关于绿色转型立法的几点思考

摘 要：促进经济社会发展全面绿色转型是高质量发展的内在要求，是实现人与自然和谐共生的必由之路。近年来，各地政府纷纷加快推动绿色转型地方立法的步伐，将相关主体责任、扶持政策、奖惩机制等以法律的形式加以固化，解决机制性障碍，从而保障区域绿色转型发展。对国际、国内当前有关绿色发展、绿色转型的立法现状进行梳理分析，从确定立法适用范围和边界、确定立法目标、实现重点机制性突破、考核立法实施效果等方面，对地方立法中的难点问题进行分析并提出相关建议。

关键词：绿色转型；绿色发展；地方立法；地方条例

中图分类号：D920.1" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文献标志码：A

0 引 言

推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节，这是党的二十大报告中基于中国式现代化本质要求以及加快发展方式绿色转型作出的重大判断和战略部署。绿色转型不是对传统工业化模式的修补，而是发展方式的革命性、系统性变革，是以生态文明建设为主导，以循环经济为基础，以绿色管理为保障，发展模式向可持续发展转变，实现资源节约、环境友好、生态平衡，人、自然、社会和谐发展。王一鸣[1]认为绿色转型是指经济发展摆脱对高消耗、高排放和环境损害的依赖，转向经济增长与资源节约、排放减少和环境改善相互促进的绿色发展方式。

近年来绿色低碳转型发展在我国加速推进。2015年10月，党的十八届五中全会提出五大新发展理念，其中绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题。2016年9月，全国人大常委会批准中国加入《巴黎气候变化协定》，中国成为第23个批准该协定的缔约方，并宣布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，可持续发展理念在中国逐步深入人心。2019年，中国提出建设绿色“一带一路”，与联合国2030年可持续发展目标紧密结合，为“一带一路”建设提供绿色解决方案。2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出“以经济社会发展全面绿色转型为引领……坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路”。2022年，党的二十大报告提出要加快发展方式绿色转型，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。2023年12月，中共中央 国务院印发《关于全面推进美丽中国建设的意见》，强调要在能源、工业、交通运输、城乡建设、农业等全领域实现绿色转型，加强绿色科技创新。可见，我国在国际、国内推动绿色发展的理念和举措是一以贯之、逐步深入和清晰的。

2022年以来，各省市纷纷加快绿色转型地方立法步伐。自碳达峰、碳中和目标提出以来，中央和地方按照“1+N”的政策体系框架，编制、起草了重点领域、重点区域的诸多措施和路线图，但均以“指导意见”“实施方案”等方式发布，不具有法律效力，难以解决绿色转型发展中的制度难题。2022年8月，河南省决定由省发展改革委、工业和信息化厅、交通运输厅牵头，推动制定《河南省绿色低碳转型发展促进条例》，将促进绿色低碳转型发展的相关政策举措以立法的形式固化下来。2022年9月通过的《浙江省电力条例》，是“双碳”目标提出后颁布的第一部关于电力高质量发展的地方条例，旨在保障浙江高水平建设国家清洁能源示范省。南京市在2022年底印发《市政府2023年度立法计划》，提出围绕绿色转型做好立法工作。上海市也在《上海市人民政府2023年立法工作计划》中提出制定《加快发展方式绿色转型条例》（暂定名），重点抓住“发展方式”和“绿色转型”两个关键词，以能源资源的高效率利用和生态环境的高水平保护来支撑保障经济社会的高质量发展，最终《上海市发展方式绿色转型促进条例》于2023年12月由上海市第十六届人民代表大会常务委员会第九次会议通过。可见，推动绿色转型的立法已成为各地区高质量发展的迫切要求。

1 国际相关经验

应对气候变化、实现绿色转型发展已经成为全球的共识。在联合国框架下，数十年来，依靠《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》构建起的全球气候治理机制，虽然在行动层面上并不一帆风顺，但确立起的全球气候治理目标早已深入人心。通过制度安排确保行动目标的实现是发达国家通常的做法，近年来，世界上主要经济体围绕气候中和与绿色产业发展，在积极推进立法方面取得进展，颇有实效。

1.1 欧洲系列“绿色新政”构建了完整的法律框架体系

欧盟长期以来着力塑造自身全球低碳减排倡导者的角色，并希望在未来绿色产业技术竞争中赢得先机。为此欧盟自2019年通过《欧洲绿色协议》以来，提出了一系列“绿色新政”，以期实现2030年和2050年气候目标，这其中包含2020年提出的《欧洲气候法》提案，以及2023年提出的《净零工业法案》《关键原材料法》《碳关税法案》（碳边境调节机制，CBAM）等。

