东盟地区恐怖主义发展态势影响及应对策略

段阳伟 李 亮

(西北政法大学，陕西·西安 710063)

2017年底，在多方力量联合打击下，“伊斯兰国”(IS)在中东的“根据地”丧失殆尽，开始向全球扩散。从全球视角看，东盟地区并非恐怖主义的核心区，也不是IS全球扩散的核心区，其活跃度与烈度低于中东、北非、中南亚、中非、东非等地区；但从地区视角看，东盟地区的恐怖主义威胁正在逐渐上升，且正处于恐怖主义的“第二波高潮”中，这与IS的扩张和渗透也密不可分。(1)靳晓哲.“后伊斯兰国”时代东南亚的恐怖主义与反恐合作[J].东南亚研究，2020，(02).该地区恐怖主义呈现出本土与域外相勾连，恐怖活动组织结构分散化，“独狼式”“家庭化”恐怖袭击增加，网络恐怖主义威胁上升等态势，同时恐怖主义与地区问题复杂交织，呈现共生化、扩散化的趋势，使得该地区的反恐形势更加严峻。

作为近邻，我国向来重视与东盟国家的友好关系。近年来，双方合作范围更是不断拓展，利益交融越发深入。2021年11月22日，中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会在线上举行，习近平总书记发表了题为《命运与共 共建家园》的讲话，指出中方将坚定不移以东盟为周边外交优先方向，强调要共建繁荣家园，表示要全面发挥《区域全面经济伙伴关系协定》的作用，尽早启动中国-东盟自由贸易区3.0版建设，提升贸易和投资自由化便利化水平，拓展数字经济、绿色经济等新领域合作，共建经贸创新发展示范园区，要高质量共建“一带一路”，并同东盟提出的印太展望开展合作。由此可以看出东盟对于我国的战略意义。在此背景下，我国的安全和发展利益也必然会受到东盟地区恐怖主义的威胁。因此，厘清现阶段东盟地区恐怖主义的发展态势，明确其可能对我国造成的危害，并深入分析我国与东盟开展反恐合作的不足之处，对进一步增强反恐合力，推动双方治理恐怖主义取得更大成果，意义重大。

一、东盟地区恐怖主义的发展态势

东盟地区恐怖活动组织复杂、类型多样。据统计，2000年至2020年东盟地区发生的11576次恐怖活动中，有高达110多个恐怖活动组织参与其中。(2)数据来源：GLOBAL TERRORISM DATABASE，https：//www.start.umd.edu/gtd/search/Results.aspx？chart=country&casualties_type=b&casualties_max=&start_yearonly=2000&end_yearonly=2020&dtp2=all&country=31，36，347，93，108，121，138，160，178，205，223，访问时间：2022年9月25日。在这些众多的恐怖活动组织中，既有本土恐怖主义发展而来的，也有域外地区向该地区渗透发展而来的(3)胡平平，武友德等.东南亚恐怖主义的时空演进及其网络关系[J].热带地理，2021，(06).。当前较为活跃的有印度尼西亚的伊斯兰祈祷团(Jemaah Islamiya，JI)，菲律宾的新人民军(New People's Army，NPA)、邦萨摩洛伊斯兰自由战士(Bangsamoro Islamic Freedom Movement，BIFM)以及阿布沙耶夫组织(Abu Sayyaf Group，ASG)等，它们大多具有宗教背景，为了实现其政治利益，以宗教为幌子，煽动各教派、民族以及政治团体之间的矛盾和仇恨，制造暴力冲突和恐怖袭击活动。东盟地区的恐怖活动组织相互勾连，形成了一个纵横交错的全球性恐怖主义网络，它们互通情报，通过兼并与融合迅速发展。在“网络”外部，它们链接着基地组织(AQ)和“伊斯兰国”(IS)等域外恐怖活动组织，通过建立资金、技术以及军备支持等通道，接受来自域外恐怖活动组织的支持。同时，域外的恐怖活动组织也不断吸纳来自该地区的恐怖分子前去接受培训。

(一)本土恐怖活动组织与域外勾连合流

IS成立之初，就有包括伊斯兰祈祷团、阿布沙耶夫组织等在内的东盟地区恐怖活动组织相继宣誓对其效忠，IS也加紧在东盟地区布局，建立了多个分支机构。2018年，IS正式宣布成立东南亚省分支，范围涵盖了新加坡、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、泰国南部和缅甸。(4)富育红.南亚东南亚恐怖主义国际化与本土化互动[J].南亚东南亚研究，2022，(01).IS在暴恐活动的组织、策划和执行方面带有明显的军事化特征，这也影响了东盟地区恐怖活动组织在袭击对象和袭击手法上的选择。袭击对象不仅包括政府机构、安全部队、军事基地等硬目标，还包括宗教活动场所、学校、城市基础设施等软目标。袭击手法倾向于采取军事化方式，注重运用高破坏性的武器以及军事化的技战术。IS还与反政府武装和本土极端组织相勾结，在菲律宾部分城市先后设立了恐怖主义军事训练营，以配合策划和实施针对城市的恐怖袭击活动。2017年5月，菲律宾马拉维恐怖袭击事件就是东盟地区本土恐怖活动组织与IS勾连合流的结果。(5)Bilveer Singh.Terrorist Networks in Southeast Asia and Implications for Regional Security[EB/OL].https：//www.jstor.org/stable/26435153？searchText=Terrorist+Networks+in+Southeast+Asia+and+Implications+for+Regional+Security&searchUri=%2Faction%2FdoBasicSearch%3FQuery%3DTerrorist%2BNetworks%2Bin%2BSoutheast%2BAsia%2Band%2BImplications%2Bfor%2BRegional%2BSecurity&ab_segments=0%2Fbasic_search_gsv2%2Fcontrol&refreqid=fastly-default%3A38fb78de8ae91cecb4774355e227737b#metadata_info_tab_contents.2018-05-16.

