浅析县级人民政府在不可移动文物法律保护中的问题与对策

姚晨

摘 要：中国作为文物大国，在拥有大量的不可移动文物的同时，也因其保护成本较高，破坏行为复杂等原因存在许多不可移动文物法律保护方面的问题。在不可移动文物法律保护工作中，县级政府有着举足轻重的作用。其对不可移动文物保护工作的重视程度和支持力度直接影响当地不可移动文物法律保护工作的成功与否。因此，对县级政府在不可移动文物保护中存在的问题进行研究并提出相应对策，对完善不可移动文物法律保护具有重要意义。

关键词：不可移动文物；县级政府；法律保护

中图分类号：D922  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2023）11-0024-04

在漫长的岁月中，中华民族的先民创造了光辉灿烂的文明，为子孙后代留下了大量的文物、遗址等文化瑰宝。截至2022年国家文物局统计，我国共有6项世界遗产，76万多处不可移动文物，1.08亿件/套国有可移动文物。共有全国重点文物保护单位5058处，省级文物保护单位2.1万多处，市县级文物保护单位11.9万多处。与极为丰富的文物储藏相对应的，是我国的文物保护工作特别是法律保护工作的体量和难度巨大，县级政府对文物的法律保护作用尤为重要。

根据《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）第一章第八条规定：国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。在实际操作中，由于省市级人民政府设置有专门的文物管理单位对本区域内的文物保护工作进行监督管理，而乡镇一级人民政府不论是财力和管理权限都相对有限，难以较好地承担起相关职责，所以县级人民政府在一定程度上成为我国文物保护工作特别是不可移动文物保护工作的重要执行主体。一方面，其是国家出台的文物保护相关法律法规的具体执行者，另一方面又可以制定本地区的具体的文物保护规范性文件，是承上启下的重要一环，在我国文物法律保护工作中起着不可或缺的重要作用。

一、县级人民政府是文物保护法的重要执行者

县级人民政府是国家文物保护法和省、市级文物保护法规的具体执行者。县级人民政府通过明确文物保护責任，加强对文物保护工作的领导和监督，确保了文物得到有效保护。县级人民政府所属的文物保护部门和执法机构在其中扮演了重要的角色。

（一）文物保护部门负责区域内文物保护的具体工作

县级人民政府下辖的如文物管理所，文化旅游局等具有文物保护职能的机构，是县级人民政府文物法律保护责任的执行载体和具体部门，在文物法律保护工作中有着十分重要的作用。根据国家相关法律法规的要求，县级人民政府在报请上级主管部门并取得同意后，可以根据自身需要和实际情况设置专门的文物保护机构，负责所在行政区域内的文物保护、管理、修复等工作。

文物保护机构可以在上级政府以及国家、省市级专业文物保护部门的帮助下，组织本行政区域内的文物保护力量，包括文物保护专业人员、文物保护志愿者等，确保文物法律保护工作的顺利开展，为文物法律保护工作提供人员保障。县级文物保护机构负责建设本行政区域内的文物保护基础设施包括文物保护设备、文物保护中心、文物保护博物馆等，作为相关工作的物质保障。文物保护机构具体负责日常的文物保护工作，包括管理、保护、修缮、开发和利用本地区的文物遗址、古建筑、古墓葬、石刻、壁画等不可移动文物。

（二）县级执法部门对文物法律保护工作的监督与执法

执法部门对文物法律保护工作的监督与执法具有非常重要的意义，主要表现在以下几个方面：1.保障区域内文物安全。执法部门可以加强对文物保护单位和场所的巡查和监督，发现文物安全隐患和问题，及时采取措施予以处理；2.依法打击文物犯罪活动。执法部门可以依法打击文物犯罪活动，保护文物不被盗窃、走私等违法犯罪行为侵害，维护文物的合法权益。根据国家公安部相关数据，截至2022年12月底，全国公安机关累计侦破各类文物犯罪案件1700余起，打掉犯罪团伙310余个，追缴涉案文物3.7万件，其中一、二、三级珍贵文物共3800余件，有力捍卫了国家文物安全；3.进行文物保护知识普及。执法部门通过对文物保护知识的宣传和普及，可以提高公众对文物自身和相关法律的了解，形成良好的社会氛围和文化自信[1]。由此可见，执法部门对文物保护工作的监督与执法是非常重要的，其在保障文物的安全和完整性，维护文物的合法权益，推动文物保护事业的发展具有十分重要且无法替代的作用[2]。

