共同富裕背景下城乡养老保险高质量发展路径研究——以江苏省城乡养老保险制度均衡化发展为例

■文／梅仕城

城乡养老保险作为惠及面广、专业性强、社会关注度高的一项社会保险制度，在改善民生和助力共同富裕中发挥着不可或缺的重要作用。党的二十大报告对健全社会保障体系作出重要部署，强调“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。落实好党中央的决策部署，持续促进社会保障事业高质量发展，对于全面落实以人民为中心的发展思想，在新征程上扎实推进共同富裕，具有重要意义。

城乡养老保险高质量发展的理论意蕴和衡量指标

高质量发展已成为我国新发展阶段社会改革发展的基本特征。从发展的根本出发点和落脚点看，高质量发展能够很好地满足人民日益增长的美好生活需要。城乡养老保险的高质量发展体现在均衡化发展和高水平发展两个方面：均衡化发展是指养老保险在城乡、区域、群体间保持总体平衡和谐，在社会保障公平正义理念和社会保险权利与义务相结合原则下，养老保险参保者所享有的均衡待遇及确保公平实现的法律制度、资源配置与相关政策；高水平发展是指通过科学的制度安排，形成养老保险待遇水平与经济社会发展相适应并同步发展，养老公共服务公平性和可及性持续提升，养老保险制度体系包容性和融合性越来越强，从而能动态化地满足城乡居民日益增长的养老保障需求。

城乡养老保险均衡化发展既有制度层面的均衡，包括城乡养老保险制度的设立时间、制度的衔接性、制度的流动性和制度的统筹性；又有水平层面的均衡，包括城乡养老保险制度的参保收益率、基础养老金替代率、财政负担水平和财政依存度。城乡养老保险高水平发展既有待遇水平的科学性、合理性增长，也有管理水平和服务水平的持续优化，更有制度体系对新群体、新情况的包容性和融合性水平的不断提升。

高质量的城乡养老保险应是一个城乡之间均衡发展、协同高效的保障体系。然而制度在运行过程中出现了一定程度的非均衡现象，主要体现在企业职工养老保险制度和居民养老保险制度之间的非均衡和居民养老保险制度区域之间的非均衡。这种非均衡现象对城乡养老保险高质量发展构成了一定的阻力。

职工养老保险和居民养老保险之间的非均衡现象

在制度层面，将两项制度的设立时间、制度的衔接性、制度的流动性和制度的统筹性进行均衡化比较，企业职工养老保险和居民养老保险在推动制度体系建设方面整体比较均衡。但目前企业职工养老保险已经实现全国统筹，居民养老保险仍处于县市级统筹，统筹层次较低。

分析制度的结构性，企业职工养老保险采用统账结合模式，企业缴费进入社会统筹账户，个人缴费进入个人账户，与此相对应的是，待遇计发采用结构式计发办法。居民养老保险制度方面，国务院印发的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号）明确指出“坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式”，但在具体实施过程中，筹资端的社会统筹部分并没有体现。没有社会统筹账户和社会统筹资金，待遇计发办法却与企业职工养老保险相同，也采用了结构式计发办法，即基础养老金和个人账户养老金相结合。居民养老保险在筹资端社会统筹账户的缺失，一定程度上打破了收支结构的平衡，不利于制度的可持续发展。

在水平层面，分别从保险性质对比分析企业职工养老保险和居民养老保险的参保收益率指标，从保障功能对比分析企业职工养老保险和居民养老保险的基础养老金替代率指标，从资源配置对比分析企业职工养老保险和居民养老保险的财政负担水平指标、财政依存度指标。

第一，从保险性质来看，对参保收益率指标进行比较。参保收益率为领取第1 年的基本养老金与15 年的个人缴费总额之比。经过设置参数后测算，灵活就业人员的个人缴费参保收益率最低，城乡居民养老保险个人最低档缴费的参保收益率最高。参保收益率是影响参保者投保积极性的重要指标。要实现均衡发展，就得同步考量两个制度的参保收益率平衡。目前居民养老保险的参保收益率已经偏高，如果后期财政负担的基础养老金继续提高的话，会带来与企业职工养老保险参保收益率的失衡。

第二，从保障功能来看，对基础养老金替代率指标进行比较。经数据测算后，企业职工养老保险制度的基础养老金替代率在20%左右，居民养老保险制度的基础养老金替代率在8%左右，在基本的保障功能上存在一定的不均衡。

