地方立法容缺问题检视与对策探寻

苏波 李启祥

（黑龙江司法警官职业学院司法行政系，哈尔滨，150069；黑龙江省人大法制委员会，哈尔滨，150001）

立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，关系党和国家事业发展全局。2022年10月，党的二十大报告对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出新的要求。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家法律、行政法规的重要补充，最主要的职能是通过法定程序使党的政策、中央精神、国家法律落地生根，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。“地方立法根植于地方治理需要，服务于人民群众，在地方治理中具有不可替代的功能和价值。”[1]“诸多法律法规落地实施，需要发挥地方立法精准化的作用，对既有的中央层面的法律规范作出进一步的细化。”[2]本文以省级人大及其常委会为例，认真分析制约和影响地方立法质量的容缺问题，深入研析和检视，提出对应性的解决对策，对高质量开展地方立法工作具有重要意义。

一、地方立法容缺问题分析与检视

（一）立法体制机制存在堵点，立法向心力有弱化因素

立法活动的目的是通过立法主体一系列有指向性的技术操作，制定出社会公众一体遵行的行为规则。这对立法体制机制的顺畅衔接提出了高要求。虽然立法法、省级人大及其常委会立法条例对地方立法权限和立法程序作出了具体细化规定，但在实际立法工作中，仍存在偏离规定之外的干扰因素。一是立法准入制度还不完善。高质量准入造就高质量立法。立法准入论证是经常提及却又很少付诸实践的一个立法难题。“论证是指通过提出一定的根据和理由来证明某种主张、陈述、判断的正确性与正当性的活动。”[3]实践中，往往囿于立法投入、立法资源、立法绩效的考量等因素，最终使得立项准入论证流于形式、止于口头，没有起到把关定准、去砂留金、事半功倍的先期立法成效。二是审次标准化机制没有真正确立。立法条例对地方性法规审次做了相应规定，一般情况下，法规案经两次省级人大常委会会议审议后交付表决，意见分歧较大或者意见较多的法规案，经隔次、三次审议后交付表决或者“两审三通过”，调整事项较为单一的法规案，可以一次审议即交付表决。其中，对“意见分歧较大”“意见较多”“调整事项单一”的认定，立法条例及相关立法技术规程并没有做进一步解释。实践中往往受制于立法主体的主观选择和人为动议，无论是审议前的议题安排还是审议后的立法日程，都会因这种人为的主观控制而导致立法程序的失序和立法节奏的紊乱，立法审次标准化的确立，也因此显得尤为必要。三是立法主体之间主次关系不清晰，向心力不足。法规草案起草部门、审查部门、审议部门在不同立法阶段，只有任务分工、立法程序以及立法侧重和着眼点的不同，没有谁比谁更重要的立法定位，不能单纯认为哪一个阶段重要，哪一个阶段不重要，也不能简单地割裂各阶段之间的必要立法关系。实践中，经常出现前一阶段没有解决或者已经预见到却没有解决好的问题，主动或被动、直接或间接地转移到下一立法阶段，导致立法矛盾不断上升和累积，多方共助、聚力同一的立法向心力因此出现偏失。四是立法后反馈机制还不健全。立法法和各地立法条例对立法后评估作了相应规定，但是没有形成固定硬性的“立法回头看”反馈机制，在更多考虑节约立法成本、用好有限立法资源前提下，这项非刚性的反馈机制作用发挥不显，重立法轻反馈的情况依然存在。在后立法阶段，立法与人大常委会的其他职权尤其是执法检查、代表视察、专项调研、代表议案和建议办理等衔接不经常、不紧密，存在行权职能上的断档，因此导致立法反馈渠道和途径较为单一，立法的自我检视和自我完善功效出现“折扣”现象。

（二）立法各阶段衔接不够通畅，无法形成良性立法闭环

立法计划确定后，通常由起草单位在前期工作基础上，着手起草、修改和完善法规草案，然而在实践中经常出现起草单位“单打独斗”的情况。因其比较熟悉自身行政管理工作，在不充分考虑立法技术和法治统一的情况下，可以比较容易地将需要立法解决的问题转化为制度设计和法律条款，从而忽视其他部门的参与和意见。就审查部门而言，按照法治统一标准，提出审查意见，也必须在熟悉了解情况的基础上，前期工作的缺失也必然要从头梳理，就立法必要性和合法性进行深度审查，以满足立法审查的各项要求。人大有关专委会和法制综合部门也会因为信息不对称而产生对立法侧重的偏离，就如何发挥应有的立法作用欠缺必要介入。从立法实践看，虽然通过立法前期介入，司法审查部门、人大有关专委会和法制综合部门都会在起草阶段参与立法工作，但在上一阶段向下一阶段传递立法信息时，或者后期立法部门邀请其他部门共同参与立法工作时，尚缺少制度性的刚性约束和细化措施，还没有形成各立法参与主体同步开展立法工作的联动保障机制。后道立法程序参与前道立法程序有一定的随意性，提前参与或全程参与立法工作很多时候仅是形式，未能实现实质性参与。个别立法主体参与时不提意见，审议时集中提意见，立法顺畅度不同程度受到干扰，且因众多立法参与主体阶段职责不明导致对草案起草质量把控不均衡，立法“接力赛”过程中出现的难题和困境持续向审议终点转移堆叠，立法良性共振受到严重影响和阻碍。在一审期间，省级人大专门委员会根据立法条例规定，在提案人提交议案后召开专门委员会会议，对条例草案进行审议。但这个时间非常有限，且立法工作和立法审议职责处于过渡转乘阶段，没有来自立法责任方面的硬性要求，考虑到后续尚有法制综合部门和法制统一审议部门的介入和把控，从而导致审议意见质量参差不齐，无法向下一阶段递送高质量审议意见，直接造成立法审议职能在一审阶段的弱化。就后端立法程序而言，“统一审议是一种综合性、全面性的审议，这一制度肩负着维护国家法制统一、遏制不当部门利益的双重使命，决定了法制委员会有权对其他专门委员会的初审意见进行评价取舍”[4]。因此，在立法审议阶段，如何处理好法制综合部门、统一审议机构与常委会主任会议、其他专门委员会的审议关系，形成互助共享、衔接有力的立法新局，提出高质量的立法审议报告，还需要进一步摸索和实践。