二、县级人民政府在不可移动文物法律保护中存在的问题

（一）县级政府缺乏切实可行的相关规范

《文物保护法》作为保护文物的基本法律，为县级的文物保护工作提供了相关的法律依据[3]。然而，由于很多县级地方没有本地的文物保护规范性文件和相关的具体执法依据，部分地区的文物保护工作往往会落入保护责任不明晰、相关规定不到位、法律执行不彻底的困境中，结果导致许多文物遭到损坏。

如《文物保护法》第七十条“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改。”由于部分县级政府没有设置文物主管部门，文物保护工作由教体、文旅、自然资源等有关单位共同负责，在实际执行中很容易相互推诿、扯皮，造成责任不明晰和对文物应有的保护缺失；再如第十二条“有下列行为的单位或个人，由国家给予精神奖励或物质奖励”，其共列举了八类行为，其中一项为“在考古发掘工作中作出重大贡献”，但是具体什么贡献可以列为重大贡献，法条中并没有相关细致的说明。同时，《文物保护法》虽然列举了八项行为，但是具体哪项行为可以获得何种奖励，《文物保护法》并没有进行相关细致的规定。在这种情况下，如果没有相应的政策性文件进行补充和细化，下级单位在执行时就会遇到很多困难，或不予执行，或执行不到位、不彻底。

同时，缺乏本地的文物保护规范性文件，也会对执法监督工作造成不利影响。不少不可移动文物都位于耕地、牧场等生产建设用地之中，《文物保护法》无法对每一处文物的保护范围进行详细规定，一些建设行为是否危害文物安全也就难以被界定[4]。

（二）县级文物保护经费短缺

根据《文物保护法》规定，国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加。根据财政部最新相关信息显示，2023年国家文物保护资金预算已下达，用于文物维修保护、文物安防、考古、可移动文物保护等所需支出。数据显示，预算合计共638333万元，提前下达580494万元，此次下达57839万元。据了解，一般项目预算优先用于革命文物、石窟寺文物、考古、国家文化公园建设相关文物保护等项目。

全国重点文物保护单位、省级文物保护单位往往因其文物价值更高、更为珍贵而能够获得上级财政的专项经费，故虽然国家投入了大量的资金用于文物保护工作，但是刨除专项经费后，县级人民政府可以使用的用于本地区不可移动文物的保护经费并不多。根据2020年福泉市政府网站公开数据，福泉市共有国家重点文物保护单位2处、省级文物保护单位4处、州级文物保护单位2处、县级文物保护单位19处，不可移动文物173处。当年市财政下拨用于文物（非遗）工作经费12万，每处文物保护单位平均只能分得0.44万元。牡丹江市的情况则更为严峻，截至2023年初，牡丹江市本级登录347处不可移动文物，其中位于城区内的仅17处，位于下属县域乡镇的多达330处。近五年来，牡丹江市共获得国家、省、市财政文物保护专项资金13707.47元，即便全部平均拨付给位于县域乡镇的文物保护单位使用，每处文物保护单位获得的资金也不过41.53元。

（三）宣传力度差，群众配合度不高

当前，部分县级政府的文物法律保护工作宣传效果差，成效不明显，群众对相关内容了解较少从而导致配合度不甚理想，具体原因如下：一是一些县级领导由于其他工作繁重，对文物普法工作的重要性认识不足，对本区域内的文物法律宣传和保护工作安排布置落实力度不够，部分单位及乡镇认为文物普法工作是软任务、软指标，重考核结果、轻宣传实效的思想不同程度存在；二是普法工作发展不平衡。在文物法律保护宣传工作投入大、效果好的绝大多数为省会城市或较大的地级市，县级层面的相关工作与之相比存在较大差距，各种普法宣传活动开展不平衡，从而导致宣传效果较差；三是文物法律保护宣传方式的创新有待加强。现阶段，县级政府的文物法律保护宣传方式以利用微信、抖音、平台公众号等新媒体开展，但是相关内容不够吸引人，多为生硬地“搬运”法条和案例，群众的接受程度较差，效果不佳。同时，各文物执法部门面向大众的平时宣传活动开展得较少，主要是围绕时间节点开展文物普法宣传活动，甚至有些地区连这点都无法做到。