第三，从资源配置来看，对财政负担水平指标、财政依存度指标进行比较。统计江苏省内各市数据后计算得出结论：基础养老金高的地区，居民养老保险的财政依存度高。政府财政负担水平逐年上升，并且地方财政对居民养老保险投入的增长幅度高于地方财政一般公共预算支出的增长幅度。从增长幅度的趋势看，未来居民养老保险的财政投入将持续增加，财政负担水平同步上升。对国内部分地区的调研显示，由于居民养老保险参保人数多，基础养老金发放面临的财政压力很大。

居民养老保险制度区域之间的非均衡现象

各地基础养老金水平差距较大。从江苏省内看，各地居民养老保险基础养老金标准存在较大差距。2022 年省内最高标准为最低标准的3 倍多，差额为443 元（见图）。该差距显著高于各地的经济发展水平差异。

居民养老保险制度参数标准确定依据不统一。居民养老保险制度涉及的如个人缴费档次、财政补贴标准、基础养老金等各类参数缺乏科学、长效的调整机制，呈现一定程度的随意性、讨价还价性、福利攀比性。在个人缴费档次方面，缴费最低档、最高档、档次层级等设置也缺乏规律。

居民养老保险制度现实走向与设计定位有偏差。当前居民养老保险制度仍处于发展完善阶段，面临过度依赖财政、筹资能力弱、待遇水平低等问题。究其原因，设计初衷应是保险制度，如今在现实中却逐步演变成了“强福利、弱保险”的格局，这种在实施过程中放大的福利化倾向，让居民养老保险制度的可持续发展充满了矛盾。

居民养老保险制度与企业职工养老保险制度的关系未厘清。基于对“老农保”的反思以及对企业职工养老保险制度的路径依赖，居民养老保险制度的设计保持了与企业职工养老保险类似的制度模式，这在一定程度上对舆论产生导向，即参保人在不考虑缴费责任与筹资水平高低的前提下，与企业职工养老保险参保人员待遇水平进行简单比较，致使人们很容易以企业职工养老保险的待遇标准来衡量居民养老保险的待遇水平，进而要求增加财政投入，期望通过提高居民养老保险的基础养老金标准来提高居民养老保险待遇水平。

图2022 年年末江苏省各设区市本级居民养老保险制度基础养老金标准（单位：元/月/人）

实现城乡养老保险高质量发展的路径思考

我国新阶段社会主要矛盾的变化使得社会保障的功能由过去解决低层次、保基本的需求，转变为满足人民群众更高层次的多样化需求，这就要求实现高质量的社会保障，在迈向新征程中助力提升人民生活品质。共同富裕目标对城乡养老保险也提出了更高的要求，表现在两个方面：一是“共同”要求更均衡发展、更系统集成的城乡养老保险；二是“富裕”要求更高水平的城乡养老保险。

党的二十大报告明确了社会保障体系建设的总要求，有两个方面值得特别关注：一是“统筹城乡”，要求更好地发挥政府宏观调控的“有形之手”作用，增强系统思维，切实把统筹城乡发展这一理念方针贯彻于社会保障工作全过程；二是再次将“公平统一”放到十分重要的位置上，我国社会保障制度改革已经进入系统集成、协同高效阶段，公平统一将成为今后一个时期社会保障体系建设的必然选择和重要目标。

基于社会保障体系建设总要求和对城乡养老保险发展面临问题的分析，提出实现城乡养老保险高质量发展的具体路径。

路径一：实施对居民养老保险制度的微调模式。加强居民养老保险制度的统一性和规范性，对基础养老金的确立依据、缴费档次的确立依据、财政对缴费补贴的确立依据、集体补助的刚性要求等4 个重要参数加以指导约束。第一，推进居民养老保险制度全省统筹，基础养老金的目标替代率与企业职工养老保险协同，体现基本保障功能。第二，完善居民养老保险的缴费档次设置，可综合城乡居民人均可支配收入、企业职工养老保险的个人缴费和灵活就业人员的个人缴费额作为设置参考。第三，规范财政补贴机制，适时适度调整为“补出口”，优势包括：制度更加公平，体现居民养老保险制度的普惠性特质；财政资金使用效率提升，规避个人账户低效问题；完全“补出口”，一些财力薄弱的地区有望集中提高基础养老金水平，尽早将基础养老金水平提升至目标替代率。个人账户剥离地方财政补贴，有利于居民养老保险制度的全省统筹和转移接续。第四，促进集体补助，在全国层面明确其刚性支出的法定义务，集体补助的标准参考财政补贴的额度，形成长效激励机制，同时加大宣传集体补助的合理性和必要性，一定程度上提升居民养老保险制度的科学性。

