趋同还是多元？比较视野下的监管型国家建设

摘 要：监管型国家的全球扩散意味着不少国家采取了相似的策略去治理市场，因而不同国家在监管型国家的制度建设方面呈现出了一些共性。但更多地，监管型国家建设是一种差异化现象，地区间、国家间、行业间的监管型国家建设皆有不同。监管型国家既有可能服务于更强的国家干预目标，也有可能作为替代凯恩斯主义的新市场治理策略出现，还有可能因为受到外部压力的影响而被国家移植和学习。不同背景下监管型国家建设的差异将主要表现为独立监管机构在成立时间、覆盖行业、独立性水平、功能、行为等等方面的多元化特征。考察监管型国家建设的这些差异与其监管结果之间的联系，分析中国监管型国家建设的理论位置及独特贡献有助于进一步发展监管型国家的比较理论。

关键词：监管型国家；国家建设；独立监管机构；监管

中图分类号：D630"""" 文献标识码：A""" 文章编号：1001-4225（2024）03-0005-12

一、引言

中国经济正在从高速增长向高质量发展转型，妥善处理国家与市场关系、构建亲清政商关系成为促进经济高质量发展的关键，故而开展与此相关的理论研究至关重要。不同国家在不同历史阶段有着不同的市场治理策略，诸如古典自由主义、凯恩斯主义、发展型国家、新自由主义等等策略皆曾因其对经济增长或市场发展产生了显著贡献而备受瞩目。相比之下，监管型国家（regulatory state）这一同样重要的市场干预方式所受到的关注仍然有限。监管型国家的独特之处在于其在组织安排上主要通过立法授权产生的独立监管机构去实现其意图，并在工具安排上通过制定和执行法律去纠正市场失灵。与既有策略紧紧围绕国家干预市场的限度来展开辩论不同，监管型国家既强调国家与市场之间存在明晰的界线，也强调国家对市场失灵问题予以矫正的必要性。因此，对监管型国家而言更关键的是国家如何有效地进行市场干预，而这首先指向了监管型国家自身的理性化建设问题。

监管型国家建设描绘了一个国家逐步实现市场干预监管化、监管主体国家化、国家监管理性化的过程。围绕监管型国家建设这一议题，既有研究不仅追溯了其最初诞生于美国的历史，也考察了其后来从美国扩散至欧洲、拉美、亚洲等地的现象。这些研究的共同特征是将不同国家的监管型国家建设视为以美国模式为原型的监管型国家全球化的过程，并将政治和经济发展意义上的南方国家的监管型国家建设视为对北方监管型国家的学习和移植，因而不同监管型国家之间存在着基本的制度趋同。与此同时，监管型国家的制度移植还将与国内政治相互作用，从而赋予每个监管型国家独特性，而这最终会使各国的监管型国家形态各异。

为了增进对监管型国家的认识，文章首先就监管型国家的概念展开辨析，澄清其含义与测量。其次以国家和地区为线索对监管型国家建设的相关文献进行梳理，以揭示比较视野下的监管型国家建设在形式方面趋同的同时也在实质方面多元这一发现。最后进行全文小结和讨论，强调相关研究可继续考察不同监管型国家建设与其监管效果之间的联系，并应关注中国监管型国家建设在比较研究中的理论位置与独特贡献。

二、监管型国家的概念辨析

（一）监管、国家监管与监管型国家

认识“监管型国家”首先需要理清其与“监管”“国家监管”之间的联系与区别。

监管是一个古老的现象，它可以追溯至罗马时代的价格和生产控制，以及反垄断[1-2]。时至今日，监管目的、监管主体等要素的组合使监管出现了多种形式。从目的来看，监管至少包括旨在防止垄断、促进竞争的经济监管，以及维护整体社会利益的社会监管[3]。从主体来看，监管者既可以是国家，也可以是民间力量，还可以是监管对象本身。

尽管各类监管模式并非皆由国家主导，但不可否认的是，几乎任何形式的监管都离不开国家参与，唯一的区别似乎是国家参与的多或少[4]。因此，国家可以说是监管活动中最关键的主体，这也意味着“国家监管”是监管中的重要形式。国家监管划定了国家与社会、政府与市场的边界，代表着国家约束私人活动的范围[5-6]，其在广义上指国家对经济展开的所有形式的干预，在狭义上则指国家对自然垄断的控制[7]。同时，与其他国家治理方式相比，国家监管的特殊性在于以法律为核心工具，旨在通过颁布和执行规则来调整私人行为，从而引导个人和企业实现在没有法律的情况下他们不会实现的结果[8-9]。