AQ对东盟地区的渗透也由来已久，早在20世纪90年代就已开始布局。AQ马尼拉分支小组在东盟地区一度十分活跃，活动范围不断扩大，覆盖了马来西亚、新加坡和印度尼西亚等国家。AQ核心领导层将东盟地区视为募资和洗钱的场所，并以此为基础为伊斯兰祈祷团、阿布沙耶夫组织和摩洛伊斯兰解放阵线(Moro Islamic Liberation Front)等本土恐怖活动组织提供资金和培训，同时与它们开展合作。受AQ宣传煽动，东盟地区部分极端民族和宗教团体的战略目标，从赢得领土斗争逐渐转变为实施“圣战”。例如，伊斯兰祈祷团与AQ曾计划对西方国家大使馆、美国跨国公司、船只以及军事人员和设施进行袭击，方式也多以炸弹袭击为主，规模以及破坏程度更高。(6)富育红.南亚东南亚恐怖主义国际化与本土化互动[J].南亚东南亚研究，2022，(01).

(二)恐怖活动组织散而不死

近年来，在东盟各国合作反恐努力下，打击恐怖主义工作取得了一定成效，较大程度削弱了伊斯兰祈祷团、阿布沙耶夫组织等本土大型恐怖活动组织。但这也迫使一些恐怖活动组织趋向分散化发展，分裂成各个小分支，采取化整为零的策略，以微型小组开展恐怖活动。例如，2015年成立的“神权游击队”(Jamaah Ansharut Daulah，JAD)，组织结构分散，各武装小组相对独立，彼此之间的互动交往并不频繁。(7)Josh Roose.How Indonesia is dealing with the new threat posed by returning Islamic State fighters[EB/OL].https：//theconversation.com/how-indonesia-is-dealing-with-the-new-threat-posed-by-returning-islamic-state-fighters-96535.2018-05-15这种结构使其拥有强大的组织和运营能力，尽管印度尼西亚安全部门近年来逮捕了大量JAD成员，但很多专家仍认为其威胁尚未终结。(8)靳晓哲.“后伊斯兰国”时代东南亚的恐怖主义与反恐合作东南亚研究[J].东南亚研究，2020，(02).伊斯兰祈祷团作为东南亚影响力最大的恐怖活动组织之一，其核心成员一度达到了1800多人，在马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国等国家均设有分支，也充分显示了其强大的分化能力。

同时，东盟地区不断有新兴恐怖活动组织“亮相”。2015年，马来西亚政府发现了4个新的恐怖分子团体，其目的是在马来西亚、印度尼西亚、新加坡、泰国南部和菲律宾南部建立一个伊斯兰国家系统。(9)Dr Mohd Azizudin Mohd Sani.Tiada peluang，ruang IS bertapak di Malaysia[EB/OL].https：//www.bharian.com.my/kolumnis/2015/01/31301/tiada-peluang-ruang-bertapak-di-malaysia.2015-01-25.印度尼西亚反恐部队在2016年1月14日雅加达恐怖袭击案发生后，在国内发现了一个名为“马来群岛伊斯兰国辅士团”(Jamaah Anshar Khilafah Daulah Nusantara，JAKDN)的网络恐怖活动组织。2020年11月，一支名为“若开马赫迪旅”(Katibah Al-Mahdi fi Bilad Al-Arakan)的恐怖活动组织在缅甸若开邦成立，其以“萨拉菲-圣战主义”为旗帜，图谋对内比都发动“圣战”，以报复缅甸政府对罗兴亚穆斯林的迫害。(10)Will Marshall.Myanmar：Southeast Asia’s Next Frontline of Jihadism？[EB/OL].https：//globalriskinsights.com/2021/09/myanmar-southeast-asias-next-frontline-of-jihadism/.2021-09-14

