、更贴近实际。

经过5 年实施和最新修改，全国人大社会委议事规则更加成熟、更加适用，在总结历史经验的基础上形成了新的经验，为在更高层面上规范人大专委会议事前进了一步。

二、制定全国人大专委会统一的议事规范

人民代表大会制度是中国式代议制。“议”的规则集中体现政权性质和政权组织形式。全国人大各专委会是宪法和全国人大组织法明确设立的、最高国家权力机关的重要组成部分。这使得其议事规则不同于其他工作制度，也不同于“一府一委两院”有关部门的会议制度，而是与全国人大及其常委会的议事规则相贯通的、保障人民民主和依法治国的重要制度。在人民代表大会制度框架下，制定统一的全国人大专委会议事规范十分必要、切实可行。

关于必要性：当前，全国人大各专委会的会议制度，在效力上，属于内部规范性文件，与专委会制定的其他工作制度相同，难以确立议事规则履职基本依据的地位。在内容上，专委会议事的会期制度、议题范围、发言、表决和请假等，有待进一步研究完善。例如，各类会议召开的频次和时间如何量化，哪些事项必须由委员会全体会议审议和表决，提交全体会议的议案是否必须先由主任委员办公会通过，等等。在执行上，各专委会自行制定的议事规则，缺乏监督和约束机制，部分条款难以得到落实，民主议事的效果有待提升，委员会作用和制度优势的发挥还不够充分。这些问题，亟待统筹研究，以法治方式从根本上集中解决。

关于可行性：虽然各专委会职责领域不同，工作方法有所差异，但是议事的基本原则、主要内容、程序规范存在一致性和共通性，具备制定统一规范的基础条件。首先是法律基础。2021年全国人大议事规则修正，2022 年全国人大常委会议事规则第2 次修正，完善了人大议事的整体规范，进一步明确了涉及各专委会的事项。其次是理论基础。长期以来，各方面对人大专委会工作和制度开展了深入持续研究，提出了一系列健全完善议事规则的真知灼见。还有实践基础。全国人大10个专委会全部制定了议事规则或者包含会议制度的工作规则，在数十年的施行和修改中，形成了比较适用的条文和惯例。

建议：参照全国人大组织法把“各专门委员会”作为一章的做法，适时修改全国人大议事规则，对专委会议事进行专章规范，为各专委会制定内在统一、各具特色的具体议事规则提供法律依据。

三、全国人大各专委会议事规范的主要原则

全国人大各专委会的议事规范无论是统一的，还是分散的，都应当与其性质、地位、职能和特点相匹配，遵循四个原则。

一是坚持党的领导。宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。中央人大工作会议指出，人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体。十二届全国人大首次设立专委会分党组，负责领导专委会工作。专门委员会议事规则应明确将坚持党的领导作为基本原则之一，保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在专委会具体工作中得到全面贯彻和有效执行。

二是坚持民主集中制。民主集中制是我国国家机构的组织和活动原则。议事规则在组织层面，要体现自觉接受全国人大及其常委会的领导，通过请示报告、初步审议、提出建议等，服务全国人大及其常委会科学民主决策。在活动层面，要保证专委会组成人员对会议信息和工作情况的充分掌握，保证专委会组成人员意见的充分表达，保证办事机构对会议表决通过事项的落实和反馈。通过制度设计，规范专委会集体行使职权，集体研究、集体决策、集体推动各项工作。

三是紧扣法定职责和法定程序。全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、立法法、监督法等法律，明确了“各专门委员会的工作”。例如，组织起草法律草案和其他议案草案，承担全国人大常委会监督工作的组织实施，办理或者督促办理代表建议、批评和意见，进行调查研究，开展对外交往等。这些工作的部署、推进、成果都需要举行多种形式的会议进行研究、审议、表决，部分内容还要提请全国人大及其常委会审议。委员会各类会议应以法定的工作职责和工作程序为主体，保障专委会依法依程序行使职权。

四是紧扣经常性和专业性特点。作为全国人大的常设工作机构，专门委员会成立的主要目的就是在全国人大闭会期间，开展经常性、专业性工作。议事规则应明确各类会议的召开频次，明确对组成人员出席会议的要求，明确专题会议召开的范围和报告制度，明确人大代表、专家学者、有关部门、办事机构列席会议制度，发挥专委会人才聚集、联系广泛的优势，确保高效率、高质量履职。

2024 年，是全国人大成立70 周年。立足现实，全国人大专委会的制度建设还存在一些短板和弱项。瞻望前途，在人民代表大会制度这一坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排下，在人民群众日益增长的民主和法治需要下，在国家治理体系和治理能力现代化的目标要求下，完善全国人大专委会议事规则势在必行，也必将推动专委会在民主法治建设中发挥更加显著的功效。