日本中小学教师减负的现实基础、施策方向及启示①

◎段伯渊 徐芷菡

教师承担着为党育人，为国育才的历史重任。营造良好的教育教学环境，使教师能够安心育人、潜心治学是各级教育主管部门的职责所在，也是倡导尊师重教社会风气的基本要求。然而，现实中我国中小学教师工作存在时间过长、任务过重、事务繁杂等特点，高负荷教师的非教学负荷极高。[1]探索更符合社会现实、行之有效的减负方案，进一步优化教师工作的体制机制，成为各界应予以重视的关键问题。

在日本，为中小学教师减负的呼声由来已久，2013年和2018年经济合作与发展组织开展的“国际教师指导环境调查”中，日本中小学教师每周工作时长居于世界第一位。为此，日本文部科学省进行了一系列探索。本研究将聚焦日本教师境遇，探究日本中小学教师减负的现实基础，并对已付诸实践的举措进行系统梳理，力求为我国中小学教师减负工作的推进提供有益的启示。

一、日本中小学教师减负的现实基础

在日本，教师负担过重问题已横亘社会几十年，教师工作时间过长、身心健康受损严重等新闻屡屡见诸报纸，教师职业被视作“过劳死”频发的重灾区。从工作时间上来看，据文部科学省统计，2018至2021年间中小学教师的每日平均工作时长始终保持在10小时以上，相当比例的教师工作时间甚至长达12小时。[2]从工作内容上看，日本中小学教师不仅需要承担教育教学工作，学校事务管理、学生社团工作指导等繁杂的非教学任务占据了大半工作时间。[3]长时间、高负荷的重压下，身心俱疲成为日本中小学教师的真实写照。文件显示，日本2020年由于身体疾病请假休养时间超过一个月的教师就有12566人，罹患抑郁症等精神疾病的教师高达5180人。[4]可以说，教师负担问题严重阻碍了日本教育的进步发展，为中小学教师减负势在必行。

（一）教师的教育任务艰困化

基于日本教师的工作实践，其教育任务艰困化的典型特征包括教育目标高企化、学生问题棘手化及教学技术复杂化。首先，社会对学校教育的要求不断走高，导致教育目标要求高企，甚至难以实现。伴随日本经济的高速发展，社会对个体人的要求不仅停留在基础知识与技能的掌握上，培养拥有广博知识、完善人格、高尚情操及强健身体等全面发展的个体成为新的教育目标。为回应社会的要求，教师需花费更多时间学习和更新教学内容、教学方式以及教育技术等。其次，社会的现代化导致学生管理的棘手化。21世纪以来，日本中小学充斥着学力衰退、校园霸凌、校园暴力及辍学等各类问题，这既增添了教师的教育难度，也使社会各界对学校、教师的信赖感不断动摇。[5]为建设可信赖的学校，提升教师质量，政府及地方教育单位设计了初任教师研修、五年经验者研修、骨干教师研修、学科指导研修等多种类型的教师培训活动。[6]这事实上导致教师负担加重。最后，教师的技术负担不容忽视。2020年，在新冠疫情的催化下，日本进一步在中小学加速导入ICT（Information and Communication Technology）技术，以实现学生人手一台终端的目标。[7]这就使日本中小学环境短期内发生巨变，诸多教师对学校环境产生了“水土不服”等问题。众多教师不仅在课堂上难以灵活运用教室中的信息技术设备，还增加了网络和系统运营、管理和维护等任务，酿成了新时代教师的技术负担。[8]

（二）教师的职责限度模糊化

职责限度的模糊化指教师的职业特性导致其工作具有无界限性、无限定性等特征。在日本中小学，教师不仅需要指导学生学习，还需要承担类似学生餐食、大扫除等生活方面的指导工作，甚至凡是与学生相关的一切事务都会被冠以学生指导的名义而落在教师的肩上。这导致原本隶属于社会、家庭的责任过多地让渡给了学校教师。加之日本中小学的组织架构、人员配置不完备，导致教师职责范围不断扩大、负担日渐加重。[9]据调查，日本中小学教师普遍认为在日常工作事务中，学校运营相关事务、与外界沟通事务及学生社团指导（中学教师）等所造成的负担感最重。[10]具体而言，学校运营相关事务指新任教师和教育实习生的面谈指导、安全检查与校内巡视、机器检查、校园环境整理及值白班等。与外界沟通事务包括，一是与监护人或PTA（Parent Teacher Association）相关的家长会、家长接待、家访等，二是相关地区安全巡视活动、地区协助活动等，三是地方行政机关教育委员会行政人员及团体访问等。学生社团指导工作指课堂外的社团指导、社团竞赛领导等。多而杂的工作任务导致教师难以合理安排时间，一方面不得不延长工作时间或者“打包”工作回家，导致长期处于身心俱疲的状态，另一方面，边缘性任务抢占了教学核心任务时间，分散了教师用于教学和学生指导等方面的精力。