欧盟聚焦气候领域开展立法工作始于2000年前后，当时主要围绕能源控制、温室气体减排等，以各类“指令”“计划”构成了减排框架体系，此后经历了从科学认识到政治共识而后转化为法律的过程。《欧洲气候法》[2]作为欧盟首个关于气候中和的立法，是确保欧洲实现绿色转型的法律工具，全文共11章，分别规定了气候中和目标、行动路径、适应气候变化、对欧盟及成员国措施的评估、制定授权立法等，该法的核心作用是赋予欧盟机构相应的权力，确保欧盟内部的行动一致性[3]。

2023年欧盟在“绿色协议工业计划”[4]中又提出加速制定《净零工业法案》和《关键原材料法》[5-6]，《碳关税法案》旨在发展欧盟相关产业的制造能力和增加供应链弹性。《净零工业法案》的主要目的是支持欧盟关键技术（太阳能光伏与太阳能光热技术、陆上和海上风能技术、热泵与地热能技术、电池技术、碳捕集和封存技术等8项“战略性净零技术”）的工业制造，设定具体的制造能力目标，如至少满足40%以上的欧盟年度市场需求。对于这类具有战略意义的项目，欧盟将放宽落地审批程序，缩短审批时间，同时为测试设施提供资金，减轻中小企业和初创企业的负担。欧盟还将通过公共采购、优惠和激励最终用户的方式，进一步刺激对绿色技术和产品的需求，如公共部门将花费约14%的GDP（每年约2万亿欧元）用于购买绿色产品和工程、服务。《关键原材料法》用以保障欧盟获得相关关键原材料。通过多元化的采购，降低对其他国家高度集中供应的依赖；通过回收原材料，促进循环经济的高质量增长和就业；加强国际参与，推动本土原材料开采、提炼、加工和回收；开展持续的研究和创新，减少原材料的使用和开发生物替代品。《碳关税法案》于2023年10月开始试运行，至2026年为过渡期，主要目的是防止“碳泄漏”，针对特定进口商品征收碳税，意在保护欧盟境内的气候行动，避免欧洲企业将生产外包给排放目标较低的国家。

欧盟的这一系列举措，释放出强烈的信号，即欧盟认为，气候中和目标和能源转型压力将会催生出净零时代的经济形态和庞大的绿色产业市场，欧盟将抢占先机，通过立法确立一系列机制，确保欧盟在未来的绿色产业竞争中获得领先。

1.2 法国《绿色产业法案》旨在转变本国去工业化趋势

紧随着欧盟的步伐，法国于2023年5月提出了《绿色产业法案》[7]，主要目的是支持绿色产业，以转变法国半个世纪以来的去工业化趋势。根据这项法案，法国政府下一步将重点推动绿氢、电池、风能、热泵和太阳能等五大绿色技术发展，为此法国提出了15项具体的措施，包括提供专门的工业用地、简化项目审批程序、培养相关产业工人等。比如为鼓励绿色产业的本地化发展，法国政府将简化投资建厂审批手续，将程序用时缩减一半，最长不超过9个月；在工业用地稀缺的情况下，将投入10亿欧元净化荒地，为新项目提供50块“准备就绪”的用地；其中最主要的政策是实施“绿色产业税收抵免”，对电池、风能、热泵和太阳能制造商提供相当于总投资额20%～45%的税收抵免，而绿氢产业已另外享受特殊的优惠政策。与美国在生产时提供资金的做法不同，法国税收抵免的优势是从项目一开始就提供资金，法国政府希望至2030年，用每年5亿欧元财政成本为法国吸引230亿欧元投资。

1.3 美国《通胀削减法案》推动绿色产品的本地化制造

欧盟的“绿色协议工业计划”以及法国的《绿色产业法案》都被解读为欧洲市场应对美国《通胀削减法案》[6]的具体举措。2022年，美国通过了具有强烈贸易保护主义色彩的《通胀削减法案》，该法案提出高达3 690亿美元的“绿色补贴”及其相关激励措施，用以推动电动汽车电池和其他绿色产品在美国本土进行制造。该法案也对补贴进行了严格的规定，只有在北美地区组装的电动汽车才有资格享受税收优惠，到2029年，电动汽车电池的所有材料都必须在北美进行生产和组装，才能获得全额税收抵免。这一巨额补贴法案，引起欧盟和其他国家的担忧，被认为可能进一步加剧欧洲制造业外流。