（三）立法的针对性、可操作性不强

针对性、可操作性是高质量立法的关键构成要素，但实践中还存在不足。一是保持立法架构整体性的固化思维依然存在。“地方立法应着眼于地方具体情形，但实际上地方立法常常沦为上位法的细节化乃至单纯重述，体系上过于注重法规完备而忽视法规的实用性和可操作性。”[5]对立法者而言，制定一部地方性法规往往把面面俱到作为考量因素之一，在全面和各方兼顾的立法取向导引下，希望把可预见的问题都通过立法予以规定，无论是条款内容还是立法技术，都应一一符合既有规范和要求，这种固化模式逐渐演变成一种立法习惯，直接导致立法的针对性、可操作性大大减弱。事实上，一部地方性法规真正可执行和操作的条款内容十分有限，只有少数核心内容多次被实际运用，而部分边际内容鲜有执行并逐渐弱化为“僵尸条款”，甚至在修改时也很少被提及，法规中立法目的、基本原则以及宣传倡导性和引领性条款大量充斥，导致法规臃肿冗长，看起来恢宏大气、“全须全尾”，实则大而不实、金玉深藏。二是法规要解决的重点不突出。“法规是否准确把握了当前的主要矛盾和突出问题，是否与社会实际状况、人民群众的迫切需要、政府管理的重点等相吻合，是衡量法规项目必要性和急需性的重要标准。”[6]在立法起始阶段，通常针对问题确立立法项目。但随着立法活动的深入和推进，这种以问题为主导的立法方向逐渐发生偏差，以解决核心问题产生的立法动议受到多重因素干扰，从而导致立法准向偏移、立法重点不明朗。事实上，通过一部法规解决一个或几个重点问题，达成立法目的，就是成功的立法。无论是国家立法还是地方立法，任何一部法律或法规都不可能“包打天下”，期望通过一部法规解决某个领域的所有问题，这本身就不符合立法活动规律，也不符合持续发展变动的经济社会发展规律。也正因为如此，才有必要突出立法要解决的重点问题，从而提高法规的针对性，让立法最终成果真正体现立法初衷，缩短立法目的和立法实效性之间的预期差。

（四）科学民主立法的内容与形式需要进一步拓展和强化

在新时代立法工作格局框架下，坚持和践行全过程人民民主对科学立法、民主立法、依法立法提出了新的定位和要求，因此需要正视以下几个问题。一是审议主体角色定位不准。省级人大常委会组成人员是立法主要审议主体，审议质量直接影响地方性法规质量。在审议过程中，有的常委会组成人员虽然能保证独立自主发表审议意见，但囿于对审议角色定位的偏差，导致对如何全面准确提出审议意见，进而提高审议质量把握不准，存在为了提意见而提意见的应付心理，甚至把提意见看成是完成领导交办任务，对自身所处的审议角色缺乏必要认知，立法参与程度不深，立法主体角色的作用发挥不够。二是各方参与立法的积极性主动性不足。立法是各方参与的活动集合，但分段式的立法任务分工和以完成阶段性任务为主要目标的主导思想，造成各阶段立法主体对如何完成全链条立法工作存在不同程度的淡化和漠视，部分立法主体仅仅是为完成阶段立法任务和目标而被动参与立法工作，对立法全局缺乏整体认知和把握，宏观立法观念缺失，立法工作连续性受到影响。同时，现有立法体制对立法参与主体尤其是相关部门的刚性制约不够，立法责任追究机制还没有建立，立法责任系统建设还需持续加强。三是人大代表参与立法的作用发挥不够。人大代表是地方国家权力机关的组成人员，行使人民赋予的权力，是人民群众法治利益的“代言人”。“人大代表是人民意志和利益的代言者，必须要让人民群众知道自己选区的代表是谁，知道如何联系代表并能方便联系代表，有问题愿意找代表反映并且能及时得到回应。”[7]然而在立法实践中，却存在更多听取和采纳常委会组成人员意见，忽视代表意见建议的情况。以黑龙江省本级立法为例，同为人大代表的组成人员，其比例仅占省人大代表的十分之一左右，从数量分布、法治利益指向、民意集中度以及代表所覆盖的领域等方面，人大代表都是立法中不可或缺的重要立法主体。从立法机关角度来说，受现有立法工作机制和立法惯例所限，以及对立法工作任务强度的考虑，相对于完成立法时限要求下的立法任务，对代表意见建议的听取和采纳明显不够。从人大代表角度来说，有些代表从初始阶段就对立法工作比较陌生，对参与立法的方式方法、发表立法意见建议的渠道和时机，以及如何通过代表身份参与立法工作，还需要主动加深认识和实践，从而避免因被动参与立法而影响参与立法的热情和程度。四是人民群众参与立法的途径受限，立法共识的形成缺乏普遍适用的机制和方式予以保障。“促进立法信息公开，增进社会参与，是实现科学立法、民主立法的重要保障，是增强立法的地方特色和生命力的根本措施。应当说，立法机关与社会沟通得越紧密，社会公众参与立法工作越充分，立法的质量越有保证，立法的科学性也会越强。”[8]立法实践中，征求群众意见多采用点对点的方式做有范围的意见建议采集，这种方式使立法意见建议反馈程度和比例达不到预期目的，群众法律诉求和法律愿景通过立法反馈的上达通道受到抑制。“对于民众的立法意见建议处理情况应当建立反馈机制，及时将处理情况反馈给参与民众，使民众获得更多的立法参与感，提高民众参与的积极性。”[9]在每年征求立法项目建议和法规草案意见时，常通过常委会门户网站发布公告，公开征求社会各方面意见建议。目前来看，门户网站知者不多、访问量少，立法公告信息尚达不到应有的受众覆盖率，起不到信息对称传导为立法共振的预期效果。从收集到的信息来看，尚未见到经过公众提议列入立法日程的项目，反馈法规草案的意见建议无论从数量上还是质量上都十分有限。