相比之下，“监管型国家”是诸多国家自二十世纪七八十年代以来主要采用的一种国家监管模式。在此之前，欧洲国家主要通过国家垄断来消除私人垄断，即通过公有制来维持经济秩序。与之相比，监管型国家主要通过隔离于选举政治和传统官僚部门的独立监管机构（independent regulatory agencies， IRAs）来规范市场活动。由于独立监管机构的权力源于法律授予，因此监管型国家也被学者称为法定监管（statutory regulation）模式[1]。可见，国家监管并不能直接与监管型国家画上等号，尽管它们从字面上看起来相似，但实际上却是包含关系，如图1所示。

（二）监管型国家与发展型国家

对“监管型国家”更深入的理解可通过将其与“发展型国家”作比较来实现。监管型国家和发展型国家固然有着诸多区别，但也有着共通之处。

就区别而言，第一，发展型国家与监管型国家出现的时间和地域不同。发展型国家主要出现于二战后面临军事备战压力、持有高涨的民族主义、怀揣强烈的发展愿望的东北亚地区，如日本、韩国[10]。而监管型国家最早出现于十九世纪八十年代末因现代化、工业化、城市化导致自由主义和个人主义传统被侵蚀的美国[11]，流行于二十世纪七八十年代新自由主义影响下的西欧、拉美、亚洲等地[12-14]。第二，发展型国家和监管型国家有着不同的目标和政策工具。发展型国家的主要目标是经济增长，并以产业政策为核心手段来选择性保护国家的支柱型产业发展[15]。而监管型国家主要追求的是弥补市场失灵，希望通过遏止垄断、促进竞争、维护消费者权益来维持正常的市场秩序。为此，监管型国家通过制定并执行与监管有关的法律来规范偏离上述目标的企业行为[16]。进一步看，发展型国家的市场干预措施具有积极协调性质，即国家通过直接对经济主体行为的干预来影响经济结果。而监管型国家更注重对经济运行过程的监督，体现出消极协调特征[17]。第三，发展型国家和监管型国家通过不同的组织安排来实现各自目标。领航发展型国家的机构主要是传统的经济精英官僚部门，如日本的通产省（Ministry of International Trade and Industry， MITI）、韩国的经济规划委员会（Economic Planning Board， EPB）[18]。与之不同，落实监管型国家目标的机构主要是通过单独的立法授权产生的第四部门——独立监管机构[11]。

就共性而言，第一，从国家与市场的关系来看，发展型国家与监管型国家皆在市场经济环境中运转，它们共同的课题是管理、约束和保护市场运行，以促进经济发展。同时，二者都体现出国家对市场经济的干预态度，与彻底的自由放任主义形成鲜明对比。第二，从国家与企业的关系来看，不论是发展型国家还是监管型国家，国家目标能否实现皆与特定的政企关系息息相关。例如，发展型国家的嵌入式自主（embedded autonomy）、被治理的互赖（governed interdependence）等良性政企关系有助于促进经济飞速增长[18-19]，而裙带资本主义下的政企关系却会导致腐败与寻租[20]。再如，在监管型国家，当监管者通过政治献金、旋转门等方式与被监管企业之间产生联系时会出现监管捕获现象并造成监管失败[21-23]。第三，从国家内部关系的角度来看，发展型国家和监管型国家实现其目标的能力均取决于承担相应职能的机构能否获得独立于其他机构的权力和地位。具体看，日本通产省对经济的有效领航正是得益于立法、司法部门仅仅扮演着“保险阀”角色[15]。而拉美国家总统的干预阻碍了独立监管机构的负责人按照法定授权如期履行其职能[24]。

（三）监管型国家的测量

概言之，监管型国家指国家在组织安排上主要通过立法授权产生的独立监管机构来承担监管工作，在工具安排上通过制定和执行法律来实施监管，以此实现弥补市场失灵的国家目标。显然，监管型国家是对一系列经验现象的抽象提炼。在了解其基本含义后，随之而来的问题是：如何准确地辨识监管型国家？换言之，在经验研究中，作为一个变量意义上的监管型国家，我们应当如何测量它？针对这个问题，既有研究似乎不约而同地聚焦于独立监管机构，毕竟它是监管型国家最重要的制度特征之一[25]。