(三)“独狼式”“家庭式”恐怖袭击威胁上升

IS被打散后，东盟地区发生大型恐怖袭击事件虽然有所减少，但越来越多迹象表明，“独狼式”“家庭式”恐怖袭击威胁上升。一方面，受IS的煽动和蛊惑，东盟地区部分民众的自我激进化趋势明显加强，“独狼式”恐怖袭击因其较强的隐蔽性而频发。印度尼西亚深受“独狼式”恐怖袭击的危害，2019年11月13日，北苏门答腊省首府棉兰市警察局总部发生一起自杀式爆炸袭击。(11)张晓雅.印尼一警察局发生疑似自杀式爆炸袭击，致1死6伤[EB/OL].https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKnLzF.20.2019-11-132021年3月31日，一名“独狼”闯入警察总部企图发动恐怖袭击，最后在与警察交火时被击毙。(12)疑似追随伊国组织女独狼恐袭印尼警察总部被击毙[N].联合早报，2021-04-01(09).菲律宾国内的“独狼式”恐怖袭击也较为猖狂，2018年7月至2019年7月，相济发生了三起“独狼式”恐怖袭击事件——巴西兰省军事检查站爆炸案、禄省霍洛市天主教卡梅尔山圣母大教堂自杀式爆炸案和苏禄省军事基地自杀式爆炸案。对此，有人发出“独狼式”袭击是否已经在东盟扎根的担忧。(13)袁亚楠.菲律宾恐袭跟进：“独狼”式袭击是否已在东南亚扎根？[EB/OL].https：//kknews.cc/world/em3qlkz.html.2019-07-04.

另一方面，促使整个家庭追求“神圣的伊斯兰文化”一直是IS推崇的招募方式，受此影响，东盟地区恐怖袭击家庭化趋势越发明显。2018年5月13日，印度尼西亚泗水三座教堂遭遇连环恐怖袭击，14日，泗水市警察总部又遭炸弹袭击。据悉，两起恐怖袭击事件分别由一个六口之家和一个五口之家实施。受IS宣传鼓动，一部分女性跟随自己的家人加入IS，她们是推动整个家庭转变为暴力极端主义参与者的重要推手。2016年至2021年初，印度尼西亚有40名女性因恐怖主义犯罪被捕，新加坡逮捕了6名计划前往叙利亚加入IS的妇女，马来西亚逮捕了43名与IS有关的女性嫌疑人。(14)Mustafa，Muzliza and Zam Yusa.Malaysia’s New Terror Threat：Women Acting as ‘Lone-Wolf’ Operatives[EB/OL].https：//www.benarnews.org/english/news/malaysian/women-terror-07242018160131.html.2018-07-24.

(四)网络恐怖主义威胁加剧

由于政府的持续打击，恐怖势力生存空间逐渐缩小，各恐怖活动组织进而转战网络平台以寻求发展。与此同时，IS在中东战场“领土”尽失，从而更加注重利用网络进行渗透。一方面，各类社交媒体成为恐怖势力传播极端思想的“利器”。利用Facebook、Twitter、Instagram、WhatsApp 和 Telegam 等平台，恐怖活动组织可根据受众的评论留言来捕获其思想动态，筛选出容易受极端思想影响或者具有极端主义倾向的人群。为了增强网络恐怖主义的隐蔽性，他们的宣传也逐步由公开性的社交平台向匿名分享的自媒体平台(Justpaste.it、Sendvid. com和Dump.to)过渡。2018年，马来西亚“东南亚反恐中心”进行过一项针对大学生群体对恐怖主义态度的民调。结果显示在印度尼西亚、新加坡、菲律宾、泰国和马来西亚，受访大学生中分别有24.24%、30.95%、23.78%、31.81%、21%的人认同暴恐活动是实现宗教目标的有效策略，同意自己“可能受影响而滋生暴力极端思想”的比例则分别为48.36%、68.86%、44.95%、42.22%、51.87%。(15)Thomas Koruth Samuel.Undergraduate Radicalisation in Selected Countries in Southeast Asia[EB/OL].https：//www.researchgate.net/publication/344372892_Undergraduate_Radicalisation_in_Selected_Countries_in_Southeast_Asia.2018-01-12.这些数据表明，在网络恐怖主义甚嚣尘上的当下，青年群体极易自我激进化为潜在的极端分子，进而成为恐怖活动组织招募的对象。

另一方面，恐怖活动组织在网络平台传授恐怖袭击技能，进行网上培训，极易诱发线下的暴恐活动。网上学习周期较短，且方法大多简单易学，一旦为极端分子获取，由产生暴恐动机到线下实施恐袭间隔时间较短，在一定程度上增加了地区恐怖主义威胁。2021年2月，菲律宾警方宣布逮捕了几名女性涉恐嫌疑人，称她们是“潜在的自杀式炸弹袭击者”，计划用简易爆炸装置袭击士兵。(16)腾德山，周维方.东南亚地区恐怖主义形势、应对措施及启示[J].江苏警官学院学报，2022，(04).她们的暴恐计划也是来源于网络恐怖主义的影响，并学习了实行恐怖袭击的技能。类似这样的案事件表明，网络恐怖主义行为激发了现实的恐怖袭击，给地区的恐怖主义形势增添了不稳定因素。

二、东盟地区恐怖主义对中国的影响

东盟地区与我国地理上相近，经济、文化等联系紧密。该地区的恐怖主义活动对我国公民人身安全、西南边境安全以及海外经济利益带来较大威胁。

(一)对公民人身安全的威胁

东盟地区恐怖主义最直接的影响是威胁我国公民人身安全。主要是在东盟地区经营发展，以及旅游的中国公民。他们身处发生恐怖袭击的当地，恐怖活动是威胁其人身安全的最不稳定因素。