（五）地方立法监督体系不健全

可以从立法的几个不同阶段来检视地方立法监督体系存在的问题。一是从起草阶段来看。法规起草是立法环节中最重要最基础最体现立法初衷的一环，起草工作很大程度上影响着立法质量的高低。实践中，对起草部门的监督约束多来自其自身对立法的认可和需求，以及通过立法带给自己权利的同时所形成的义务与规范的制约，而这种单纯就规范自身行政管理工作或者解决某一方面问题而进行有目的的草案起草活动，最终会导致对草案质量的把控更多的移交给下一阶段。以起草部门为例，法规草案起草质量与解决其自身问题存在的联系，在很大程度上依赖其他立法主体来推进并不断完善，而不是来自其自身体制方面的监督，要求其提供高质量的草案文稿。虽然审查部门和人大有关专委会在前期参与立法工作，并且审查部门通过规范性文件的形式，从内容和技术上对草案文稿提出明确的呈报要求，但从政府审查阶段和人大审议阶段提出的审议意见来看，无论是审议意见数量还是审议意见程度，草案因欠缺必要监督制约而导致的后续工作强度和难度都成倍提升，对修改完善工作也相应提出了更高要求，立法资源的损耗在起草阶段产生，在推进过程中累积从而被不断放大并向后传导。二是从司法审查阶段来看。司法行政机关审查的意义在于通过合法性审查确保法制统一，体现我国法治体制的特点和单一性，并最终以提案形式向人大报送法规议案。就现阶段而言，司法行政机关作为合法性审查部门，在前期介入起草后，虽然也做了大量修改，但以政府部门意见一致方可提交政府常务会会议讨论为标准的立法限定，直接造成其对草案中的分歧意见和立法难题做淡化处理或者有意规避。为了政府常务会通过而放低标准的法规草案文本以及本应通过前期立法解决的行政管理难题，因缺少必要监督约束致使其失却针对性和可操作性，其所体现的制度设计也停留在日常管理事项，针对问题立法的导向和初衷受到不同程度的刻意削减。从前端立法阶段而言，列入立法计划的法规项目，一旦提请司法行政机关审查即排入立法工作日程，欠缺退回或返工延期提报这一刚性机制的监督和制约，导致不管法规草案起草质量如何，只能向前无法退档，部分法规草案规定的面面俱到、四平八稳，仅符合形式要件的提报标准，却与以解决问题为中心的高质量立法要求相距甚远。三是从人大审议阶段来看。按照省级立法条例相关规定，专门委员会负责法规草案一审工作，提出审议意见并书面印发常委会会议,之后由法制综合部门接手并进行二审前的各项准备工作。在新时代立法工作格局下，后道程序的立法服务者提前介入前道程序立法工作，已成为立法中的通行做法，但分阶段的立法参与主体仍需履行必要的立法责任，在不同阶段都应有居于主导地位的立法主体。在实际工作中，专委会审议是立法工作全链条中相对减力的一环，不管是主导立法工作时限还是审议职能行使，都缺少严格完善的监督和制约制度，从而在一审审议阶段，多数是为完成立法阶段任务从而重程序轻内容，立法主体责任因立法监督机制的弱化导致立法承担力不足。事实上，“初审与统一审议应当是分工配合又相互制约的关系，审议的侧重点虽然各自不同，但都服务于人大常委会的集中审议，都是为提高法规案的最终审议质量服务”[10]。

（六）立法技术不规范，地方立法精细化水平不高

立法技术是地方立法工作的形式要件，是提高地方立法质量的重要保障。虽然有规范立法技术的有关规程和规定，但在执行过程中仍然存在需要加强和改进的方面。一是立法技术的标准化建设还不够。目前，立法工作的技术性规范，主要是全国人大常委会和省级人大常委会编制的立法技术规程。但技术规程与不断发展变化的立法实践之间，如个别技术用语、标点符号等，有时存在脱节现象，大多时候还是从立法经验和立法惯常做法的角度来开展工作，并没有完全依赖立法技术规范，在不引发大的立法分歧的前提下，有时立法技术规范变得可有可无。这种非标准化的立法技术规范，因其缺乏较为硬性的约束措施，从而使得地方性法规在内容与技术之间选择了前者。二是干扰立法技术的因素较多。在法规起草、审查、审议以及调研论证等环节，立法技术很少被当作专门问题来讨论，多数情况下是在法规草案基本定型之后，在论证阶段邀请语言文字专家，从文字表述、文意相符等角度对法规草案提出技术性论证意见。立法过程中，更多的时间和精力用在了法规草案内容上，对如何通过立法技术精准表达法规内容，如何不引发歧义、不引起误解、不断章取义等方面，缺少深入的技术性思考和研究。实践中，尽管在立法技术上有时不合要求，但因立法主体提出倾向性审议意见以及多种外力因素叠加，导致立法技术对立法内容的规范变得无能为力，立法精细化受到不同程度影响。三是立法技术与法规内容结合不够紧密。在地方立法中，“内容为王”的观点主导了大多数立法工作者的思维，成为惯有立法定式，在内容和技术取舍上，前者居于绝对主导地位。在这种情况下，立法技术更多的是担负起了辅助和帮衬作用，立法技术和法规内容的结合，也因此具有了主次之分。事实上，尽管法规内容在很大程度上需要立法技术加持，从而使得法规内容更加全面准确、更具有针对性操作性，但是法规条款所规范事项一旦达到立法者的立法预期，实现了立法者希望达到的立法目的和初衷，立法技术就会因此陷入比较尴尬的境地，变得无足轻重且不得不妥协和让步，立法技术与立法内容结合所带来的一加一大于二的效果也就不会再引起立法者的注意。因此，加强立法技术研究，更好地为立法内容服务，通过立法技术化解法规条款可能产生的不够精细、不够精当、不够精准而易导致误读、引发歧义等问题，理应成为加强立法技术研究的最强动力，内容和技术的完美契合才能实现高质量立法。