2 国内发展状况

2.1 我国目前尚没有针对绿色发展的专门法律

目前我国对于推进绿色发展的理念体现在各类法律和众多条文中。投资法方面，根据《鼓励外商投资目录》（2020版），我国将高技术绿色电池制造、绿色农畜产品（乳、肉、绒、皮毛、粮油、马铃薯、果蔬）生产加工、与快递服务相关的科技装备及绿色包装的研发应用、绿色物流设施设备的研发应用等纳入目录，并提供免征关税、减征企业所得税、优先供应土地等优惠；此外根据《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《资源综合利用企业所得税优惠目录》，对符合要求的企业施行前三年免征企业所得税、后三年减半征收企业所得税的优惠。

环境保护方面，目前我国环保法律体系可以分为基本法以及环境污染防治法、自然资源保护法、生态环境保护法和资源循环利用法四类单行法，更多地关注环境的末端治理和资源的节约使用。其中，基本法即《中华人民共和国环境保护法》，环境污染防治法主要包括水、土、气、固废、噪声等防治法，自然资源保护法主要包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国草原法》等，生态环境保护法主要包括《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国水土保持法》等，资源循环利用法主要包括《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等。

知识产权法方面，总体而言，我国知识产权法律体系较为成熟，但在绿色技术保护和发展方面涉及内容较少。

2.2 各部门的推动政策支持形式与侧重点各有不同

一是绿色农业领域，从总体规划、发展方向、优惠措施、区域发展等角度发布了推动绿色农业发展的相关政策。如农业农村部、国家发展改革委、科技部、自然资源部、生态环境部、国家林草局发布的《“十四五”全国农业绿色发展规划》，明确提出要全面推进农业绿色发展，加快推进农业标准化清洁化生产。2018年农业农村部出台的《农业绿色发展技术导则（2018—2030年）》在研制绿色投入品、研发绿色生产技术等五个方面18个领域明确提出了绿色技术重点研发内容，并将进一步强化科技资金项目、创新科技体制机制、强化成果转化应用来推动发展。此外农业农村部也发布了《关于支持长江经济带农业农村绿色发展的实施意见》等文件，在重点区域着力推动绿色农业技术推广应用。

二是绿色工业领域，管理部门主要通过制定规划等方式进行总体布局。工业和信息化部发布《“十四五”工业绿色发展规划》等规划文件。除了规划类文件外，我国一些政策类文件对绿色技术发展方向和政策环境进行引导，如工业和信息化部、人民银行、银保监会、证监会发布的《关于加强产融合作推动工业绿色发展的指导意见》中明确提出：要推动工业绿色发展的产融合作机制基本成熟，符合工业特色和需求的绿色金融标准体系更加完善，工业企业绿色信息披露机制更加健全，支持工业绿色发展的金融产品和服务更加丰富，推动各类要素资源向绿色低碳领域不断聚集。

三是绿色建筑方面，主管部门以引导技术和产品的应用为主要措施。为推动建筑业转型升级和绿色发展，2021年，住房和城乡建设部办公厅发布《绿色建造技术导则（试行）》，提出绿色建造全过程关键技术要点，引导绿色建造技术方向。同时，为加快推广绿色建筑和绿色建材应用，促进建筑品质提升和新型建筑工业化发展，财政部、住房和城乡建设部联合发布《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，明确在政府采购工程中推广可循环可利用建材、高强度高耐久建材、绿色部品部件、绿色装饰装修材料、节水节能建材等绿色建材产品。

四是绿色能源方面，政府主要以补贴的方式鼓励发展。2021年国家发展改革委、财政部等五部门联合发布《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》，提出要通过发放补贴确权贷款、贷款展期、续贷等金融手段加大支持力度，促进风电和光伏发电等行业健康有序发展。2022年国家发展改革委、国家能源局发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系、完善适应可再生能源局域深度利用和广域输送的电网体系、建立清洁低碳能源重大科技协同创新体系，并要求要建立支撑能源绿色低碳转型的财政金融政策保障机制、完善能源绿色低碳发展相关治理机制。