独立监管机构被认为主要具有以下特征：第一，拥有专属的组织。独立监管机构通常独立于其他部门，并有着单独的人事制度和财务权限。第二，拥有专属的职权。独立监管机构主要承担产业的监管工作，其与产业的发展工作相分离。第三，独立监管机构的组织和职权皆源于法律特别授予，具有合法性[13，24-28]。

三、美国监管型国家建设

（一）进步时代以前：全国性监管缺位

正如前文提到的，监管型国家最早出现于美国，正是美国模式奠定了现代监管型国家的基石。因此，监管型国家起源的历史，也就是美国监管型国家建设的历史。要完整地呈现该故事，需要从美国监管型国家诞生之前的监管传统讲起。

美国早期的国家监管正如托克维尔的观察，充分地体现了地方自治特点。在监管型国家出现之前，美国的监管活动主要由地方而非联邦负责，且高度依赖法院系统。此阶段联邦的监管法律仅涉及州际蒸汽船操作、经商海员的工作条件、西部毛皮贸易等事项，以及南北战争期间的银行监管和保护性关税。该时期联邦监管的缺位与美国当时的背景有关。首先，以农业为主的经济结构并不需要过多的监管。第二，奉行个人主义、自给自足传统的农业生产者并不支持过多的国家干预。第三，经济目标以重商主义为主，而非监管。第四，州足以应对必要的监管活动[11，29]。

（二）进步时代：监管型国家崛起

1887年，美国第一部全国铁路运输监管法案——《州际商业法案》（Interstate Commerce Act of 1887， ICA）出台。该法案的主要目的是对州际铁路运输企业及其经营活动进行监管，并为此授权成立了美国史上的第一个独立监管机构——州际商业委员会（Interstate Commerce Commission， ICC）来负责相关监管事宜，这标志着现代监管型国家的起源[29]。

州际商业委员会反映了美国独立监管机构的基本理念。在组织、人事、财政安排方面，其授权法案第十一条、第十八条规定，州际商业委员会经此法案授权成立，委员会设置五名委员和一名秘书，委员会还可经内政部长批准后聘请工作所需的雇员。五名委员中不得有三名来自同一政党，委员人选由总统任命，并经参议院同意后上任。除第一届委员任期由总统指定分别采取两年、三年、四年、五年、六年外，委员继任皆采取六年任期制。委员工作为专职，且不得与铁路运输承运人之间有任何形式的经济联系。委员年薪为七千五百美元，秘书年薪为三千五百美元，委员会成员出于工作目的所需的必要设备和费用由委员会主席和内政部长予以批准和支付。在监管内容方面，法案规定州际商业委员会可就铁路承运人的不当定价、不当收费、不当获取各种收益、给予托运人不当优惠、损害托运人权益、阻碍托运人从出发地到目的地的连续运输、形成卡特尔组织等违法行为，以及铁路承运人拒不履行向消费者公开价格规定、赔偿责任等行为进行监管。在职权范围方面，法案规定，州际商业委员会可依据该法案规定的情况对铁路承运人的经营活动进行调查、取证、裁决，并要求铁路承运人执行裁决结果（包括停止违法经营行为、作出赔偿等等）。当铁路承运人拒不履行，经法院判定合理的裁决，州际商务委员会可申请法院强制执行。此外，州际商务委员会还可制定或修改与其工作有关的一般规定[30]。从中不难看出，独立监管机构制度至少反映出两个理念：第一，监管独立，具体包括独立于政治（民主选举、传统官僚部门、党派），以及独立于被监管者。第二，监管行使复合性质权力，集立法权、行政权、司法权于一身[11]。

在进步时代，除了州际商业委员会之外，美国还通过各部法律分别授权成立了其他几个独立监管委员会，它们包括：（1）于1913年由《联邦储备法案》（Federal Reserve Act）授权成立的联邦储备委员会（Federal Reserve Board）。其负责有关联邦储备银行的监管事务，如审计银行账目、规定银行利率、重新划分或增加储备城市和银行、任免银行职员、暂停银行业务等等[31]。（2）1914年由《联邦贸易委员会法案》（Federal Trade Commission Act）授权成立的联邦贸易委员会（Federal Trade Commission），负责对个人、合伙人、企业的不公平商业竞争行为进行监管[32]。（3）1916年由《航运法案》（Shipping Act）授权成立的航运委员会（the Shipping Board，联邦海事委员会前身），负责监管国内外航运贸易[33]。（4）1916年由一部综合法案（Act to Increase the Revenue， and for Other Purposes）授权成立的关税委员会（Tariff Commission），负责海外贸易监管[34]。正是在这样的背景下，伴随着独立监管机构的出现，美国出现了大量的全国性经济监管活动和法律，进步时代因而被视为美国监管型国家崛起的年代。