二、完善科学立法、民主立法、依法立法，推动高质量立法的探寻与思考

（一）完善党领导立法工作的体系建设

“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”[11]坚持党对立法工作的领导，切实保障地方立法决策与地方党委推进改革的决策部署相衔接，将党的领导贯穿立法工作全过程和各方面，主要是党委审定立法规划计划、交付立法任务、研究决定重大问题。“坚持党对人大立法的领导，是推进法治中国建设的重要内涵和时代要求。”[12]一是完善党对立法全过程的领导。“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”[13]严格执行《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》和地方制定的党领导立法的规范性文件（如《中共黑龙江省委领导地方立法工作规程》），确保在制度轨道上有序推进立法工作。“坚持党对立法工作的领导，是立法工作坚持正确政治方向的根本要求。”[14]在立项阶段，涉及一个时期立法工作安排的立法规划和年度立法计划经同级党委讨论决定后，再履行法定程序。涉及重大改革、重大方针政策、制度创新、事权变更等重大立法项目，要经党委同意后，再列入立法日程。在调研起草阶段，遇有重大行政管理体制、重要事项调整的，以及出现重大立法分歧和立法难题，需要进行高层次协调和多方面沟通等情况，要报请同级党委统筹协调和讨论决定。在审议阶段，遇有影响经济社会发展的重大问题、重大分歧矛盾，或者重大体制、重要立法决策等事项，必须报请党委讨论决定。对社会高度关注、各方面不同意见比较多、难以协调形成共识的，要向同级党委及时报告，由党委决策后履行法定程序。二是完善党对立法重大事项的领导。党对立法工作的领导是对重点领域、重大问题、重要事项的领导，是从保持正确政治方向的高度，体现党对一切工作领导的立法态度，把握立法工作不偏向、有准头，最终实现党的意志和人民意志通过法定程序达致统一。因此，必须确立和完善党对重大立法的领导原则和定位，明确重大事项的界定和范围，突出党领导立法工作的重点、重心，彰显党领导立法的主要目的和任务。三是完善党领导立法工作的方法和切入口。“党对立法工作的领导，需要有科学、民主、法定的程序。”[15]党领导立法工作既可以是宏观的，也可以是微观的。宏观上，党委从经济社会发展、全面深化改革、保障人民群众合法权益等方面，对一段时期内的立法工作提出要求和任务，为各方面健康发展谋划法治制度。微观上，党委就经济社会发展或全面深化改革中的某一具体领域，比如生态环境保护、营商环境、公共服务等，提出具体的立法工作任务和立法部署，为该领域持续稳定发展作出制度性建构。党领导立法既可以是方向性的，也可以是具体的。党对立法工作的领导，在很大程度上是确保立法活动作为政治活动的属性和定向不发生改变，与党中央大政方针保持一致，与省委决策部署保持同步。在具体的立法工作中，无论是在起草调研阶段还是在立法审议阶段，遇有草案中难以抉择的立法难题，党委可以在充分听取各方面意见的基础上作出立法决策后履行相应立法程序。因此，“党领导立法不是抽象的而是具体的，不是一句空洞的口号而是鲜活的立法实践”[16]。

（二）按照新时代立法工作格局开展工作

“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”是新时代立法工作格局的具体体现和基本要求。贯彻落实新时代立法工作格局，必须做到两个方面，一是明确新时代立法工作格局的价值定位。党委领导是新时代立法工作格局的核心，任何情况下，都不能抛开党的领导谈立法工作。人大主导体现了人大作为立法机关所承担的立法任务，以及行使权力的方式方法和功能定位。“人大主导立法站在全局、客观公正，既会考虑到政府的行政效率，又会更加注重公民法人的合法权益，使两者得到平衡。”[17]人大主导既包括立法过程主导，也包含立法内容主导。在主导的方式方法上，要结合其他立法参与主体的属性和定位，可在保证实现人大主导目的的前提下合理选择。政府依托体现了政府在立法工作中所起的作用和立法发力点。就省级地方立法权限而言，所规范内容多集中在行政管理范畴，针对行政管理部门和行政管理相对人设定权利义务，体现政府在行政管理过程中与相对人发生的法律关系。新时代立法工作格局中，政府地位和作用不可或缺，是地方立法工作的主要责任单位，依托政府的格局定位和立法任务，恰恰体现了地方立法工作的清晰指向。各方参与体现了坚持和发展全过程人民民主的要求，使地方性法规作为全社会一体遵行的行为准则，通过各方参与体现人民共同意志，同时也是凝聚立法共识、实现立法效益最大化的必然要求。二是明确新时代立法工作格局中不同主体的分工和联系。既要接受党对立法工作的集中统一领导，又要认真听取党作为重要立法参与主体的意见和建议。人大主导同样要在党的领导下开展，主要体现在立项、起草、调研、审议等各个环节。作为保证遵循立法自身活动规律的“守门员”，人大须善用法律智慧、法律思维、法言法语，把同级党委决策部署通过法定程序转化为法律规范，保证法规制度设计的合法性、合理性和科学性，避免简单地做政策的“复印机”。强调人大主导，不是撇开政府由人大“单打独斗”。实践中，大量法规草案是由政府起草并提请审议的，这是符合立法工作规律的。政府及其部门应切实履行好立法各环节的相关职责，形成工作合力。要广泛听取人大代表、政协委员、社会团体、行业协会、基层组织和广大人民群众的意见建议，不断拓展人民群众参与立法的有效途径和实现方式，不断提高立法工作渗透力和影响力。

