水土保持高质量发展助推贵州省创建生态文明建设先行区

高儒学,戴全厚,2,刘忠仙

(1.中共贵州省委党校,贵州 贵阳 550025; 2.贵州大学 林学院,贵州 贵阳 550025;3.贵州省水土保持监测站,贵州 贵阳 550002)

生态文明建设中最关键的问题是资源环境问题,而水土保持秉承生态文明观中人与自然和谐共生的理念,以生计改善与保护性开发为切入点,有效保护水土资源,支撑经济社会健康持续发展,是生态文明建设的重要途径[1]。水土保持高质量发展的标志是水土保持功能增强和生态服务价值增加,这正是生态文明建设的主要目标。贵州省作为“中国的喀斯特省”,地形坡度大、土层浅薄,易产生水土流失和发生石漠化[2],其突出的石漠化问题,是生态文明建设中难啃的“硬骨头”。2022年,《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》(国发〔2022〕2号文)赋予了贵州省“生态文明建设先行区”的战略定位,要求贵州坚持生态优先、绿色发展,科学推进岩溶地区石漠化、水土流失综合治理,构建完善生态文明制度体系,不断做好“绿水青山就是金山银山”这篇大文章。贵州最大的发展优势和竞争优势在于优良的生态环境,而水土流失综合治理是保障水土资源可持续利用和生态环境可持续维护的重要基础性工作,是生态文明建设的重要举措,因此立足新起点,促进水土保持高质量发展、助推创建生态文明建设先行区,是贵州经济高质量发展的前提和基础。

1 概况

贵州省地处西南内陆地区腹地,位于长江和珠江两大水系上游交错地带,是长江、珠江上游地区的重要生态屏障,其国土面积为17.6万km2。境内地势西高东低,自中部向北、东、南三面倾斜,平均海拔1 100 m,地貌类型以高原山地、丘陵和盆地为主,其中92.5%的面积为高原山地和丘陵,地质构造属扬子地台及其东南大陆边缘;碳酸盐岩广泛分布,喀斯特地貌典型发育、分布范围广泛、形态类型齐全、地域分异明显,构成一种特殊的岩溶生态系统,其面积占全省土地面积的61.9%。贵州省属亚热带季风气候区,气候温暖湿润,年均气温15 ℃,不同地区年均降水量1 000～1 400 mm。土壤侵蚀以水力侵蚀为主,侵蚀强度从西北至东南逐渐减轻,最严重的区域为西部、西北部及东北部。

2 发展现状

2.1 体制机制现状

贵州省水土保持组织机构以省水利厅水土保持处为核心,并下设省、市、县水土保持监测站三级事业单位,主要承担该区域内水土保持生态环境监测、水土流失普查、生产建设项目水土保持监测管理、水土保持规划等工作。其中,省水土保持监测站还负责全省监测站网建设与管理、水土保持世界银行贷款项目管理,承办水土保持生态环境建设政策法规的调研和拟定,开展与资质相适应的技术服务活动等。近年来,贵州省结合国家政策和本省实际情况,制定出台了一系列水土保持制度与规范,夯实了各级的水土保持责任,规范了全省生产建设活动;省、市、县三级水行政主管部门常态化协调自然资源等部门开展联合监督执法,提升了监督执法的效果。