进步时代美国监管型国家的形成可以从结构和行动两个方面去解释。在结构方面，首先，市场环境的变化催生了大量的监管需求。与以农业为主的经济结构无需过多的监管相比，在进步时代，贸易、工业、科技、城市的发展共同导致市场运行变得日益复杂且混乱。企业在数量和规模上的扩张、资本力量的壮大和劳工问题的出现、工薪阶层增加、消费者与生产者之间的信息不对称、城市人口剧增等等变化皆有赖于通过国家监管来维持秩序。其次，国家原有监管能力的缺乏为独立监管机构的设立创造了契机。不论是立法、行政还是司法机关，似乎都缺乏足够的专业技术和效率来应对复杂多变的市场行为及其后果。同时，以地方为主的监管亦难以处理全国性经济活动。因此，成立专门的机构来进行监管顺理成章。最后，联邦层面的国家建设为监管型国家崛起提供了可能性。南北战争的结束为联邦政府的中央集权奠定了基础，进步时代的文官改革和军队重组也帮助联邦政府增强了中央集权，这些变化使美国得以重塑监管体系，将分散的地方监管调整为统一的中央监管。在行动方面，利益集团理论有助于解释特定领域独立监管机构的出现。例如，研究表明，1887年州际商业委员会的诞生是农民等追求降低铁路短途运输费率的利益集团努力游说的结果[11，29]。

（三）进步时代之后：监管型国家的停滞与发展

美国监管型国家自进步时代崛起以来，还经历了四个发展阶段。

首先，在二十世纪前三十年左右，美国的独立监管机构疲软运转。由于美国在一战期间的主要目标是为战争动员国家经济，因此诸如州际商业委员会、联邦贸易委员会等独立监管机构被暂时忽视。此后数年间，州际商业委员会于1920年获得了《运输法案》（Transportation Act）授权，但实际上并未使用这些权力；联邦贸易委员会被降级为调查机构；1920年，《联邦水力发电法》（The Federal Water Power Act）授权成立水力委员会（Water Power Commission）来负责企业水力发电许可、电价管理、安全监管等问题，但该机构软弱至无法为职员申请财政拨款；1927年，《无线电法案》（Radio Act）授权成立联邦无线电委员会（Federal Radio Commission， 联邦通讯委员会前身），但其因商务部仍然承担部分相关职权而没有获得无线电监管的全部权力[22]。

其次，罗斯福新政以来，美国迎来了监管型国家建设的第二波高潮。美国为了应对经济萧条、促进就业、实现经济复苏而再度加强国家干预，并为此设立了证券交易委员会（the Securities and Exchange Commission）、联邦通讯委员会（Federal Communication Commission）、联邦海事委员会（Federal Maritime Commission）、民用航空委员会（the Civil Aeronautics Board）、以及国家劳动关系委员会（National Labor Relations Board）等监管机构。尽管在二战期间，再次的战争和国防动员使美国独立监管机构的功能偏向了当时以扩大生产和组织分配为主的国家目标，这导致独立监管机构的重要性经历了短暂的下降。但与此同时，联邦《行政程序法》（Administrative Procedure Act， 1946）的出台使行政机关工作程序规范化，这有助于巩固监管机构的独立性，增强监管型国家的能力[22]。

另外，在二十世纪六十年代至七十年代，美国监管型国家迎来了自进步时代、新政时代之后的第三波建设高潮。一方面，此阶段的监管从经济领域向社会领域扩张，国家越来越重视由市场失灵造成的整体性、长期性社会后果，社会监管时代开启。另一方面，监管机构不仅在传统官僚部门中扩张，还在各种领域出现了新的独立监管机构。例如，美国于1965年成立就业机会平等委员会（Equal Employment Opportunity Commission）、1971年成立职业安全与健康检查委员会（Occupational Safety and Healthy Review Commission）、1973年成立消费者产品安全委员会（Consumer Product Safety Commission）、1975年成立国家交通安全委员会（National Transportation Safety Board）和联邦选举委员会（Federal Election Commission）等等[35-36]。