（三）加强人大及其常委会的立法主导

“充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，既要加强人大自身建设和立法队伍建设，又应不断完善人大立法的具体工作机制。”[18]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一是加强全过程的立法主导。“立法是一项综合性很强的工作，人大的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。”[19]加强立法选项准入主导，完善立法规划计划进入和调整机制，搞好规划计划衔接，做好梯度设置，合理安排立法日程；加强立法调研主导，做好立法难题预判，增强调研针对性，注重专题调研和实地调研，确保调研成果及时转化为立法成果；加强立法论证主导，围绕主要难题和分歧，通过立法论证尤其是第三方论证，提出解决问题的可行方案；加强立法审议主导，排除审议干扰，确保常委会、专委会依法依规充分行使审议职权。健全政府依托制度，督促政府有效发挥熟悉行政管理事项的优势和长处，通过起草高质量法规草案，为后续立法工作打好基础；健全各方参与制度，主导征求意见、座谈讨论、专家论证、人大代表和政协委员参与立法等工作，引导社会各界积极参与立法工作，加强立法互动，共同助力立法工作。“立法公众参与，不是公众通过参与立法去争夺相应立法机关的立法权，而是公众通过有序有效地参与立法，进而帮助立法机关更好地进行立法，实际上，它是一种基于对代议制立法缺陷修补的公民参与政治权利的回归。”[20]加强立法后评估主导，对通过的法规进行评价和跟踪，了解执行情况，得出评估结论，为今后立法提供参考。二是明确立法主导的重点。“在有不同立法意见的情况下，应是人大的意见占据主导，体现出人大主导。”[21]在不同立法阶段，人大主导的侧重应有所不同。在起草阶段和司法行政机关审查阶段，人大可以主动参与，把适时适度发挥主导作用和尊重政府部门立法职能有机结合起来，从地方权力机关依法审议的角度预判可能出现的问题，提出相关意见建议。在人大审议阶段，应注重内容主导，对前期工作中的立法分歧和立法难题拍板定案，突出立法决策主导。“在审议环节发挥人大主导作用，核心是强化主体意识，加强组织、引导、推动和协调作用，抓住重要条款进行审议，重点解决重大制度设计的难点问题，做好统筹协调工作。”[22]法规草案审议是立法工作的核心环节，也是人大主导立法主要发挥作用的领域和指向。应细化强化专委会审议的制度和规定，从时间分布和立法分工上，保障专委会充分行使立法审议职权。“初审程序应当突出专门委员会专的优势，侧重于审议法规案的必要性和可行性，特别是重点审议相关制度和机制设计等专业性问题。”[23]必须提高专委会审议深度和强度，确保提出的审议意见专业可用；应建立专委会一审法规案说明报告制度，替代书面印发意见的方式，避免专委会审议权虚置。应强化和保障统一审议制度，确保统一审议机构在不受任何外界干扰的前提下独立充分行使法定职权。“统一审议程序则应当突出维护法制统一的特点，以不抵触为原则，抓住重点法律问题和有争议的重点条款，侧重于审议法规案的合宪性、合法性、规范性以及与政策的衔接性、与同位法之间的协调性等问题。”[24]要充分发挥“统”的立法定位和功效，健全集体行权制度，突出集体意志，体现统一审议主导，进而提出具有决策参考性质的统一审议意见。三是完善保障机制。在依法立法基础上，完善全体会议审议法规案制度，把常委会会议审议法规案变为实在立法举措，充分体现常委会会议的立法审议职权。健全分组审议制度，确保常委会组成人员在不受任何干扰和影响下，自主独立发表审议意见。建立组成人员发表审议意见采纳情况公布和反馈制度，不断提高审议意见质量。健全和完善联组审议制度，重大立法事项、重要立法问题由联组会议审议。强化统一审议机构主导立法工作保障机制，在审议时间、议题安排、工作节奏等方面，为统一审议创造条件，确保充分审议。