三、县级人民政府加强不可移动文物法律保护的对策与建议

（一）制定本地区不可移动文物保护规范性文件

经过多年的法律实践，我国已经形成了以《文物保护法》《文物保护法实施条例》，各省、市级文物保护法规组成的文物法律保护体系。根据相关规定，在《文物保护法》、省市级文物保护法规等上位法的基础上，县级人民政府可以针对本行政区域内的不可移动文物特别是古墓葬群、古城墙等出台专门的规范性文件。

但就目前来看，县级文物保护规范性文件制定的数量较少，其在文物法律保护工作中的作用还较为有限。其中相对知名的有针对特定的一处或几处不可移动文物制定的《环江毛南族自治县凤腾山古墓群保护条例》，针对该行政区域内全部不可移动文物制定的《资溪县不可移动文物保护管理办法》，以及更为宽泛的，适用于该行政区域内全部文物的《魏县文物保护管理实施办法》，上述三份规范性文件都对其保护对象的保护范围，管理规划等都做出了较为详尽的规定，很大程度上推动了当地的文物法律保护事业的发展，并且对其他地区具有很好的借鉴意义。

县级政府出台不可移动文物保护规范性文件对不可移动文物的法律保护工作具有难以替代的重要意义，其以县域内不可移动文物保护的具体问题为导向、注重解决实际问题，可以更好地照顾到不同地区各自的文物资源情况、文化传承背景、社会经济发展水平等因素。其不仅完善了我国文物法律保护体系，还为县级人民政府履行文物保护职责提供了政策依据和现实抓手。首先，规范性文件可以具体化相关不可移动文物的保护范围及建設控制地带，划清界限分类管理；其次有助于精准把握对不可移动文物的损害行为；同时，还可以用保护条例使得不可移动文物的修缮、展示和后续利用工作更加规范有序。县级出台的规范性文件不仅可以指导和规范不可移动文物日常管理和保护工作，也是当地实际工作需要，是依法行政的具体体现。

（二）对不可移动文物法律保护工作提供财政支持

首先，县级人民政府财政应为县级不可移动文物保护提供必要的经费。一是充足的财政资金可以支持县级人民政府出台本地区的文物保护规范性文件。规范性文件的调研、起草工作历时长、环节多、工作量大，人员经费保障至关重要；二是文物保护工作需要各种条件的保障，如文物修复、保护、监管、研究、展示、推广、保险和储备等。同时，由于不可移动文物的位置大多远离城镇区，较为分散，且不像可移动文物一样可以集中管理，所以针对不可移动文物的各种实地走访勘探的调研保护等工作往往路途远，耗时长。这些工作需要相当的资金投入，特别是文物大规模修复和展览活动往往更是需要大量的资金。政府提供的经费可以使得文物保护工作得到充足的保障和推动，从而达到更加深度和广度的文物保护。

其次，政府应提供资金促进文物保护工作的专业化。文物保护工作十分专业化，需要有相关专业人员的规范性的技术和方法进行保护。对于许多小型文物保护机构和贫困地区来说，缺乏必要的专业知识和技术，无力采取有效措施进行文物保护[5]。政府提供财政支持可以促进文物保护工作的专业化，建立起专业的团队，为文物保护工作提供必要的技术和人员配备。

再者，政府应给予财政支持改善文物相关设施和基础设施的建设。文物保护和传承的过程中，不仅需要专业人员的技术支持，还需要有相应的设施和器材来有效地保护文物。比如，在文物园内建设文物馆、展览展示及教育实践区等，以及专门的文物保护坑、文物储藏库、文物鉴定中心、文物修复中心等，这些设施以及相应的设备设施的建设离不开政府的财政支持，政府的财政支持可以使得设施和设备更加完善，更好地驱动文物保护和展示。