最后，伴随着新自由主义浪潮，自二十世纪八十年代起，美国开启放松监管改革来改善过度监管和监管失败问题，逐步推进监管型国家理性化。这场改革的内容主要包括两个方面：第一，解散了一些无法有效运转的独立监管机构，如州际商务委员会、民用航空委员会。第二，在管理和预算办公室（Office of Management and Budget， OMB）下设立信息和监管事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs， OIRA），由其负责对监管计划及其影响评估进行审核，以此保证监管效益、减少不必要的监管负担。具体地，监管机构需就监管计划进行基于成本效益分析的监管影响评估，并将其提交到信息和监管事务办公室进行审核。若其无法通过审核，监管计划则会被禁止[35-37]。

四、欧洲监管型国家建设

大约在二十世纪前三十年的欧洲，自由放任的市场经济和仅扮演着守夜人角色的国家在经济危机面前束手无策。为此，凯恩斯主义思想所倡导的国家干预迅速成为新的经济治理战略。在凯恩斯主义的指导下，欧洲国家通过关键经济部门国有化来消除私人垄断，以此实现市场监管。然而，到了二十世纪七十年代，这种战略虽然竭力克服市场失灵问题，却又带来了更为严峻的政府失灵问题，致使国家不仅难以实现有效的经济监管和控制，甚至难以实现公共责任和社会目标[1，38]。

正是在这样的背景下，一些欧洲国家开启了新一轮的改革，其在经济监管和社会监管领域建立了类似美国模式的独立监管机构，以实现从凯恩斯主义国家向监管型国家转型，从国有化监管模式向法定监管模式转型[39]。更特别的是，监管型国家不仅在欧洲国家层面建立，还在超国家层面——欧盟建立[12]。这说明，以独立监管机构来管理市场活动的监管型国家在欧洲备受青睐。

围绕欧洲监管型国家建设的一个关键问题是，其究竟是一个统一的现象，还是一个异质性现象？

就共性而言，首先，欧洲的监管型国家的确存在着某种共同模式，即由法律授权的独立监管机构来进行经济和社会监管。该模式承袭于美国，且比美国监管型国家的出现晚了将近一个世纪[40]。其次，欧洲监管型国家的出现还共享着一些背景和原因。第一，正如前文所说，欧洲国家共同面临着凯恩斯主义危机和福利国家危机，这些危机迫使国家开展监管改革，以更有效的方式维护市场经济运行。第二，它们处于相同的市场经济环境当中，即监管改革与经济私有化、自由化改革同步进行。凯恩斯主义下的政府失灵使欧洲国家自二十世纪七十年代开始将大量国有部门私有化，并开放市场竞争。而正是这样的改革产生了监管需求，因为国家从公共服务供给者、生产者的角色退出后不得不通过监管来确保私人部门的生产能够服务于公共利益。第三，经济发展和技术进步催生了新的市场力量，他们成为了影响监管政策的重要行动者。第四，越来越多的欧共体监管也在对国内监管型国家建设产生影响。第五，欧洲国家都受到了美国监管型国家、新自由主义等新思想的影响，由此带来政策学习。第六，基于功能主义视角的委托代理理论能够解释欧洲监管型国家的共同出现，政客委托独立监管机构负责监管任务的原因在于它能够帮助政客们解决信任危机。第七，监管竞争现象也有助于欧洲监管型国家的发展。欧洲国家出于引进企业到本国市场的目的会争相向企业提供更具吸引力的监管框架，这种国家间的竞争行为能够促进各国的监管改革[16，23，38，41]。另外，欧洲监管型国家的出现还都带来了一些新问题。例如，监管机构和职权的改变造成了政策过程中参与者的变化，以及权力格局的重新分配。再如，独立监管机构的出现使欧洲国家共同面临着新的监管合法性与监管问责问题。独立监管机构并不是民选机构，亦非多数主义机构，它在原则上不受聚合式利益的影响。因此，如何监管独立监管机构，是欧洲国家共同面临的课题[38，41]。

就差异而言，欧洲监管型国家之间在独立监管机构成立的时间、数量、行业、运作程序、权限等等方面各有不同，如表1所示[16，41]。此外，欧洲监管型国家之间的差异还表现为建立了相似的监管机构但服务于不同的国家意图方面。例如，英国监管型国家建设的意图是向企业和选民提供关于维护开放、公平的市场环境的可信承诺，以此推进私有化改革。而法国监管型国家的意图则是利用监管权力来在国际市场上培育出冠军企业[27]。不同国家在上述方面的不同特征组合起来，共同塑造出欧洲地区多元的监管型国家形象。