需要注意的是，此路径的调整模式对地方财政能力的要求较高，对财政可持续性构成挑战；居民养老保险制度的参保收益率，与企业职工养老保险特别是灵活就业人员的参保收益率将进一步背离；居民养老保险的偏福利性没有改善。

路径二：细分人群下的系统集成、协同发展模式。针对当前城乡养老保险均衡发展不足的现状，该模式以增强城乡养老保险制度之间协调性为目的，按照统筹城乡、系统集成的原则，推动城乡养老保险制度高质量发展。

系统集成、协同发展模式的操作前提是要将参保人群进行细分。一是对民政等部门认定的低保、特困、返贫致贫人口和重度残疾人等属于城乡居民养老保险制度中的政府代缴费人员，单独实施社会保障政策，无需个人缴费和政府代缴。待其达到待遇领取条件时，与低保等社会福利、社会救助制度有机衔接，政府整合社会保障各项支出托底保障其基本生活，体现纯福利性。待此类人员有缴费能力正常参保缴费后，其认定为特殊困难群体的年限可视同为一定的缴费年限进行制度衔接。二是将其他人员划分为职工和非职工两类人群，实施制度框架相对统一的养老保险缴费机制、待遇计发办法和待遇调整机制，缴费基数和缴费比例根据职工和非职工身份设置不同参数，遵循多缴多得、长缴多得的基本原则，最终实现公平统一、待遇计发能体现各群体合理养老金水平梯度的制度协同模式。

系统集成、协同发展模式的基本思路如下：第一，设置缴费基数。职工参保政策不变，缴费基数上下限为全口径社平工资的60% ～ 300%；非职工缴费基数上下限以全省城乡居民人均可支配收入为参数，在其一定比例区间内（如20% ～ 500%）设置缴费档次，最高缴费档次不超过职工缴费基数上限，通过降低非职工人群参加养老保险门槛，确保广大城乡居民参得起保、缴得起费。第二，设置缴费比例和统筹账户。确定不同缴费比例，职工缴费继续实施单位16%、个人8%的费率，其中单位缴费进入统筹账户，个人缴费进入个人账户。非职工缴费比例根据以支定收的原则，经测算如果以基本养老金目标待遇为城乡居民人均可支配收入的20%测算，缴费基数为城乡居民人均可支配收入，可设置缴费比例为16%，其中8%进入统筹账户、8%进入个人账户。非职工符合条件的，可享受现有社保补贴政策。农村集体经济组织成员可享受集体补助，集体补助计入个人账户。鼓励其他社会经济组织、慈善公益组织等对非职工人群参保缴费进行资助，资助资金进入统筹账户。针对非职工参保，此协同制度在结构上落实了统筹账户的概念，统筹部分除了个人缴费进入之外，政府公共财政也承担一定的责任，定期投入财政资金充实统筹账户，也是体现并延续现有居民养老保险制度财政补贴的惯例，并且调整了原居民养老保险制度中既“补入口”也“补出口”的做法，提高了财政资金的使用效率。第三，职工和非职工均采取统一的计发办法和待遇调整办法。非职工计发办法总体结构与现行企业职工养老保险待遇计发办法一致，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，因参数和缴费档次不同形成缴费工资指数差异，并可通过待遇目标进行指数修正，进而形成养老保险待遇合理梯度，体现制度的公平性。第四，从有利于制度协同并兼顾公平的角度出发，对已按原办法参加城乡居民养老保险的存量人员，可通过折算和补差的方式打通缴费年限认定通道，让更多的参保居民享受到较高水平的养老保障。

总体来说，系统集成、协同发展模式是对高质量城乡养老保险制度的探索性研究。如果说路径一是只针对居民养老保险制度各类参数的微调，那么路径二是对职工养老保险和城乡居民养老保险进行参保人群的细分整合和结构上的创新调整。协同模式考虑了职工与非职工人群的差异性，将相似性更强的灵活就业人员和有缴费能力的城乡居民纳入协同的养老保险制度，通过调整缴费基数、缴费比例等参数增强灵活就业人员的参保积极性。对于有缴费能力的城乡居民，引导其提高一定的缴费金额享受更高水平的养老保险待遇。同时，还要进一步规避由于参保收益率悬殊引起的“用脚投票”，有利于更好地体现养老保险的保险属性，真正实现系统集成、制度统筹，实现城乡养老保险公平统一、协同发展。■