（四）加强立法选题工作

科学的立法规划计划是提高地方立法质量的基础工作。“立法计划是地方人大对立法工作通盘考虑后的安排，是衡量和考核地方人大立法效率、立法质量、立法能力的重要指标。”[25]一是做好立项论证。“一个正当的也是正确的法律决定，必须通过民主的理性协商、交流与对话制度才能形成。”[26]立项论证是立法协商的表现形式之一，必须突出重点，不搞“大水漫灌式”的全面论证，而是按照立法储备要求，把较为成熟的立法项目和经过充分酝酿的立法项目，纳入立法论证优先考虑的对象，重点围绕立法时机、立法成熟度、立法可行性三方面开展论证。立法时机是指该项目所对应的上位法处于什么状态，是否已经出台，是否列入修法计划，是否要进行清理等情况，以及本省是否急需，是否需要通过立法加以保障等等。立法成熟度是指该项目所要解决的问题是否理清，主要法律关系是否清晰，是否属于地方立法权限，还有哪些立法难题和立法分歧，在年度立法周期内是否能通过立法解决这些问题，以及与此相适应的法律制度设计等情况。立法可行性是指法规案是否符合国家立法精神，是否存在法治统一问题，出台后能否得到贯彻执行，能否起到预期立法效果，以及是否与现行的法律、法规相冲突等。二是突出立法选项刚性。非经立法项目论证不得进入立法计划，提高立法选项的硬性约束。充分考虑各方面因素，善用立法资源，节约立法成本，把立法选项看作是完成立法工作最重要的初始工作，用立法选项的刚性约束确保选出好的立法选题。三是完善立法项目补充制度。受各种客观因素影响，立法项目要有一定灵活性和适应性，以更好的顺应经济社会发展形势。在现有论证和准入制度基础上，逐步实现观念思路的转变，及时增强项目供给的及时性和针对性，以与时俱进的科学态度灵活运用和执行。

（五）持续提高立法实用性

立法实用性体现了立法的问题导向，突出了立法的法治价值定位。“所谓需要立法解决的问题，应当是现实生活中客观存在、必须通过法律调整、现有中央立法尚未解决或有效解决而且属于地方立法权限范围的问题。”[27]一是以问题为指引。法规立项、起草、论证、审议、通过的过程，就是解决问题的过程，所有的法规制度设计都是围绕解决问题而展开，解决问题是立法实用性的核心要素。要把“针对问题立法，立法解决问题”贯彻落实到每一个立法环节，融入每一个立法阶段。在选项阶段，建立问题预测和风评机制，从经济社会发展中需要解决的问题入手，对问题的数量和难易程度以及风险点进行超前预估，同时充分考虑立法中的新发问题，对可能存在的立法分歧和立法难题做到心中有数。在起草、调研阶段，建立问题滤清和筛选机制，对各方面问题进行汇总与分析，总结归纳出只有通过立法才能解决的问题，突出主要问题和问题的主要方面，集中精力和资源解决这些问题。在审议阶段，要建立问题协商和决断机制，能够通过立法协商取得一致意见的，可以将相关问题的解决方案写入立法。存在立法分歧的，立法机关要在研究论证基础上，果断作出立法决策，确保重点问题可以通过立法制度的确立得到及时解决。二是在保证立法质量的前提下，不断提高立法效率。随着全面深化改革步伐的加快，需要妥善解决立法需求扩张性与立法资源稀缺性、供给能力有限性之间的矛盾。目前，地方性法规的生命周期缩短，法规修改频率加快，成为新时期立法工作的新常态。在常委会会期有限的情况下，要用足用好有限立法资源，发挥最大立法效能。一方面，调整优化存量、控制增量，能修改现行法规的尽可能不立新法。另一方面，新制定法规能采用“少而精”“小快灵”“一事一例”立法体例的，就不搞综合性、“大而全”的体例。“随着国家法律体系的不断健全和完善，地方立法权限空间的有限性与分散性特征将更加明显，其形式将不再以面的形式呈现，很少以线的形式呈现，越来越多的是以点的形式出现。”[28]对于亟待修改的法规，聚焦突出问题，争取一个修法决定“一揽子”修改数个法规，突出地方立法务实、管用、可及性强的特点。三是积极开展立法创新，用新办法化解老问题、解决新问题。“静态的法律文本与复杂多变的法治实践之间总是存在着不可避免的紧张与矛盾。”[29]顺应经济社会发展形势的变化，创新不同的法律制度用以解决不同类型的法律难题，在驾驭并适应立法规律的同时，不断提出解决问题的办法，体现了地方立法与时俱进的时代特性，从而带给地方立法更宽广的拓新空间，这也是地方立法实用性最突出的体现。推动地方立法高质量发展，不但需要因时制宜、因事制宜，针对每一个立法项目的不同情况定身打造立法工作的具体方案，更要善于总结立法个案中的成功经验，做到举一反三、融会贯通，并及时上升到制度层面。四是做好立法保障工作。加强对常委会组成人员、人大代表、人大专门委员会、政府部门以及立法工作人员的培训，不断提高立法审议能力、立法参与意识、立法服务水平。着眼高质量立法，探索进行审次改革，由现有的两审增加为三审或者二审三通过、隔次审议等，为高质量审议法规留足空间。针对专委会审议权虚置的情况，可探索建立专委会“一审负责制”，由专委会在一审后，负责收集整理汇总研究各方面意见，形成草案修改稿并向常委会报告审议结果，从而强化专委会审议职权，提高专委会立法参与度。在常委会会议期间，应充分考虑审议工作和立法综合服务工作对高质量立法的重要影响，科学合理设定会议议程，确保围绕法规草案的各项工作都能在时间充裕和条件完备的基础上有序推进、顺利开展。