2.3 绿色转型地方条例具有明显的地域特征

太原是全国第一个以地方立法形式整体推进绿色转型的城市，也是全国资源型城市拥有绿色地方标准最多的城市。早在2008年，《太原市绿色转型促进条例》经太原市第十二届人民代表大会常务委员会通过并实施。该条例共分为10章，规定了太原市如何发展循环经济、如何进行生态文明建设、建立怎样的绿色转型监督体制、如何鼓励和奖励绿色转型先进单位及组织和个人等，同时对违反或不执行绿色转型标准的行为制定了严厉的处罚措施。2009年，太原市政府又发布实施了《太原市绿色转型促进条例实施办法》[8]，在市政府内设立绿色转型工作机构，具体负责组织协调本市绿色转型的实施工作，并要求太原市绿色转型工作应当遵循政府主导、规划先行、标准引导、全社会参与的原则。可见，太原市在制定地方条例时体现了资源型城市和以标准为导向的特点。太原市立法推进绿色转型之举在全国具有开创性示范意义。

上海2023年12月通过绿色转型地方条例。《上海市发展方式绿色转型促进条例》共有7章，重点对能源发展、产业结构、生活消费等领域的绿色转型作了规范，同时明确了基本管理制度和保障措施。该条例突出了生态优先、节约集约、创新驱动、协同增效的原则，重在建立政府引导、市场主导、社会协同、全民参与的多元共治机制。从具体条文来看，该条例结合了“双碳”战略的要求，以及超大型规模城市市场化程度、开放性程度较高的特点，具有鲜明的时代特征和地域特征。

3 绿色转型立法主要难点和对策建议

基于上述情况，“指导意见”“行动计划”“发展规划”“实施方案”等相关政策文件在局部领域已经发挥了先导性作用，但囿于上位法的缺失，产业、技术的发展需求受制于现有管理制度，亟待进行机制上的突破。因此，在各地政府的推动下，地方人大纷纷将绿色转型立法提上议事日程，但其中仍有不少难点有待破解。

3.1 确定立法的范围和边界

法律有其适用范围。绿色转型是发展模式的转变，是一场广泛而深刻的社会变革，涉及生产、生活、消费、流通的方方面面，牵涉到政府、企业、个人等各类主体，同时由于产业、金融、科技等部门对于绿色的定义多有不同，因此确定适用范围和边界是绿色转型立法要解决的首要问题。比如国家发展改革委等9部门对于绿色产业进行了定义和分类，工业和信息化部等产业部门对于绿色制造、绿色园区等有认定标准，金融监管部门对绿色金融有分类目录，科技创新管理部门对于绿色技术也有定义和分类标准[9]，知识产权管理部门有绿色专利的分类体系，彼此之间既有交叉又有不同，横向之间难以一一对应和比较，这就会为适用范围的界定带来一定困扰。此外，从以往立法形式和情况看，我国有总体法，也有单行法，总体法的优势在于构建法律体系框架，可以把涉及绿色转型的所有内容都包括进来，但其缺点在于涉及面太广，难以在个别重点机制上进行突破，可操作性不强。国外采取专门立法的形式比较多，比如上述分析中提到的，针对原材料、产业、工业等方面进行专门的立法，适用范围十分清晰，条文规定非常具体。

地方性绿色转型立法更适宜采用单行法形式，首先应确定一个部门之间可协调对照的绿色转型的定义和内涵，在部门之间现有分类体系难以完全统一的情况下，应鼓励研究机构、智库等协助建立起彼此间的对应关系。此外，建议抓住本地区转型难点和机制障碍，确定本地立法重点和边界，即确定着重要解决的“堵点”，寻求法律层面的解决方案。

3.2 确定和衡量立法的目标

绿色转型强调的是过程，绿色转型立法的最终目的是加快这一过程、缩短进程时间，为此，还需设定衡量指标或阶段性目标，确定绿色转型的实现程度。不同于“发展规划”“行动计划”等文件形式，定量化描述立法目标的形式在我国较为少见，也相对困难，定性描述又难以衡量，因此确定立法目标是难点之一。国外相关单行法采用定量化目标的先例较多，比如《净零工业法案》设定战略性净零技术制造能力至少满足40%以上的欧盟年度市场需求；《关键原材料法案》为战略性原材料供应链中的开采、加工和回收环节均设定了明确的2030年产能基准，同时要求欧盟在任何加工阶段对任何一种战略原材料的年消耗量中，来自单一第三国的资源比例不超过65%。

结合本地区实际情况，地方性绿色转型立法可采用定性与定量相结合的方式，根据自身发展特点，确定一两项关键指标，如绿色能源的替代程度、工业生产的绿色化程度等，在法律实施期内目标明确、易于考核，且能明确主体责任，保证立法效果。