欧洲监管型国家的多样性可以解释为以下几个方面：第一，国家整体的经济战略差异造成了监管型国家目标的差异，并由此导致不同的监管型国家行为。第二，国家的监管传统影响着推行监管改革的可能性和进度，国家的结构特征影响着监管改革的制度设计，二者共同决定了独立监管机构建立的时间和权限。第三，有力的政治领导更有助于应对监管改革压力，从而建立监管型国家。第四，监管改革中国家保留的权力（相对于独立监管机构的权力）的差异影响着独立监管机构的能力差异。第五，与监管改革相关的政策学习时间和内容差异能够解释欧洲国家授权成立独立监管机构的时间和行业差异。第六，国家面临的政策承诺压力差异能够解释其对独立监管机构授权的差异。第七，不同的行业特征为国家带来了不同的监管改革压力，而不同国家应对压力有着不同的调节方式，从而塑造了行业监管差异和国别差异[16，27，41]。

五、拉美监管型国家建设

独立后的拉美国家早在十九世纪就开始通过制定法律来进行监管。当时的国家监管方式主要承袭了十六世纪西班牙君主政体下的督察（superintendencia）和军政府（junta）这两种制度，它们是以政治精英为主的俱乐部式监管，经济和社会精英较少参与其中。

在二十世纪二十年代至三十年代，一些拉美国家在金融行业出台了监管法律并建立了相应的独立监管机构，由此拉开了监管型国家建设的序幕。而自二十世纪九十年代起，拉美监管型国家迅速崛起，大量的独立监管机构被创建，如图2所示。与此同时，独立监管机构开始在拉美国家的各个行业中出现，从最初的金融行业逐渐向竞争、公共事业、社会监管领域扩张[13，42]。

外部因素是解释拉美监管型国家形成与扩张的关键。一方面，独立监管机构于二十世纪二十年代首次出现在拉美国家的金融行业是因为美国经济学家E. W. Kemmerer所在的美国咨询团帮助哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚、智利等国家推行了金融机构改革，以确保货币稳定和偿还外债[13，42]。可见，拉美监管型国家的形成直接得益于对美国监管型国家的学习。另一方面，致力于寻求外部经济援助的拉美国家长期受到国际组织的影响，被要求遵循监管改革的“最佳实践”，这使政策学习或移植成为了拉美监管型国家建设的重要路径[43]。更多地，独立监管机构在不同国家间、不同行业间的扩散模式能够解释拉美国家独立监管机构数量的增加。在二十世纪八十年代以前，行业扩散模式，即某个行业的独立监管机构从一个国家向另一个国家进行扩散，解释了拉美国家独立监管机构的出现。而自二十世纪八十年代起，独立监管机构从国内某个行业扩散到其余行业的国家扩散模式，以及行业扩散模式共同解释了拉美监管型国家的扩张。其中，行业扩散模式的影响比国家扩散模式的影响更为显著[13，44]。

拉美监管型国家因为受到了外部力量的影响而在形式上趋同于欧美监管型国家，但与此同时，其也因为外部力量与拉美国家殖民遗产、国内政治的混合作用而出现了一些不同于欧美监管型国家的特征。首先，拉美监管型国家表现为美国模式和欧洲殖民遗产的混合物。来自欧洲殖民者的督察和军政府监管传统仍在影响着独立后的拉美国家，它们与美国模式的碰撞使得拉美国家独立监管机构的权力近乎掌握在委员会主席一人手中，而委员会本身难以发挥有效的作用[42]。其次，拉美监管型国家的独立监管机构缺少独立性。权力受到较大约束的欧美国家更愿意为了获取社会支持而授权给独立监管机构，相比之下，权力受到较小约束的拉美国家更能够按照自己的意志行事，从而限制对独立监管机构的授权[45]。另外，在更极端的情况下，拉美监管型国家的独立监管机构处于名存实亡的状态。正如在阿根廷，尽管设立了正式的独立监管机构，但传统官僚部门仍然掌握着监管权力并围绕经营规则直接与公共事业的私人投资者进行谈判，而失败的谈判结果很有可能导致公共事业回归国家供给[46]。最后，拉美监管型国家的特别之处还在于法院在监管过程中发挥着落实再分配政策的重要作用，是以被称为宪政监管型国家（constitutional regulatory state）。就像在哥伦比亚，不同于欧美监管型国家对独立监管机构的青睐，哥伦比亚一方面由独立监管机构承担水资源监管以提升经济效率，另一方面由法院参与监管来保障水资源的合理分配符合人权目标，这使哥伦比亚的监管政治由两股势均力敌的力量共同塑造[47]。