一方面，中国与东盟地区在地理位置上接近，历史上就有大量的中国人因劳务输出、经商等原因在那里繁衍发展。据统计，东盟地区现约有2400万华人，是华人华侨最集中的地区。而部分恐怖活动组织十分仇中，对中国公民发动袭击被看作是对中国政府的挑衅和报复手段。2020年8月28日，印度尼西亚警方逮捕了17名伊斯兰祈祷团组织成员并缴获了7支枪和数百发子弹。据悉，他们计划对万丹省和打横市的华人社区店主发动恐怖袭击。(17)李冠杰.印尼挫败针对华人社区的恐怖袭击，恐怖组织计划袭击当地华人店铺[EB/OL]. https：//view.inews.qq.com/wxn/20200828A095I100？.2020-08-28.2021年4月，印度尼西亚88反恐部队逮捕了4名伊斯兰捍卫者阵线组织(FPI)的成员，他们承认策划了针对印度尼西亚华人和华人商店的袭击。对此，印度尼西亚激进主义和去激进化研究中心(PAKAR)执行主任表示：“近期不断上演的炸弹阴谋让人担忧，我个人很担心印度尼西亚华人和那些来自中国的人员的安全。”(18)印尼华人社区遭遇恐怖袭击，印尼华人寝食不安[EB/OL]https：//weibo.com/ttarticle/p/show？id=2309404629548766724640&sudaref=www.baidu.com.2021-04-24.

另一方面，东盟地区一直以来也是中国游客出境旅游的热点地区，针对中国游客的恐怖袭击事件也时有发生。2020年1月13日，据印度尼西亚当地媒体报道，北苏拉威西省美娜多市可能有恐怖分子针对中国游客实施恐怖袭击，外交部领事司及中国驻印度尼西亚大使馆提醒中国公民提高安全意识。(19)王真真.印尼部分地区或有恐怖袭击，中领馆提醒中国公民注意安全[EB/OL]. http：//k.sina.com.cn/article_1644114654_61ff32de02000vh0k.html.2020-01-13.泰国一直以来都是中国游客出境旅游的热门国家，但是其国内频发的恐怖袭击、绑架和诈骗等事件，对中国出境游客的人身安全威胁很大。2023年3月，泰国军方突袭了泰缅边境的妙瓦底地区，这是泰国政府维护旅游业的一次有力举措，也从侧面显示出，泰国恐怖主义袭击给包括中国在内的游客造成的威胁依然很严重。(20)泰国军方突袭妙瓦底进，给中国游客表决心[EB/OL].https：//mil.sohu.com/a/675761894_121687424.2023-03-26.

(二)对西南边境安全的威胁

伴随IS全球扩散趋势加强，其在东盟地区的恐怖主义网络对地区安全构成重大威胁，东盟地区恐怖主义外溢风险加剧。我国西南边境地区的云南以及广西两省与缅甸、越南和老挝接壤，边境线长约7475公里，地形结构和人文条件异常复杂，甚至有很多接壤的村寨跨越了中缅两国国界，这给边境管理机关带来很大的管控难度。恐怖分子容易利用边境管理漏洞，在我国与东盟国家之间潜入潜出，给西南边境地区防范恐怖主义带来挑战。

第一，东盟地区较为宽松的边境管控措施，使得部分东盟国家充当了“中转站”的角色。对我国而言，涉恐分子以往的偷渡通道多在新疆方向，随着管控力度加强，他们转而选择西南边境省份作为新的通道。值得注意的是，涉恐分子在不能成功偷越国边境情况下，往往会选择就地圣战，这种将远期恐怖袭击立即现实化的行为，往往会带来更大的破坏性。昆明“3·01”暴恐袭击案就是玉山·买买提等恐怖分子的偷渡计划和购置凶器企图失败，从而就地实施了暴恐活动。

第二，我国西南边境省份面临境外恐怖分子回流的威胁。IS被打散后，境外恐怖分子回流趋势加强。先前出境参加IS的恐怖分子很有可能以东盟部分国家为跳板回流，进而在境内策划恐怖活动。(21)刘爱娇，李根.东南亚恐怖主义活动对我国西南边境地区的影响及对策[J].湖北警官学院学报，2020，(03).2015年1月23日，《环球时报》曾撰文称中国有300多名恐怖分子利用虚假身份加入IS，他们在中东战场接受了系统的军事训练以及战火“洗礼”，已经发展为极具危险性的恐怖主义势力，如果回流，将会严重威胁我国的国家安全和社会稳定。

第三，以“东突厥斯坦伊斯兰运动”(以下简称“东伊运”)为代表的境外恐怖活动组织与西南边境省份犯罪组织勾连，使当地反恐形势复杂化。近五年来，我国公安机关和移民管理机构共侦破妨害国(边)境管理犯罪案件7.02万起，抓获违法犯罪嫌疑人28.7万余人，依法查处“三非”外国人52.88万人次。(22)国家移民管理局.国家移民管理局：五年侦破妨害国(边)境管理犯罪案件7.02万起抓获违法犯罪嫌疑人28.7万余人[EB/OL].https：//www.nia.gov.cn/n741440/n741567/c1575974/content.html.2023-04-14.由此看来，我国边境犯罪仍呈多发态势，境外恐怖势力极易利用西南边境地区复杂的环境从事贩毒、人口拐卖等犯罪活动，不断升级与境内有组织犯罪团体之间的合作，把西南边境地区打造为恐怖活动组织的秘密据点。如此，我国西南边境省份将面临巨大反恐考验。