最后，政府财政支持也可以在文物的宣传和公益性工作中发挥重要作用。因为文物的保护管理工作需要国家和社会的共同參与和努力，文物保护一般有文化教育、会展、旅游等社会性需求。这些领域中的展览、会议、主题活动以及各种公益性的工作和扶贫帮困活动，政府可以提供资金支持，为文物保护工作打下更加坚实的基础。

总之，县级人民政府的财政支持对于文物法律保护工作的可持续发展有着不可忽视的作用。政府应该总结经验和需求，加大财政支持的力度，促进文物保护工作深度和广度的增加，使文物得到更好的保护和传承。

（三）进行文物法律保护宣传，构建良好文物法律保护环境

文物的保护工作是国家文化建设的重要内容，是一项具有持久性的文化责任。县级人民政府既是文物保护工作的基层主体，也在文物法律保护宣传方面扮演着重要的角色。

县级政府可以采取多种形式进行宣传，如：张贴文物保护公益广告，宣传文物保护法律知识；组织各机关单位学习文物保护法律知识，邀请文物保护或法律方面的专家进行宣讲；由团委和文物保护单位牵头，在学校组织文物保护法律知识的小测试，采取纸质答题或网络答题的形式，激发青少年喜爱文物保护文物热情；组织法律知识的演讲比赛或者可以展现文物历史内涵和相关故事的文艺演出；向群众发放宣传法律知识的小册子，配套一些宣传各类法律知识的小礼物；利用各种社交平台，发布普法信息，普及法律知识等。

县级人民政府进行文物法律保护宣传具有重要意义，其有助于提高公众对文物法律保护的认识和重要性。通过政府对文物自身的历史和价值，以及文物保护法律法规等进行宣传，公众可以了解到相关文物的历史背景、独特的文化价值和不同的保护方法等知识，认识到文物的保护不仅关乎历史文化遗产的保存，还关系到国家的历史和文化传承。这样，公众就会更加珍惜文物，积极参与文物保护[6]。

政府进行文物法律保护宣传还有助于提升国家文化软实力。宣传文物保护可以让更多的外国友人了解中国的历史和文化，增强国家文化的影响力和美誉度。同时，文物法律保护宣传也是展示国家文化自信和文化软实力的良好途径，为国家在国际上的地位提升注入更多的正能量。

参考文献：

〔1〕张舜玺.习近平文物事业法治思想研究[J].中国法学，2017（04）：5-22.

〔2〕扈孝勇，赵小玉.不可移动文物的现状及司法保护——反思我国文物公益诉讼第一案[J].法律适用（司法案例），2017（20）：32-38.

〔3〕李袁婕.《文物保护法》研究40年回顾与前瞻[J].中国文物科学研究，2022（04）：2-9.

〔4〕戴佩佩.地方文物行政执法过程中的困境和对策[D].成都：四川师范大学，2017.

〔5〕刘剑钊.枣庄市省级及以上文物保护单位保护和利用情况研究[D].济南：山东大学，2020.

〔6〕安娟.未定级不可移动文物保护法律问题研究[D].太原：山西大学，2017.

（责任编辑 徐阳）

Analysis of the Problems and Countermeasures of County-level People's Government in the Legal Protection of Immovable Cultural Relics

YAO Chen

（Inner Mongolia Minzu University， Tongliao 028000， China）

Abstract： As a big country of cultural relics， China has a large number of immovable cultural relics， but also has many problems in the legal protection of immovable cultural relics due to its high protection cost and more complex destructive behaviors. County-level governments play a decisive role in the legal protection of immovable cultural relics. Its importance and support to the protection of immovable cultural relics directly affects the success of the local legal protection of immovable cultural relics. Therefore， it is of great significance to study the problems existing in the protection of immovable cultural relics and put forward the corresponding countermeasures to improve the legal protection of immovable cultural relics.

Keywords： Immovable Cultural Relics； County-level Government； Legal Protection