拉美监管型国家不仅有着不同于欧美监管型国家的区域性特征，区域内不同国家间、国家内不同部门间亦有差异。拉美监管型国家在独立监管机构的设立时机、数量、独立性等等方面皆存在着明显不同[13]。尤其是在独立性方面，在否决权玩家越多、政治制度越民主的拉美国家，其监管机构将会更独立[48]。就国家内的部门差异而言，国内政治因素更有可能造成部门间监管机构独立性水平的差异。当监管改革受到了传统官僚部门的更多抵制时，监管机构的独立性更难得到制度保障[49]。

六、亚洲监管型国家建设

在二十世纪末期，日本、韩国、印度、菲律宾等等亚洲国家都被认为正在朝着监管型国家转型，因为在这些国家纷纷出现了参照美国模式设立的独立监管机构及相应的监管活动[14，50-51]。

该地区的监管型国家建设具有两个共同特征：一方面，监管型国家建设与市场经济的自由化改革同时进行，监管改革是亚洲国家经济体制转型的重要组成部分[52]。另一方面，监管型国家建设意味着国家干预角色的重大转变。日本、韩国等国家向监管型国家的转型不仅意味着发展型国家的衰弱，还意味着国家对市场经济的干预从积极协调变为消极协调，即从发展型国家模式下国家对企业行为及其经济结果的直接干预变为监管规则约束下国家对市场运行过程和程序的调整[17]。

更多地，亚洲国家的监管型国家建设呈现出了不同程度的进展和成效。与其他亚洲国家相比，韩国的监管型国家建设似乎更为顺利，因为监管型国家代表着金融危机后一种新的由国家主导的后发展路径。换言之，监管改革本身符合国家意图，其是国家在新自由主义影响下对自身经济角色进行理性化重构的结果[53]。而在日本，监管型国家建设显得形同实异。尽管日本被认为在形式上实现了从发展型国家向监管型国家转型，但实际上国家仍然延续着自由裁量的监管风格，这与监管型国家的最佳实践相去甚远，且与本国的制度设计之间存在明显的分歧。这种形同实异的监管型国家建设由国家和企业之间长期延续的共生关系造成[54]。在印度，监管型国家建设同样是名不副实的。监管型国家的制度移植过程与国内政治的互动使得本应与政治保持距离的监管决策实际上成为了新的利益分配场所，这使监管型国家更像以“走后门”的形式进入了印度[55]。同时，还有一些亚洲国家经历了较为失败的监管型国家建设历程。在泰国，监管型国家建设不仅需要设立独立监管机构，还需要培育适应于独立监管机构的体制环境，这使国家面临着艰巨的改革任务和巨大的改革风险，其在造成政策移植水土不服的同时，还导致了更糟糕的监管结果[56]。而在印尼，监管型国家建设的制度要求与本国的制度禀赋之间有着巨大的鸿沟，世袭和恩必侍从的制度传统、深度的国家干预、行业资源长期由国有企业垄断等因素都在阻碍着监管体系的重塑[57]。

七、小结与讨论

既有研究表明，监管型国家经历了从美国向欧洲、拉美、亚洲等地区扩散的过程。不同地理位置、不同政治环境、不同经济条件的国家都试图通过建设监管型国家来治理市场，这不仅说明监管型国家具有优越的制度适应性，同时也意味着不同的监管型国家之间存在着一些共性。在此基础上，监管型国家建设更多地呈现出差异化特征，其在地区间、国家间、行业间的三层差异共同塑造了多元的监管型国家形象。