(三)对海外经济利益的威胁

我国与东盟地区有着密切的经济合作，双方利益深度交融。根据《东盟营商环境报告(2022)》的数据，截至2020年底，我国在东盟直接投资存量为1276.13亿美元，是我国对外直接投资的第四大目标市场，在东盟累计投资设立企业超过6000家。2021年，我国企业在东盟新签工程承包合同额606.4亿美元，占我国对外承包工程新签合同额的23.46%；完成营业额326.9亿美元，占中国对外承包工程完成营业总额的21.10%。(23)中国贸促会研究院发布《东盟营商环境报告2022》[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1744264726951473092&wfr=spider&for=pc.2022-09-18.当前我国与东盟最重要的合作无疑是“一带一路”建设和《区域全面经济伙伴关系协定》。习近平总书记在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上强调，要全面发挥《区域全面经济伙伴关系协定》的作用以及高质量共建“一带一路”。经济发展需要安全稳定的社会环境，东盟恐怖主义可能会威胁到“一带一路”建设以及RCEP的推进。

经过多年的耕耘，东盟国家与“一带一路”的融合度正在不断加深。今年是“一带一路”倡议提出十周年，商务部提出要加强“一带一路”框架下贸易畅通合作。(24)高扬.“一带一路”：加强同东盟国家技术分享 带动交通基础设施项目沿线投资合作[EB/OL].https：//news.cnr.cn/dj/20230825/t20230825_526395977.shtml.2023-08-25.如果恐怖活动组织盯上“一带一路”合作项目，将会对我国经济利益造成严重破坏。2023年7月，我国代表团乘坐军车前往缅甸一处工业区参加开发建设会议时遭遇恐怖袭击，这一工业区正是“一带一路”倡议的一部分。(25)中国军事车队在缅甸遇袭？地点很敏感，军政府、克钦军各执一词[EB/OL].http：//news.sohu.com/a/696239304_121286384.2023-07-10.印度尼西亚恐怖主义对“一带一路”建设的威胁同样不能忽视。由于历史、民族和政治意识形态的原因，印度尼西亚国内反华、排华氛围仍较为浓厚。且印度尼西亚被称为“恐怖主义的温床”，其恐怖主义威胁在东盟国家中也是较为严重的。还应注意的是，“东伊运”不断向印度尼西亚渗透，他们和印尼极端恐怖组织相互勾结，在印尼开辟人员转运通道，前往印尼的“东伊运”成员不断增加。(26)帆帆.外交部：中国愿同印尼加强双多边反恐交流合作[EB/OL].http：//www.globalview.cn/m/show.php？Classid= 16&id=13785.206-03-17.

数据显示，随着RCEP合作深化和推进，2023年1～7月，我国与东盟国家贸易达3.59万亿元人民币，同比增长2.8%，比同期中国对外贸易总值增速高2.4个百分点；中国与东盟贸易占中国对外贸易总值比重15.3%，占比上升0.3个百分点。(27)中 国-东盟商务理事会.中国—东盟商务理事会：当前中国与东盟经贸合作正从“面的展开”到“质的升华”[EB/OL].http：//www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=80&id=45800.2023-08-09.同“一带一路”建设一样，东盟各国的恐怖主义也会威胁RCEP的推进。一方面，支持RCEP产业园区建设，促进各成员国产业合作是该协定的重要内容，各成员国的安全环境关系着产业园区的健康运营，如果一国发生针对RCEP合作项目的恐怖袭击事件，则会损害我国及合作方的经济利益。另一方面，RCEP为区域数字经济发展注入了强劲动力，为保障数字经济健康发展，RCEP国家也更加重视网络安全，不断加强打击网络犯罪的合作。2019年签署的《东亚峰会领导人关于合作打击跨国犯罪的声明》重申了成员国在打击跨国犯罪方面需持续合作，并呼吁在打击洗钱和恐怖主义融资方面加强合作。(28)汪丽.RCEP国家网络安全合作的现状、困境及前景展望[J].中国信息安全，2021，(02).这表明东盟各国已经关注到网络恐怖主义的发展，并采取措施打击恐怖主义网络融资，防止网络恐怖主义对RCEP的破坏。

三、完善中国与东盟地区反恐合作的对策建议

合作是应对恐怖主义最重要的手段，对于凝聚共识、整合资源、增强力量具有无可比拟的优势。我国与东盟地区的反恐合作由来已久，涉及执法、司法、军事等领域，建立起了以东盟与中国领导人会议、东盟与中日韩领导人会议、东盟防长扩大会议以及澜湄执法中心等为架构的反恐合作机制，相继签署了《反对恐怖主义联合行动宣言》《中国与东盟非传统安全领域合作谅解备忘录》《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》等一系列合作文件。先后与泰国、柬埔寨、菲律宾、老挝签订了引渡条约，与越南、老挝、印度尼西亚、菲律宾签订了刑事司法协助条约。还与东盟许多国家保持常态化的联合军事演习，而反恐军事演习正逐步成为重点合作事项。但也应看到，我国与东盟国家的反恐合作仍存在互信不足、各领域合作不够深入等不足之处，在未来的合作中，双方应致力于弥补这些短板，进一步增强反恐合力。

