事业单位经费支出内控管理探讨

符杰

事业单位经费支岀管理效果与内控管理密切相关，将经费支出管理纳入内控体系对提升经费支出效益具有重要意义。本文在阐述经费支出业务内部控制范围和目标的基础上，分析了事业单位经费支岀业务的主要风险，并从内控管理角度提出了相应的应对策略。

财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》对事业单位内控体系建设提出了明确的要求，作为内控体系中的重要内容，经费支出管理流程、标准以及管理办法的规范化更为事业单位所关注。通常情况下，事业单位经费支出大致包括基本支出和项目支出两大类，而无论是基本支出还是项目支出，都需要事业单位根据财政部关于《行政事业单位内部控制规范（试行）》相关规定，将经费支出管理纳入内部控制管理体系，对经费支出审批、审核、支付、核算和归档等关键环节的管理流程、管理方法和管理制度进行合理设置，以控制经费支出管理风险。

一、事业单位经费支岀业务内部控制的范围

经费支出是事业单位在社会公共事务履职或其它业务活动中所发生的资金支付行为，其支出范围主要包括两个方面，分别是基本支出和项目支出。基本支出是维持事业单位正常运转和履职的经费支出，比如人员工资、津贴以及办公、差旅等经费支出，财政部门对事业单位的基本支出范围、标准以及经费报销流程作了较为明确的规定；项目支出包括科研、基建、大修等各类项目的经费支出，项目经费支出必须严格执行项目预算计划，在预算计划范围内支付相关款项，并严格遵循经费专款专用原则。

二、事业单位经费支岀控制目标

（一）经费支出须符合制度规定

随着财政改革措施的逐步完善，财政部门陆续出台了一系列关于行政事业单位经费管理制度及相关管理办法，比如外宾接待经费管理、会议费管理、差旅费管理、培训费管理等等，财政部专门发文，制定了较为明确的管理要求和管理办法，从而使事业单位经费支出范围、标准及程序更为明确，便于事业单位遵照执行，以合规、合法使用各类基本经费。近年来，为进一步强化项目经费支出管理效率，财政部门对事业单位的集中采购、工程建设等项目支出制度也进行了明确规范，要求事业单位项目经费支出管理必须参照管理制度执行。

（二）所有经费支出须纳入预算范围

经费支出是预算管理的重要内容，事业单位必须根据财政部门分解下达的预算计划，经费支出范围、用途符合预算计划的规定，不得擅自改变经费使用标准和方向，并合理安排各项经费支出进度。对于未纳入预算编制范围的经费支出，不得以任何理由擅自列支，对于确属事业发展和业务活动所需经费，应提前报备，按规定程序对预算计划进行调整。特别是对于项目经费预算来说，由于项目经费预算已实现了项目库管理，更需要事业单位在经费管理中严格遵守专款专用原则，確保项目经费支出与项目库相对应。

（三）有效防范舞弊，预防腐败

近年来，事业单位的经费预算呈增长之势，特别是在采购、基建、科研经费等领域的经费支出额度增长趋势更为明显。随着经费额度的增长，经费管理中的财务舞弊和经济腐败现象较为突出，如何有效防范舞弊和腐败风险，提高经费使用效率，是事业单位当前面临的严峻问题。在经费支出管理中嵌入内控流程，通过内控制度约束经费审批环节的权力滥用，则可有效防范经济腐败，通过规范经费支出日常管理中的操作行为，有利于防范财务舞弊风险。

（四）强化经费支出绩效评价

对经费使用效果进行考核、评价，并将评价结果应用于下年度经费预算等多种场景，以强化经费管理主体的经费使用合规意识，提升其经费支出管理效率，是事业单位经费支出管理的重要目标。这就需要事业单位根据事业发展以及经费预算指标等实际情况，合理设置经费支出管理指标体系及其权重，从经济性、效率性和效益性三个维度对各部门、各业务条线的经费支出管理效果进行全面评价，并通过评价结果的应用，激发各主体单位经费支出管理的责任意识。

三、事业单位经费支岀业务的主要风险

（一）关键岗位设置风险

按照不相容岗位相分离的原则对经费支付业务流程进行岗位设置，在经费支付审批、审核、支付、核算和归档的整个流程中分设不同岗位，并明确不同岗位职责，以形成相互监督、相互制约的岗位体系，对于防范经费支付风险具有重要意义。部分事业单位之所以出现各类经费支付管理风险，与其岗位设置不合理，关键岗位职责分工不明确，串岗、混岗现象得不到有效清理有着密切关系。比如，由于人事编制不足等方面原因，部分单位会计出纳岗位并没有分开设置，从而出现经费支付账务记载与现金支付“一手清”现象；部分单位印章管理与票据管理岗位混同，增加了经费支付环节的风险隐患。