2.2 水土保持现状

根据《贵州省水土保持公告(2016—2020年)》,2020年贵州省水土流失面积为47 008.20 km2,占全省土地面积的26.68%,相较于2015年的48 791.87 km2减少了1 783.67 km2,减幅达3.66%,其中中度及以上水土流失面积减少了6 505.26 km2,轻度增加了4 721.59 km2,实现了水土流失面积、强度双下降。水土保持率达到73.32%,较2018年的72.64%提高了0.68个百分点,其中水土保持率较高的市(州)有黔东南州(84.20%)、黔南州(78.41%)和贵阳市(77.60%),县(市、区)有赤水市(94.47%)、云岩区(93.64%)和江口县(92.39%)。“十三五”期间,贵州省整合水利、发改、农业农村、林业、自然资源、生态环境、乡村振兴等部门资金,实施包括国家水土保持重点治理、坡耕地治理、石漠化治理、退耕还林还草、矿山综合整治等工程,总投资达129.79亿元,综合治理水土流失面积达13 361.45 km2。其中,水利部门实施了国家水土保持重点工程、国家水土保持重点工程以奖代补试点工程、坡耕地治理工程等,分别治理水土流失面积2 637.45、160.66、184.55 km2,共计达2 982.66 km2;发改、农业农村、自然资源、林业、生态环境、乡村振兴等部门实施了石漠化综合治理、退耕还林还草、低效林改造、矿山综合整治等水土保持工程,共治理水土流失面积9 850.79 km2;社会资本治理水土流失面积528.00 km2。进一步推动水土保持工作与生态保护、产业开发等融合发展,在乡村振兴及生态建设中起到很好的示范引领作用。如:遵义市湄潭县兴隆镇在治理水土流失的同时大力培育茶叶支柱产业,发展乡村旅游;贵阳市修文县在水土流失治理中大力发展猕猴桃产业,实现治水与致富双赢;毕节市七星关区依托长治工程,将水土流失严重的坡地改造成果园,通过培育柑橘支柱产业带动群众增收致富;毕节市织金县通过国家水土保持重点工程,不仅有效治理了凤凰山火毁林场区域的水土流失,还成功打造了凤凰山乌蒙利民生态茶场水土保持科技示范园。

2.3 水土保持预防监督现状

“十三五”期间,全省共审批生产建设项目水土保持方案15 543个,其中省级审批461个、市级1 141个、县级13 941个;涉及水土流失防治责任范围2 839 km2,水土流失防治资金达950.64亿元,设计拦挡弃土(渣)达15.61亿m3,共征收水土保持补偿费12.88亿元。各级水行政主管部门对22 231个生产建设项目开展了水土保持监督检查,查处水土保持违法案件3 267起,对落实水土保持法律法规要求不到位的67家有关单位进行了约谈,并将个别水土保持方案编制单位纳入“重点关注名单”和“黑名单”。全省完成水土保持设施行政验收和自主验收报备的生产建设项目共达3 356个。

为摸清全省水土流失类型、强度与分布特征、危害及其影响、发生发展规律、动态变化趋势,以及防治成效等,贵州省从2018年始开展全省水土流失动态监测工作,由长江水利委员会、珠江水利委员会及贵州省水利厅共同承担,同时,对生产建设项目、坡耕地水土流失综合治理工程、国家水土保持重点工程及国家水土保持重点工程以奖代补试点工程等实施有效监管。另外,针对在建重大生产建设项目开展水土保持监督性监测,及时掌握其水土保持动态,做好相应的管理及指导工作。水土保持监测站点每年对上一年的监测数据进行整编,以保证监测数据的连续性,为水土保持综合防治、评价考核、责任追究等提供了有力的数据支撑。

“十三五”期间,贵州省依托“贵州水利云”,在全国率先建设贵州水土保持大数据平台,完成综合治理、监督管理和监测评价等业务系统的构建,实现了“水土保持一张图”应用展示,推进了全省水土保持从传统管理向智慧化管理方式转变。2017—2020年完成了国家水土保持重点工程信息化监管工作,并对治理效果进行了评估。贵州省“天地一体化”卫星遥感监管被评为全国智慧水利优秀应用案例示范项目[3],其“天地一体化”监管及应用系统被纳入2020年度水利先进实用技术重点推广指导目录。

2.4 水土保持科技示范及宣传现状

为了加强水土保持科学技术示范和推广应用,省水利厅成立了贵州省水土保持科技示范推广中心,主要负责水土保持宣传教育,科研试验,种苗培育,新技术、新材料与专业技术推广和培训等;还充分利用省水土保持学会平台,积极引导广大企事业单位加入学会,推动单位间水土保持科技交流与合作。“十三五”期间,依托省水土保持监测站、省水土保持科技示范园管理处,加强与国内、省内相关高校及科研单位的合作,积极开展水土保持相关机理及应用课题研究,成果多次获得中国水土保持学会奖和省科技进步奖。如:采取野外实地测定+室内模拟的研究方式,初步掌握了贵州喀斯特地区的土壤侵蚀机理,突破性推动了浅地层剖面声呐探测技术在水利工程拦沙保土效益分析评价方面的研究与运用;构建了立体农林复合型,以林果药为主的林业先导型,林牧结合、农牧渔结合型,节水型混农林业复合型等岩溶石漠化区植被恢复重建技术模式。