(一)增进政治互信

我国与东盟国家的政治互信容易受到域外大国的干扰以及一些政治事件的冲击。随着我国在国际舞台上的影响力不断增强，以美国为首的西方国家大肆炮制“中国威胁论”，东盟部分国家受此影响，开始担心我国会借反恐合作向该地区“渗透”，“一带一路”也被炒作为“债务陷阱”。对此，我国应进一步增进与东盟国家的政治互信，凝聚反恐合作共识。一方面，充分利用现有的中国与东盟双边交流合作平台，构建中国-东盟命运共同体，巩固并加深双边关系。要始终保持在中国与东盟领导人会议、东盟与中日韩领导人会议以及东亚峰会等交流平台中发挥重要作用，坚定不移以东盟为周边外交的优先方向，坚定不移支持东盟团结和东盟共同体建设，坚定不移支持东盟在区域架构中的中心地位，坚定不移支持东盟在地区和国际事务中发挥更大作用。同时积极融入东盟战略，支持东盟国家的自身发展，以经济合作带动政治互信。

另一方面，加强地区认同，凝聚反恐合作共识。我们应树立负责任大国形象，强化与东盟国家的公共外交，充分利用民间团体的对外交往和地区间的民间外交、文化交流，发挥东盟国家内部华人的纽带作用，通过华人在当地的影响力培育东盟国家与我国的认同感。同时，我国在双边反恐合作中要主动担责，尽职尽责，尽可能帮助投入匮乏的国家提高反恐治理能力，完善反恐治理体系，为加强双边合作及政治对话建立良好基础，促使东盟国家认识到中国对他们而言是机遇而不是威胁，从而将“中国威胁论”转化为“中国机遇论”。

(二)深化反恐警务合作

我国与东盟国家反恐警务合作的形式主要为会晤式和条约式。这种通过签署宣言、条约以及召开会议等方式建立起来的合作具有很强的宣示性，但相对缺乏务实性。就重要的情报工作而言，彼此缺乏长效的情报分享机制，严重制约了双方的警务合作。而且，由于发展不平衡，我国与东盟国家的警务合作基础并不牢固，这也给双方执法合作增添了诸多困难。双方应致力于提高合作务实性，构建反恐警务合作长效机制。

第一，加强边界和出入境管理，严防恐怖分子“回流”。边界是我国与东盟国家的地理屏障，完善的边界和出入境管理制度对于防止恐怖分子回流，以及跨境实施恐怖袭击具有重要作用。一是要强化边境管控，打造边境反恐联合执法机制。双方可依托已建立的三级边防代表联系机制和中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，搭建边境反恐联合执法机制，以提高我国西南边境省份治理恐怖主义的参与度。例如，三级边防代表联系机制在遏制边境地区贩毒、人口拐卖等犯罪行为方面发挥了重要作用。今后，应不断提升其在反恐执法合作中的地位，尝试授权边境省份执法部门与相关国家签署反恐合作文件，依靠三级边防代表联系机制开展反恐情报信息共享、涉恐案件协查等合作事项。(29)王君祥.中国-东盟反恐执法合作研究——以国际恐怖主义新态势为视角[J].法学杂志，2017，(02).二是充分发挥科学技术在边境反恐合作中的作用，坚持人防、物防、技防相结合的原则，填补边境管控的漏洞，遏制涉恐人员偷越国(边)境。为此，可充分利用大数据对边境的各种便道、界河、口岸出入口进行梳理，并绘制用于边境管控的电子地图，在边境设置基础信息及手机系统，助力边境地区联合巡逻执法机制建设。(30)蓝彩箫.中国-东盟合作打击恐怖主义犯罪问题研究[J].广西社会科学，2022，(02).三是加强对边境流动人员的管理。在今后的管理工作中，应加强对出入境人员、移民等流动人口的审查，重视对边民的管理，将边民的活动信息作为情报工作的一部分，为更好地识别恐怖分子提供支持。(31)温豪，栗长江.边境安全视角下中国与东盟反恐警务合作[J].广西警察学院学报，2019，(01).边防机关可以定期对边民开展法治教育，普及反恐知识，引导边民树立爱边护边意识，提高他们的反恐能力，培养民间力量参与边境管控，有效减少恐怖分子的跨境流动。

第二，推进情报交流合作，打造信息共享平台。反恐工作情报先行的观念深入人心，在我国与东盟国家的反恐情报合作中，双方应致力于搭建反恐情报信息共享平台，做好情报预警、信息共享工作。一是我国与东盟国家可以共同搭建反恐情报信息共享平台，建立情报信息共享数据库。双方可尝试设立反恐情报信息共享数据库领导办公室等类似机构，制定严格的管理规范，确立责任制，尽可能将获悉的涉恐数据信息录入数据库中，并将这些信息同步更新到合作国家的执法机关供双方查阅。(32)谭诗涯.中国-东盟国际警务执法合作问题研究[J].北京警察学院学报，2020，(04).二是组建高水平、专业化程度高的反恐情报工作组，建立分级预警制度。对在商场、交通运输站点等恐怖袭击事件发生可能性较大的公共场所进行数据分析，排查可疑人员以及危险装置，研判分析其发生恐怖袭击事件的风险等级，按照风险等级建立相关预案，实现对突发事件的可防可控。三是提高民众参与度，向“全民反恐”迈进。群众能够有效弥补相关部门人员不足、情报来源单一等缺陷，对于反恐情报的收集、举报有重要作用。为此，可以建立举报奖励机制，鼓励更多的民众参与进来，同时要注重保护民众的人身安全和身份信息，形成良性循环，真正实现“全民反恐”。(33)岑世桔，吴凡.总体国家安全观视角下我国与东盟反恐警务合作[J].四川警察学院学报，2021，(06).