（二）内部控制制度设计与执行风险

事业单位经费支付标准、用途是否合规、合法，其支付流程是否隐藏不确定性风险，不仅是财政预算管理、廉政管理的关键问题，而且是社会公众普遍关注的热点问题。这就需要事业单位根据内部控制管理的要求，从内控制度建设的角度对经费支付范围、标准和额度进行控制，以防范由于制度设计不合理、制度执行不到位导致的经费支付风险。而从事业单位内控制度设计与执行的普遍情况来看，内控制度内容与单位经济活动规律不匹配、制度设计过于粗糙、制度执行流于形式等问题难以得到有效遏制，以致于经费支付脱离制度约束，内控制度在经费支付中的控制作用弱化。以差旅费支付管理为例，公务差旅费是公费支付范畴中的重要项目，而由于票据审核制度不健全或执行不严格，部分报销人员往往将个人旅游费、购物费也参杂其中，违规扩大了经费报销范围。

（三）虚假票据、虚构业务套取资金的风险

随着事业单位经济活动类型不断增加以及与其它市场主体经济往来的更加频繁，经费报销过程中所涉及的票据数量以及票据金额也逐步增大，如果事业单位内控制度不健全或不合理，对越来越复杂化和多元化的票据难以进行有效管理，甚至会出现虚构业务或利用虚假票据套取资金现象，极大影响国家财政资金支付效果，危及财政资金安全。以高校科研经费管理为例，为增强财政对创新创造的支持力度，国家在科研经费领域的拨款额度呈上升之势，而事实上，由于科研经费管理制度缺失、经费支付审核不到位等原因，高校科研经费滥用、私用问题得不到控制，大量的科研费被虚假票据所套取。

（四）经费支付程序的风险

经费支付程序是内控制度建设的重要内容，它要求事业单位以风险防范为导向，以提升经费使用效率为目标，对经费支付的申请、审批和支付等整个程序进行合理设计，并将所有经费支付纳入支付程序控制范围之内，未经审批或集体讨论不通过的经费支付申请，一律不得进入实际支付环节。而从事业单位经费支付程序现状来看，支付程序缺失或逆程序操作现象依然较为普遍，比如差旅费报销程序存在着先支付、后补审批签字的现象，再比如大额经费支付未经集体讨论的现象，这些都隐藏着极大的支付程序风险。

（五）经费支付方式的风险

事业单位经费支付方式包括直接支付与授权支付、转账支付与现金支付，需要财务部门根据支付资金性质、额度大小采用不同的支付方式，以防范支付风险，但在经费支付的实际操作过程中，由于事业单位大多并没有从内控建设的角度对支付方式进行约束与规范，因此，操作人员对经费支付方式的选择表现得较为随意。比如，事业单位小额零星经费支付，只需采用授权支付方式即可，而实际操作中往往误选直接支付方式，既使得支付流程更为繁琐，又加大了流程审核风险；再比如，讲课费、咨询费支付本应采用转账支付方式，而财务人员盲目顺从报销人员要求而采用现金结算方式，加大了支付方式风险系数。

四、事业单位经费内控管理策略

（一）构建经费支出业务岗位设置及轮岗机制

经费支出管理岗位是事业单位内控管理关键岗位之一，事业单位应根据内控管理要求以及经费支出管理需要，合理设置岗位数量，明确各岗位职责分工。岗位设置总体应遵循不相容岗位相互分离原则，经费支出管理中的决策、审批、支付、监督等不相容的岗位必须分开设置，以实现不同岗位之间的相互监督与制约，消除长期以来经费管理业务中所形成的混崗、串岗问题。当然，为确保各岗位正常运转和协同配合，还应合理设置不同岗位的专业能力准入门槛，明确不同岗位的职业道德要求，杜绝不合格人员进入经费支出关键岗位。