就地区差异而言，一方面，美国、欧洲、拉美、亚洲的监管型国家建设各有不同。监管型国家起源于美国，故美国有着更长的监管型国家建设历史。其最开始出现在国家试图强化干预以矫正市场失灵的时代，在这之后的百余年以来，美国监管型国家建设主要围绕着“监管的限度”这一问题展开，不同阶段监管型国家的特征鲜明地体现在国家何时加强监管、何时放松监管方面，且监管型国家理性化的方向以审核监管本身的必要性为核心。与之不同，欧洲监管型国家的崛起是为了克服过多的国家干预所带来的政府失灵问题。政府失灵困境迫使国家推行私有化改革，并从公共服务供给者、生产者的角色向对私有化生产与供给进行监管的角色转变。而政府失灵背后的政策可信度缺失是欧洲国家授予独立监管机构权力的关键原因。在拉美地区，强大的外部压力是监管型国家建设的主要推力，但当其遭遇国内政治和殖民遗产的拉扯时，会使拉美监管型国家出现混合的、偏离“最佳实践”的特征。而在亚洲地区，监管型国家建设较少呈现出区域的相似性，不同亚洲国家的监管型国家建设成效各异。另一方面，需要说明的是，监管型国家建设的地区差异还体现在以政治和经济发展特征划分的南北维度。来自南方的拉美、亚洲监管型国家大多因为外部压力、国内盛行的分配政治以及有限的国家能力的影响而偏离于来自北方的欧美监管型国家的“最佳实践”，并在监管机构的独立性和有效性方面有所欠缺[58]。

就国家差异而言，即便是在具有较多区域共性的欧洲、拉美等地区，不同监管型国家在建设进程、组织安排等等方面都会有所区别，足见监管型国家的多样性。不同国家的独立监管机构在成立时间、涉及的行业方面各有不同，这些差异化的形式特征能够反映出独立监管机构在时间、空间、行业三个维度的发展规律，展示出监管型国家建设的历史进程。另外，更重要的是，不同国家的独立监管机构在人员、地位、功能方面的差异表明，尽管独立监管机构的制度初衷是秉持监管独立、避免监管捕获，从而实施有效且公正的市场干预，但其可能会在本土化的过程中与各国的制度传统相结合并在不同程度上偏离制度初衷。

就行业差异而言，由行业特征所塑造的差异化政治经济利益将会对行业的独立监管机构建设产生不同的影响。当特定行业的监管改革破坏了既有利益关系时，独立监管机构的建设和运行将受到较大阻力。反之，当监管改革受到政治经济力量的较小反对时，独立监管机构将会获得更多的授权并拥有更多的独立性。

纵观监管型国家的多样性会发现，尽管既有研究对此展开了不少分析，但它们较少说明关注监管型国家差异的价值。事实上，讨论不同监管型国家之间差异的意义正是在于判断其在多大程度上能够实现更有效的市场治理，故而地区间、国家间、行业间的监管型国家差异与其监管结果之间的联系是接下来需要关注的问题。监管型国家的特征是否倾向于造成特定的监管结果？不同独立监管机构的组织安排和监管行为是否意味着不同的监管能力？它们是否会产生不同的监管效果？什么样的监管型国家更能矫正市场失灵？我们有必要继续回答这些问题，以提炼有效监管的经验来指导实践。

另外，在开展监管型国家的比较研究的同时，我们还需要思考比较研究对中国监管型国家建设的借鉴意义和中国监管型国家的理论位置。一方面，中国亦置身于监管型国家的全球化浪潮当中，其自二十世纪九十年代起分别在公共事业、金融、食品药品等等各行各业建立起专门承担监管职能的监管机构，意图将国家的产业监管职能与产业发展职能进行分离，从而实现更科学有效的经济体制转型和公共服务供给[59-62]。因此，中国监管型国家与其他监管型国家之间存在制度共性，其他国家的“最佳实践”或者失败教训皆可为中国借鉴。另一方面，中国的监管型国家建设显然走向了一条与众不同的道路，考察其对监管型国家比较理论的贡献同样重要。中国在近三十年来对各领域的监管机构和监管权力进行了反复调整，使监管体制经历了从行业主管到独立监管机构主管、从集权到分权、从分散监管到综合监管的变化[63-64]。进入数字经济时代，中国于党的二十大之际组建了国家金融监督管理总局，将中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。这些举措意味着，中国的监管型国家建设尤为关心“如何通过体制优化来促进有效监管”这一问题。不论是通过监管改革来促进政企分离，还是通过设立独立监管机构来统筹碎片化监管权力[65]，又或是通过对纵向监管权力的反复调整来改善监管效能，亦或是通过加强金融监管机构建设来防范新风险，都体现了国家干预的强烈意愿以及国家对自身系统有效运转的高度依赖[66]。中国这种专注于优化国家监管体制的监管型国家建设思路是否意味着更好的监管能力和监管结果？其是否代表着监管型国家移植的典范？是否揭示了某些成功的监管型国家建设的必要条件？继续回答这些问题将有助于进一步充实监管型国家的比较理论。

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