3.3 实现机制性突破

我国目前法律条文大多采用鼓励性宣誓性条款，当遇到实际问题时，需要进一步参照相关管理办法和实施细则配合落实。地方在绿色转型立法时可以考虑体现鼓励性的前提下，结合区域特点、产业特色和资源禀赋，抓住一两个关键问题，在机制上进行突破。比如，碳中和目标的最终实现需要科技创新的支撑，在科技创新支撑绿色转型方面，我国在相关知识产权保护上并没有便利措施。为了促进绿色技术创新，可考虑因地制宜，制定绿色专利申请与保护的“绿色通道”，加快审查与授权时间、降低申请与维护成本，使得创新型技术能尽快得到保护和应用。在这方面，欧盟已有先例和经验，为加速颠覆性技术的实验和应用，采用“沙盒监管”机制，简化绿色转型所亟需的技术、产品投放市场的授权认证过程。我国中关村科技城最早在2020年提出试点“沙盒监管”，就是在风险可控的范围内，增强容错机制，最大限度鼓励创新，并不断探索、完善监管机制，这类机制尤其适用于“双碳”战略背景下，加快前瞻性和颠覆性技术的研发、实验过程。

3.4 考核立法的实施效果

绿色转型立法的目的是促进全社会对绿色发展方式的认同和遵循，通过对相关生产、生活、消费行为和方式的约束，最终实现经济增长、生态改善、社会发展的协同推进。如此宏大的目标是否因法律体系的建立和实施得以逐步实现，需要通过建立考核指标体系和常态化的监测渠道进行科学分析。虽然现有的管理体系中，各部门分别提出了一些反映绿色发展的要素和指标，如绿色技术、绿色产业、绿色金融、绿色园区等[10-11]，但在管理层面并未建立起相应的统计路径，缺少统一断面的可供分析的统计数据；现有的绿色专利、绿色产业、绿色金融等板块分类体系各不相同，彼此之间也未建立起分类的映射关系，因此很难进行关联性分析。这就导致管理部门摸不清家底，难以掌握绿色发展的总体状况，无法进行横向与纵向对比，也无从对法律实施的效果进行客观的绩效评价。

因此建议立法的同时建立起考核机制，制定实施效果的考核指标，针对重点指标，在现有统计口径基础上，增设“绿色”相关分类和标签，形成对绿色技术、绿色产业、绿色金融发展的持续监测跟踪机制，为开展法律实施效果的考核提供必要的数据和理论支撑。

地方性的法律条文可以具有自身特色、因地制宜，但总的来说，均服务于国家高质量发展和中国式现代化建设的需要。绿色转型不仅事关我国可持续发展，也是全球应对气候变化的共同追求，关乎人类共同命运。在联合国2030年可持续发展议程面临时间过半而目标严重偏离的当下，我国从立法层面确定绿色发展的基本国策，以及明确各利益相关方的主体责任和行为准则，既是基于自身发展的需要，同时也是负责任的发展中大国积极主动参与全球气候治理的应有之义。

参考文献：

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[2]兰莹，秦天宝.《欧洲气候法》：以“气候中和”引领全球行动[J].环境保护，2020，48（9）：61-66.

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[4]项梦曦.全球经济绿色转型任重道远[N].金融时报，2023-02-23（8）.

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[6]闫磊.美欧绿色补贴之争搅动全球供应链[N].经济参考报，2023-03-29（4）.

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[10]申成霖，孙文浩.天津市构建市场导向的绿色技术创新体系探析[J].经贸导刊，2021（9）：73-74.

[11]丁刚，郭瑶瑶.福建省构建市场导向的绿色技术创新体系探究[J].发展研究，2019（2）：41-49.

Reflections on Legislation for Green Transformation

XI Furong，LIU Jiali

（Shanghai Science and Technology Exchange Center，Shanghai 200235，China）

Abstract：Promoting the comprehensive green transformation of economic and social development is an inherent requirement of high-quality development and an essential path to achieve harmonious coexistence between human and nature. In recent years，local governments have been accelerating the pace of green transformation legislation，solidifying the responsibilities of relevant subjects，supporting policies，reward and punishment mechanisms in legal forms to address systemic barriers，so as to ensure regional green transformation and development. This paper analyzes the current international and domestic legislation on green development and green transformation，and provides relevant recommendations for the challenges faced in local legislation from the aspects of defining the scope and boundaries of legislation，determining the legislative goals，achieving key systematic breakthroughs，and assessing effective of legislation implementation.

Key words：green transformation；green development；local legislation；local regulations