第三，阻断我国与东盟地区恐怖活动组织的资金来源。切断东盟国家恐怖活动组织的资金链条需要掌握其资金源，金融情报信息不可或缺。我国与东盟国家要更加重视金融情报信息的获取，建立完善的金融情报信息合作机制，利用不断发展的金融科技推动双方合作更加高效。一是积极加入现有的金融情报机构，加强我国与东盟国家的金融情报信息合作。作为国际社会影响最广泛的反洗钱和反恐怖融资国际组织，反洗钱金融行动特别工作组(FATF)发布的报告被公认为反洗钱和反恐怖融资的国际标准。我国已经加入了FATF以及欧亚反洗钱和反恐怖融资组织(EAG)，但东盟加入这两个组织的国家甚少。在今后的金融情报合作中，双方应更加重视发挥上述机构的组织和协调作用，加快加入这些机构的进程，协力将金融情报信息合作提升至更高水平，与国际接轨。二是探索建立中国-东盟区域内的专门金融情报机构。当前，我国以及东盟部分国家并没有专门的金融情报机构，其职能分散于银行以及反洗钱等部门，不免存在职能分散化、数据信息传输滞后性、信息处理效率低等问题。(34)石会燕，修光敏.基于FATF恐怖融资类型研究报告的情报反恐怖融资研究[J].情报杂志，2017，(12).为此，双方可以在吸收借鉴别国经验基础上，充分考虑中国-东盟的实际情况，以各国中央银行以及反洗钱部门为基础，在发挥原有职能基础上强化监管恐怖主义融资职能，打造一个致力于实现对恐怖主义融资全方位、一体化监控的平台。三是推进科技创新，发挥科技在打击恐怖主义融资行为中的作用。我国与东盟国家应大力开展网上巡查，提升网站对接、数据比对等技术，建立专业的金融科技队伍，定期开展交流学习，掌握恐怖主义融资的科技应用模式和规律，提高创新能力，力争做到超前应对。(35)闫海，韩旭.反恐怖融资法制发展：立法框架、情报体制与重点领域[J].区域金融研究，2018，(10).

第四，构建网络反恐合作机制，打击网络恐怖主义。网络反恐正成为打击恐怖主义的重点内容，我国与东盟国家要提高网络反恐的治理效果，应在法律与网络技术两方面共同发力，打造风清气正的网络环境。一是建立健全我国与东盟国家的网络反恐法律基础，实现双方合作的法律对接。目前，东盟国家已初步形成了以《关于打击网络攻击和恐怖分子滥用网络空间的声明》《改善网络安全的声明》等为基础的网络信息安全法律体系，我国可以尝试加入东盟国家现有的合作文件，提升合作打击网络恐怖主义的整体实力。二是当前我国与东盟在网络平台的反恐情报收集、合作防控网络恐怖主义等事项中缺乏执法力量支持，为此，双方可以考虑以现有的《中国-东盟信息通信合作谅解备忘录》《中国-东盟电信监管理事会关于网络安全问题的合作框架》等为基础，增加相应的互惠与便利条款，将双方的网络反恐执法主体纳入到这些合作文件的约束之中，赋予其跨国执法权限，加强打击网络恐怖主义的执法力量。(36)张坤.中国-东盟网络反恐合作机制进展与挑战[J].中国信息安全，2022，(04).三是加大网络反恐能力建设，奠定双方网络技术和能力基石。必须重视发展网络技术，深刻把握数字时代网络技术的发展趋势，以“一带一路”建设为契机，发挥数字化在我国和东盟国家经济发展中的基础性、战略性和先导性作用，以数字经济发展带动网络技术提升。(37)张坤.中国-东盟网络反恐合作机制进展与挑战[J].中国信息安全，2022，(04).双方应重点加强在数字经济对接和技术共享方面的合作，并以我国在“抓住数字机遇，共谋合作发展”国际研讨会提出的维护网络安全为主题的八点倡议为合作方向，深化对话与合作，构建网络空间命运共同体。我国还可以借助推行《全球数据安全协议》和申请加入《数字经济伙伴关系协定》的契机，助推数字经济规则制定和数据安全保护能力建设，提升地区数字经济发展和安全水平，构筑保护双方网络反恐坚实屏障。