（六）强化立法监督和指导

立法监督可以是立法机关对起草机关的监督指导，也可以是立法机关专门委员会和统一审议机构相互间的监督。一是认真开展立法机关对起草机关的监督。审议机关对起草机关的监督，更多体现为对立法前期的督促指导和有限度干预，以确保法规草案在政治方向、立法目标、制度设计、法律价值等方面不出现偏差和遗漏。既要充分尊重起草部门在职责范围内的主导权和立法初衷，也要及时提出可能产生的部门利益倾向等问题。对立法机关而言，应坚持从立法必要性和立法任务出发，站在全局视角，全面审视起草阶段的立法工作，时刻提醒立法的出发点和落脚点，督促指导起草部门正确开展立法工作。这种监督须建立在相互尊重立法主体地位和身份的前提下，是新时代立法格局交相互融的即时体现，是分工基础上的合作，合作前提下的分工，也只有这样，监督指导才能持续，并取得积极效果。二是认真开展专门委员会之间的监督。这是在人大审议期间，就如何协调和处理审议意见而产生的一种监督，多以立法沟通和立法协商等形式出现。一审阶段，专门委员会围绕立法必要性和法规草案所涉及的专业性问题进行初次审议，提出专业性审议意见。在保证其他专门委员会依法审议基础上，负责统一审议的专门委员会可以列席专门委员会会议，听取专门委员会审议意见，并提出相关立法意见和建议，经双方协商达成立法共识。二审期间，统一审议机构综合汇总和考量吸纳包括专门委员会在内的各方面立法意见建议，最后形成提请常委会会议审议的统一审议意见。其他专门委员会可以就统一审议意见提出不同看法，并就专门委员会意见采纳情况以及统一审议意见进行立法沟通和协调。无论是一审意见还是二审意见，双方在保证依法立法前提下进行的立法协商，可以看作是推动高质量立法工作所必需的双向监督。这种监督所达成的立法效果是向常委会会议提交高质量的立法审议意见，共同助推立法任务的完成和立法目标的实现。

（七）认真做好立法协商工作

“开展立法协商，既是实施科学立法、民主立法的结合点，又是提高立法质量的切入点。”[30]立法协商伴随着立法每一环节每一阶段，任何一件法规的产生都离不开立法协商，这既是立法工作的基本要求，也是化解立法分歧、实现立法目的的有效手段，同时也是促使立法渐趋精细化的“融通剂”和“磨刀石”。一是明确立法协商的主导。立法协商是各立法参与主体对立法分歧、矛盾、焦点、难题以及意见建议的综合梳理、平衡、取舍以及对抗，并最终形成的集体立法意志，这就要求最终立法协商结果必须是具有主导性的立法主体，在充分考虑各方面意见基础上得出的最终立法结论。明确立法协商主导，可以避免众说纷纭、五花八门的立法意见干扰和影响立法进程，从而确保在立法时限内高效完成立法任务。在这一过程中，立法机关担负着主导立法协调的重任。“涉及重大体制改革、重大利益调整或争论分歧较大的立法项目，涉及减损公民权利、增加公民义务、扩张部门权力、推卸部门责任的条款，人大常委会及相关专委会要组织和引导相关利益方充分开展立法协商。”[31]从立法实践看，立法分歧和矛盾往往集中在人大审议阶段，且在起草阶段回避的立法难题和分歧会在审议期间集中爆发。人大主导立法协商，既是新时代立法工作格局的要求，同时也是人大发挥立法主导作用的自然延伸。应通过立法协商主导，精准把握立法主旨和立法目的，在顶层制度设计、法律规范功能、立法价值定位等方面，统一谋划、综合考量，并最终得出符合立法要求的立法协调结论。二是建立高层立法协商机制。立法矛盾和立法难题类型各异、难易相间，有的通过一般性的立法协商就可以解决，有的必须启动高层协商。“立法协商为立法机关了解社会各方面对地方性法规的诉求并就不同的诉求进行比较平衡提供了重要的渠道。”[32]立法实践中，涉及重大事项、重要决策、重要制度设计以及影响经济社会发展的重大问题，必须通过高层协商推动和解决。随着全面深化改革的深入和推进，改革攻坚任务逐步进入深水区和瓶颈期，按照重大改革于法有据的要求，立法也必然会在制度设计层面由一般性矛盾逐渐步入深层次矛盾，立法协商难度必然随之增大，启动高层协商是大势所趋。高层协商一般是由党委、立法机关、政府部门有关负责人进行的立法会晤，是对立法工作产生结论性结果的工作。通常情况下，只有一般性协商无法解决的分歧和矛盾，才能启动高层协商。应注重高层协商后的结论与立法程序的有机结合，确保协商结论依法有序进入立法通道，并通过一定的立法程序将这一结果转化为立法内容，这是高层协商产生的针对性立法结果。三是做好立法协商与立法精细化的融通。立法协商的目的是化解立法分歧，提高立法质量和效率，立法精细化是对立法制度以及立法技术提出的更高要求。立法协商是实现立法精细化的过程和手段，立法精细化是立法协商的当然结果，二者在立法功效和立法目的上是趋同的。事实上，加强立法协商，可以促使制度设计更加精准、法规结构更加精炼、法言法语更加精当，可以大大提高法规解决问题的针对性和精准性，有效提升法规贯彻实施效果。二者融通既是高质量立法的要求，也是立法成熟化的必然结果。

（八）加强法规评估和清理

法规评估和清理是无法替代的立法环节。伴随新时代立法工作要求越来越高、立法任务越来越重、立法责任越来越大的新形势，评估和清理环节也变得越来越重要。一是强化法规评估。立法评估存在于立法前、立法中、立法后三个阶段。立法前评估是指立项评估，前文已有阐述。立法中评估是指法规通过前的评估，这种评估虽然应用不是很普遍，但是实际立法效果还是值得肯定的。在法规通过前，邀请从未参与前期立法工作的公民代表，针对法规草案章节结构、制度设计、规范确立、技术标准、语言表述等方面，进行第一印象直面评价，无论是专业性评价还是直观性评价，不管是否带有主观因素，都可以通过这种方式进行立法评价，这是超脱于专业立法之外的一种评估，是从第三方视角对法规草案进行的短期干预性评判，可以为立法者提供中立方的立法参考意见，具有一定的理论和实践意义。应规范立法后评估活动，及时跟踪法规通过后的施行情况，把立法后评估纳入立法工作重要步骤，将立法后评估结果作为衡量立法质量高低的重要标准，及时提出修改完善意见建议，为下步立法工作提供参考。二是加强法规清理。从中央到地方，法规清理已成为立法工作常态，这是与我国全面深化改革和经济发展进程相适应的，是立法主动适应改革的跟进措施。地方立法应紧跟国家立法清理工作节奏和步伐，在地方立法权限内，综合运用立改废释等手段，及时清理与全面深化改革不符合、与经济社会发展不适应的地方性法规，始终与国家法律在立法精神、立法原则、立法价值、立法目的等方面保持一致。