深入全省中小学、机关企事业单位等开展水土保持科普宣传活动,充分发挥水土保持科技示范园的示范宣传教育作用。如普定县喀斯特石漠化区水土保持科技示范园、龙里县水土保持科技示范园及贵定县雪芽茶叶水土保持科技示范园每年接待7 000多人次,园区助力扶贫攻坚和乡村振兴战略,培育地方农特产品,发展优势产业,吸纳8 500多人就地务工。

3 存在的问题

1)水土流失预防体系及治理机制有待进一步完善。基于国土空间规划和用途管控的水土保持空间管控机制尚不完善,差别化治理措施体系不全面;与相关部门信息共享互通少,尚未构建系统全面的联动机制;缺少健全的分类水土保持生态补偿机制,同类情况存在不同的处理方式;项目后续管护制度落实不到位。

2)水土保持监管制度及监测评价体系不健全。水利部、省水利厅及相关管理部门虽出台了一系列有关水土保持监管的文件,但在执行过程中仍存在一定的问题。如:“未批先建”“未验先投”等违法违规行为时有发生;生产建设项目监督性监测的分级负责效能不高,国家水土保持重点工程的过程监测滞后或缺失,严重影响后续工作的规划;水土保持监测覆盖不全,监测评价自动化程度不高,贵州水土保持大数据平台的监测评价功能有待进一步研发和推广等。

3)水土流失综合治理科学推进不到位。引导社会多元化投入水土流失综合治理的机制和路径尚未构建,水土流失综合治理力度和标准有待进一步提高;水土流失系统治理推进不到位,其与生态保护、生态移民、高标准农田建设、坡耕地整治等综合性工程结合不到位;水土流失治理工程与国家乡村振兴战略结合不够,地方以水土保持发展助推乡村生态及产业振兴力度不足,水土保持优势产业发展带动乡村产业振兴和生态振兴的效果不够理想。

4)人才缺乏。当前水土保持专业人员配备情况仅省级基本合理,但相对缺乏高层次人才;而地方尤其是偏远的县,其专业技术人员缺失严重,很多地方技术人员非专业出身,且年龄结构不合理,断层较为严重,严重影响地方水土保持工作的开展。

4 实现路径

4.1 构建水土保持生态文明评价体系

一是适应要求,构建水土保持生态文明制度体系。贵州省要深入解读《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》,结合实际情况,制定水土保持生态文明制度及管理办法,逐步构建水土保持生态文明制度体系,促使全省水土保持生态文明工作常态化、长效化、制度化。二是规范评价制度,构建系统、全面的水土保持生态文明评价指标体系。整合自然资源、林业、统计、生态环境等部门数据资源,采用层次分析法,按客观性、独立性、层次性、可操作性、可量化的原则,综合分析、比选后,构建由目标层、准则层、指标层3级体系组成的评价指标体系,客观、系统、全面地评价水土保持生态建设的综合效益,为全省生态文明建设提供支撑。三是结合实际情况,了解水土保持生态文明发展现状,利用评价体系,核算水土保持生态文明综合评价值,对其发展水平进行等级划分,并据此做出规划与部署,以加强水土保持生态建设,推动贵州省水土保持高质量发展。

4.2 构建水土流失长效防治机制

一是完善水土保持生态补偿机制。水土保持生态补偿费的落实,不仅可有效缓解水土保持资金紧张的问题,还能增强全民水土保持意识。应根植“谁破坏、谁修复,谁受益、谁补偿”的理念,强化民众对水土保持生态补偿的认识;分类制定健全的水土保持生态补偿政策体系并严格执行;充分利用市场的调节和调动作用,构建多元化水土保持生态补偿机制。二是注重生态保护工程的实施。统筹协调省、市、县发改、生态环境、林业、自然资源等相关部门,构建部门间的联动机制,强化水土保持理念,在项目推进过程中自觉监督落实水土流失防治责任和义务;进一步以水土流失综合治理工程(生态清洁小流域等)改善人居环境和生产条件,以水土保持优势产业带动地方经济发展,助推乡村振兴;促进社会多元化参与水土流失综合治理,提升水土保持产业经济效益,构建合作共赢模式。三是提高全社会水土保持生态文明意识。加强水土保持知识与政策的宣传教育,以学校及机关单位等为切入点,引导水土保持生态文明进单位、进企业、进学校;创建中小学水土保持教育实践基地,充分发挥典型工程及水土保持科技示范园的示范引领作用,全面营造人人参与水土流失防治的社会氛围。