(三)深化司法协助合作

我国与东盟国家签署的刑事司法协助条约及引渡条约，覆盖面较窄，且在适用打击恐怖主义犯罪中具有局限性。一方面，引渡条约和刑事司法协助条约，并不是专门针对恐怖主义犯罪的法律规范，存在专门化程度不高，可操作性不强的缺点。另一方面，就打击恐怖主义来说，两类条约的适用性不强，引渡条约的趋同性则使其在反恐领域的应用面临巨大挑战。因此，深化双方司法协助合作，建立完善的司法协助机制十分必要。我国与东盟国家在合作打击恐怖主义犯罪中，应协商一致，签署明确具体的双边条约，形成双方共同遵守的规则，只有这样才能减小合作反恐阻力，提高反恐成效。例如，对于引渡恐怖分子是否属于“政治犯不引渡”的例外情况，世界各国都没能形成统一的认定标准。对此，可以借鉴《制止恐怖主义欧洲公约》《关于制止非法劫持航空器的公约》《反对劫持人质公约》等国际公约的做法，在我国与东盟国家签署的双边引渡条约中列明不得视为政治犯的罪名，针对这些罪行确立“或起诉或引渡”原则。(38)黎宜春.“一带一路”反恐司法合作：中国与东盟国家反恐立法比较[J].学术论坛，2017，(03).而针对双边刑事司法协助条约覆盖面窄的问题，应充分考虑双方政治以及法律体制差异，在基于各国反恐现实需求的情况下，积极缔结双边刑事司法协助类条约，拓展司法协助类条约的覆盖范围和刑事司法协助领域。

此外，还要对我国有关法律进行及时修订和完善。例如，《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)尽管具有较强的综合性，但有些条款的设置缺乏可操作性和确定性，影响了在打击恐怖主义犯罪中的指引、评价、预测和强制作用。在今后的工作中要对《反恐怖主义法》有关规定进行细化，制定《反恐怖主义法》的实施细则。特别是针对《反恐怖主义法》第七章规定的开展国际合作内容，应进一步列明该条款规定的政策对话、情报信息交流、执法合作和国际资金监管合作所包括的与反恐有关的具体事项。比如交流的时间、频次，情报信息分享的范围、密级等。这对于边境省份与东盟国家合作打击恐怖主义具有重要意义。

(四)推进综合治理

除新加坡、马来西亚等国外，东盟大部分国家在推进“去极端化”的进程中步伐较慢且效果不佳。一方面，部分国家对“去极端化”认知不足，仍侧重于武力打击。另一方面，东盟各国经济发展不平衡，部分国家投入不足也使“去极端化”面临困境。在我国与东盟国家的反恐合作中，应坚持“去极端化”的共识，共同致力于从根源处消灭恐怖主义。

一方面，东盟地区要探索制定符合各自国情的“去极端化”措施。新加坡和马来西亚的“去极端化”举措都以政府为主导，具有结构化程度高、针对性强和资源充足等特点，在治理恐怖主义中发挥了较大作用。印度尼西亚则采取警察与在押激进分子相接触的方式对其进行教育感化，但由于警察的主导性过强，其他政府部门的配合和支持作用不明显。泰国和菲律宾由于国内分离主义运动猖獗，其“去极端化”举措具有浓厚的反分离主义色彩。(39)靳晓哲.马来西亚“柔性”反恐政策评析——以去激进化为视角[J].东南亚纵横，2018，(03).因此，各国应充分考虑本国的政治、经济、文化、民族以及宗教因素，将“去极端化”举措建立在尊重本国国情的基础之上。当前尚未制定系统化“去极端化”措施的柬埔寨等国，应学习借鉴新加坡和马来西亚的成功经验，尽快启动制定符合本国国情的“去极端化”政策的进程。

另一方面，双方应通力合作，尽力消除贫困。“两国双园”项目是我国与“一带一路”沿线国家产业合作模式的新尝试，对增加就业岗位，提高民众生活满意度作用明显。截至2022年9月，中马“两国双园”签约项目总投资额超2300亿人民币，钦州产业园区已签约落户项目200个，协议总投资额超过1900亿元人民币，带动就业人数超3万人；马中关丹产业园区签约项目投资超400亿元人民币，创造近2万个就业岗位。(40)赵欢.中马“两国双园”十年签约项目合计超2300亿元人民币[EB/OL].http：//gx.news.cn/newscenter/2022-09/18/c_1129012023.htm.2022-09-18.今后，我国应紧抓“一带一路”和RCEP带来的发展机遇，尝试与更多的东盟国家建立“两国双园”项目。一是要注重发挥政府的引导和调控作用，在充分考虑地区特点和产业优势的基础上，引导企业合理制定投资合作发展规划。二是要建立健全行业领域定向交流合作机制，加快实施对外合作重点项目，培育一批“走出去”重点企业。(41)皮小明，周吉意.发挥“两国双园”优势引导广西企业“走出去”对策建议[J].市场论坛，2018，(03).三是要加大财政支持力度，产业园区所在地相关部门可设立专项资金，推动资金向中小企业倾斜，还可以通过降低贷款门槛，简化审批流程的方式帮助园区企业取得项目融资。四是要加强与亚投行“丝路基金”“中国-东盟海上合作基金”等金融机构的合作，实行税费优惠政策，降低企业在对方园区的投资成本，鼓励更多的中方企业到合作园区投资设厂，提振中方企业到合作园区投资设厂的信心。(42)唐文倩.中国—印尼“两国双园”建设的初步探索与发展对策[J].中国财政，2020，(06).