（九）加强立法外脑建设，引导各方智慧参与立法

地方性法规是集体智慧结晶，是凝聚了各方面优质立法元素后形成的制度性综合体。充分利用立法外脑，发挥立法集聚效应，坚持和践行全过程人民民主，是新时代立法工作的基本要求。一是把立法外脑融入日常立法工作。在法规立项、起草、调研、座谈、论证、审议以及立法后评估等各个立法环节，引入立法外脑和助力，把立法外脑作为立法工作的常态延伸和常规工作，认真听取来自第三方的意见建议，为立法提供更多视角、更多站位的参考和借鉴。邀请更多公民、立法咨询专家、社会组织、立法联系点等主体感受和参与立法工作，在现有旁听常委会全体会议基础上，逐步开放分组审议会场，邀请公民旁听分组审议并直面听取公民意见建议，畅通公民表达立法诉求和意愿的渠道，让广大人民群众切实感受立法机关立法工作，切实感受立法审议现场氛围，切实感受法规出台的过程，寓普法于立法之中，激发公民立法智慧，凝聚广泛立法共识，不断提高公民参与立法的积极性主动性创造性。需要特别注意的是，立法外脑是立法工作的辅助力量，立法机关主体责任不能让位立法外脑。引入立法外脑一方面能够发挥高等院校、科研单位的智库作用，弥补立法机关立法力量的不足，另一方面能够确保立法活动有广泛的民意基础，能够更多听取来自基层和群众的声音，凸显人民代表大会作为代议机关的属性。二是注重立法外脑意见建议的反馈。应及时回应立法外脑提出的意见建议，尊重和保护立法外脑的立法意愿。对采纳情况的反馈，可以为立法外脑提供立法所需的参考意见的模式和角度，无论是立法制度设计还是立法技术，都有一个明确的参考标准，帮助立法外脑在今后能提出有针对性且符合实操的意见建议。通过反馈还可以吸引和引导更多的社会主体积极参加立法活动，为立法工作建言献策、贡献智慧，为立法机关提供更多的立法素材和新鲜事例，从而搭建良性互动桥梁，引导广大人民群众知法、懂法、用法，为将来法规出台进行预热，从而提高法规执行力，形成立法过程与立法结果和谐共振、共助实施的法律氛围。三是动态调整立法外脑。立法咨询专家库应打破固定模式，采用灵活机动的动态方式进行管理。在现有基础上，多吸纳库外专家参与立法工作。对库内专家和库外专家应一视同仁，既要充分尊重库内专家意见，又要合理吸纳库外专家意见。凡是能够为立法工作所用的人员和组织，都应视为立法外脑的重要来源和组成，以此来壮大立法外脑规模、优化结构。在人员选择上，不应只局限于省内，还要引入省外高层次专家学者，采用网络沟通和互动等方式，积极吸纳各方面立法意见。

（十）拓宽公众参与立法的形式和手段

正如行政权力不能“任性”一样，立法权力也不能“任性”。“如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”[33]公众参与立法是防止立法“任性”的有效手段，是民主立法、开门立法的直接保证。“民主就不能怕麻烦。”[34]一是扩大立法通道。持续扩大立法信息覆盖面，在公众熟知、访问量大的网站公布立法信息，并广泛应用公众号、微信、短视频等媒介，及时快速传递立法信息和资讯，让更多人了解立法、参与立法。邀请公众参与立法各个环节，采取直接面对面的方式听取各方面立法意见建议，让更多的人在立法参与中感受立法的魅力和温度。“将基层声音传递到顶层立法，试图通过广开言路、开门立法，摆脱精英立法可能带来的立法谋私、立法作秀的弊端，破解群众因沉默的螺旋导致的基层失语现象。”建立更多的基层立法联系点，搭建基层人民群众参与地方立法的“直通车”，“基层立法联系点制度为展现全过程人民民主所蕴含的理论意蕴提供了实践前提”[35]。“发挥立法联系点联系群众、贴近基层的优势以及在发展全过程人民民主方面的独特作用，使其成为民主民意表达的重要平台和载体，让立法更多吸纳来自基层的意见建议，呼应基层群众立法诉求。”[36]二是加强立法激励。可以采用物质奖励和精神奖励相结合的方式，激励公众参与立法。如，在立法论证过程中，应充分尊重专家意见，合理吸收并转化为法规条款，建立健全意见采纳情况通报制度，体现立法咨询专家参与立法的价值和作用，激励更多的立法专家积极投身立法活动，贡献立法智慧。对做出突出贡献的立法联系点，及时表彰和奖励，吸引更多的人主动投身立法活动。三是加强立法机关与人民群众的互动。以人民为中心在立法上的表现即是立法为民，满足公众法治获得感，这是构建立法价值体系的基础，也是产生立法活动的根本动因。“使立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开。”[37]立法机关与人民群众的互动，是构建两者之间的立法联系和立法沟通，让人民群众可以便捷及时的参与立法活动、认同立法工作、共享立法成果，把立法机关立法与人民群众守法统一于这一互动体系当中，达成立法初衷，完成立法使命。