4.3 构建现代化水土保持监督管理体系

一是构建全覆盖的感知网络,建立智慧型信息化平台。利用贵州水土保持大数据平台进一步构建“水土保持一张图”,丰富其信息和内涵;有效提高监督管理系统终端智能化程度,优化监测站点布设,注重现代化理念的运用,并配套规范化建设与管理制度,力争实现水土保持监管全过程、全周期覆盖;加强专业管理人员的配置和培训,保障监管工作的专业性和相应数据的准确性。二是探索建立统一的实时监控系统,提升水土流失应急能力。以信息化技术为支撑,与地质灾害、防洪预警等相关部门协作,开发统一的水土流失实时监测、防控系统,做到提前介入、有效防治。三是强化运用,实现数据共享。要加强与农业、林业、气象、地质、自然资源等有关部门联动协作,整合资源数据,构建数据共享平台,实现水土保持数据科学化、规范化运用。

4.4 引导社会多元化投入

一是构建信息技术共享机制,引导社会资本投入水土保持建设。可通过构建信息共享平台,公开项目具体情况和支持优惠政策,吸引社会资本;亦可借助企业业务宣传平台等,实现信息的推广和资本的引导。二是结合地方特色,拓展资金投入渠道。水土保持建设可与地方特色产业相融合,借力于特色产业资本,在发展产业的同时有效防治水土流失,改善生态环境,实现双赢。

4.5 培植水土保持优势产业

一是注重水土保持产业的转型升级。要以“两山”理论为指导,注重水土保持产业发展思路的创新。二是加大兼顾生态及经济效益的水土保持优势产业扶植力度。首先,梳理全省范围内已实施的水土保持工程,合理评价其生态及经济效益,优胜劣汰,继续扶持水土保持优势产业;其次,在新建项目推进落实的过程中注重增加生态及经济效益评价分析,并以此为项目是否立项的主要参考依据。三是将水土保持生态产业同第二产业进行深度融合,延长产品产业链,提高产品附加值。四是积极引导水土保持优势产业向第三产业发展。结合贵州省实际情况,充分挖掘水土保持优势产业的潜在价值,包括商业价值及社会价值,在水土保持优势产业发展过程中注入第三产业发展的基因,如石漠化综合治理区的生态旅游开发、水土流失综合治理典型区域的科技示范等。

4.6 注重队伍建设和人才培养

一是完善人才队伍建设机制。结合实际情况,制定人才队伍建设方案,注重“培养”和“引进”相结合,以正确的用人导向不断完善人才选拔任用、评价和激励机制;有计划、分层次地引进专业人才,不仅能解决人才队伍断层的问题,还能激发队伍活力和创新动力。二是创新完善人才培养机制。推动落实专业人才建设,构建以老带新机制,既要注意传承,又要注重新知识、新技术更新以及创新能力的培养,通过技能评定等提升人才队伍的专业素养和技能。三是加强考核机制建设。量化工作目标和任务,强化考核效能,既要打造“优胜劣汰”的职场氛围,又要营造人才队伍能上能下、能进能出的良性工作环境。

5 结束语

贵州省要充分利用好自身优良的生态环境这一发展优势和竞争优势,大力推进生态文明建设,应在现有成绩的基础上持续发力,正视自身不足,充分利用好贵州省大数据平台,注重长效预防和治理机制的构建,进一步强化水土保持事前、事中及事后的监管,以培植水土保持优势产业为向导推进产业结构优化调整,积极引导社会多元化投入水土保持建设,促进水土保持高质量发展,助推贵州省创建生态文明建设先行区。