在构建经费支出管理岗位设置制度的同时，事业单位还应构建与此相配套的岗位轮岗制度，根据不同岗位的权力运行与业务权重特点，在业务不脱节、人员不缺位的前提下，对不同岗位设置不同的轮岗周期，比如经费支出审批岗可四年一轮岗，操作岗可二年一轮岗，等等。对未建立轮岗制度的单位，或未按制度要求进行定期轮岗的个人，都应在内控绩效考核中进行扣分处理，并根据内控管理要求，对未建立轮岗制度的单位进行限期整改，对未按制度要求进行定期轮岗的岗位人员实行强制轮岗。

（二）建立和完善经费支出业务管理制度

一是要完善经费支出预算管理制度。经费支出范围广、项目杂，为实现经费支出源头控制，必须在经费支出预算编制中对“款、项、类、别”进一步细化，以防止出现预算明细过于粗糙而导致经费预算相互挤占现象，特别是对于“三公经费”项目来说，更需要在预算中明确支出标准、范围以及经费支出方式。

二是要完善内部监管制度，突破长期以来监管范围局限，将监管内容扩展到经费支出事前、事中和事后全过程。比如，经费支出预算编制及其执行环节监督，经费支出审批、支付和核算环节监督，经费支出公示公开情况监督，等等。

三是建立问题整改与处罚制度，通过纪检监察、内部审计、财政巡视等方式发现的经费管理问题，相关部门必须建立整改台账，并在期限内完成整改，并根据整改完成进度以及整改效果等情况，对相关责任人分别给予问责、处分或追究法律责任等不同程度的处罚。

（三）规范经费支出票据管理

经费支出票据审核管理是经费支出风险管理的第一道防线，票据管理及其核算制度是否规范，直接关系到经费支出管理效果，根据事业单位在经费支出管理中所暴露的票据管理短板，在财务制度完善过程中须重点关注以下两项内容：一是要强化经费报销发票审核力度，既要登陆国家税务总局的发票查验系统，验证发票的真实性，也要核对发票金额与报销金额的一致性；二是坚持审核经费报销审批制度，未经相关责任人签字审批或审批不通过的票据，一律不得进入财务核算环节。三是要严格把握经费支出报销标准。对于公务接待、差旅开支、补助补贴、会议培训等经费支出报销申请，财务部门须逐一对照相关报销标准进行比对和计算，对于超标准经费报销票据，不得进行核算和支付。

（四）优化经费支出业务办理程序

经费支出业务程序大致包括经费支出申请、审批、审核、支付等四道程序，为有效控制经费支出程序风险，需要事业单位采取以下程序优化措施：一是经费支出申请程序优化。所有经费支出申请必须交由归口管理部门审核，以确保经费支出与业务实际需求相匹配，另外，为从源头控制经费超标问题的产生，归口管理部门还应对经费支出申请额度与预算计划进行比对，无预算指标或突破预算指标的经费支出申请予以退回；二是经费支出审批程序优化。常规经费支出审批人可设定为部门负责人或单位分管领导，并由不同级别审批人员承担各自审批责任；而对于经费支出额度大或技术含量高的审批事项，则需单位班子成员集体讨论决策或引入第三方专业机构力量，在咨询专家的基础上再履行审批程序。三是经费支出审核程序优化。强化财务部门在经费票据、合同以及预算指标等方面的审核力度。

（五）优化经费支出支付方式

为有效防范经费支付环节风险，需要事业单位根据支付应用场景以及风控管理要求设置不同的支付方式。首先，由于财政授权支付的范围和比例偏大，违规风险较高，因此，除小额零星经费支出、财务特许支出业务之外，其它所有经费支出必须经采用直接支付，特别是财政统发工资、其他工程项目类、国有资本经营预算支出、支付债务还本和利息类资金支付、一般项目类资金以及有特殊管理要求等支出，都应纳入直接支付管理范畴。其次，为消除现金支付方式所带来的监管盲区，应引导单位尽量采用转账支付或网银支付方式，如果确需现金结算的，可尽量推荐采用公务卡结算。

结语：

事业单位经费支出范围较为广泛，但大致可划分为基本支出和项目支出两类。根据财政部关于经费管理以及内控管理要求，事业单位需要从经费支出审批、审核、支付、核算等环节强化内部控制管理，使经费支出符合制度要求和预算管理要求，并实现防范舞弊和预防腐败、拓展经费支出绩效评价应用范围等经费管理目标。然而，在经费支出实际管理中，事业单位大多在关键岗位设置、内部控制制度设计与执行、虚假票据控制、虚构业务控制、经费支付程序和经费支付方式等方面存在诸多的风险隐患，需要事业单位从内控视角优化经费支出管理体系。