（三）教师的工作时间非限化

教师工作时间的非限化指教师因缺乏明确的工作时间限制而陷入工作时间大幅延长的困境。虽说日本《劳动基准法》（以下简称“劳基法”）规定若超出每日8小时的工作时间上限，雇佣单位需额外支付薪酬，但由于《公立义务教育学校教职工工资特别措施法》（以下简称“给特法”）规定，除临时性、紧急性等特殊工作外，其余工作都将视作教师主动、自愿性质的工作而不给予报酬。[11]这默许了教师加班无需支付额外薪酬的行为，事实上赋予了教师在法定劳动时间外工作的合法性。“给特法”的存在，让工作量大幅度增长，陷入加班常态的日本教师在法律上无处申辩。与此同时，日本传统教师文化中所蕴含的浓厚的为教育献身思想，也是教师深陷工作负担泥沼的主观原因。[12]根据日本经济产业省的调查，日本教师在行事风格上具有“儿童奉献主义”的特征。所谓“儿童奉献主义”，指教师为了学生可无限度地牺牲自己的时间。[13]这让日本教师群体中弥漫着不计辛劳的工作氛围，压缩了教师在工作负担问题上的话语空间。一味强调奉献的后果是教师的身心健康受损、职业倦怠严重及职业吸引力弱化等系列问题逐步显现，教育整体难以健康可持续发展。

二、日本中小学教师减负策略及实践探索

针对中小学教师长时间、高负荷的现实状况，日本政府积极引导中小学进行工作方式改革，实施多项策略为教师减负。

（一）厘清教师职责界限，削减非必要任务

为促使教师工作范围明确化、合理化，2020年文部科学省发布了《关于教师等的标准职务明确化学校管理规则参考例》。该文件以缩减教师工作任务为出发点，设计了学校运行管理规则范例供各学校参考借鉴，提出教师“应当专注于发挥自身专业特性的工作”，“并非学校内的一切事务都应当由教师承担，教师职务应当与学校管理职务相区分”等学校运行管理原则。[14]基于此范例，日本各中小学重新审视教师的工作范围，试图削减教师非必要工作或不该由学校承担的工作，进而减轻教师的工作负担。此外， 2020年文部科学省发布《基于学校工作方式改革的学生社团活动改革》指出，要充分与校外运功俱乐部、地区人才机构等开展合作指导学生社团活动，以此减轻或消除教师在学生社团活动指导上的负担。[15]而面对类型多样甚至重复的教师研修任务，文部科学省尝试废除教师资格更新制度，以削减非必要的“教师资格更新课程”等研修课程，避免教师因重复学习研修内容而浪费时间和精力。[16]

（二）增设学校支援人员，建设团队型学校

面对学校及教师任务的复杂化、多样化，在明确教师职责范围的基础上，以配置专业人才、建设团队型学校的形式承接非教学工作，既能推进学校事务分配合理化、削减教师承担的非必要事务，也有助于教师专注于教学、提升办学质量。2018年文部科学省发布《为补习等目的派遣指导员计划》后，日本开始在中小学配置教师事务支援人员，负责协助教师的工作，例如学习资料的印刷、学习数据的汇总、学校各类典礼仪式的准备及学校访客接待等方面的事务性工作。2021年，日本文部科学省公布《学校教育法施行规则部分修正省令》，提出将在中小学内配置医疗看护人员（小学）、信息通信技术支援人员及特别支援教育支援人员，这些新增职位将协助教师或与教师共同承担学校各项工作。[17]具体而言，医疗看护人员主要负责在校学生的医疗及健康管理等工作，信息通信技术支援人员主要负责学校ICT设备管理等工作，而特别支援教育支援人员主要负责在校残障儿童的看护等工作。

（三）明确工作时间上限，改革教师考勤机制

解决教师工作时间的非限化问题，需要明确教师的工作时间上限。2017年日本厚生劳动省发布《关于合理把握劳动时间雇主应用措施指南》，规定“劳基法”的工作时间上限适用于所有工作单位，雇主（雇佣单位）有责任合理管控劳动者的劳动时间以保障劳动者健康。[18]2019年，日本正式修订“劳基法”，要求法定劳动时间外的工作时间每月不得超过45小时，每年不得超过360小时。[19]文部科学省同年发布《关于公立学校教师的工作时间上限指南》，在教师工作时间的定义上将在校时间（除法定工作时间外的自我提升耗时及其他非工作时间）、校外的相关职务培训、远程办公等时间都认定为教师的在校工作时间。[20]为严格落实教师工作时间上限的规定，2018年日本颁布《工作方式改革推进法》整顿劳动者的工作环境，并对《劳动安全卫生法》等法案进行修订，明确雇主有义务采取打卡记录、电子计算机记录等客观方式把握劳动者的劳动时间的规定。[21]在此基础上，文部科学省发布了《关于公立学校教师的工作时间上限指南》，要求各学校采取较为客观的方法记录教师的在校工作时间，校外工作时间也应参照教师的报告采取尽可能客观的方式记录。[22]根据2021年的相关调查，日本中小学中采取较为客观方式记录教师上下班时间的学校比例达到80%，教师自主申报时间的学校比例则为16.1%。[23]日本改革学校考勤机制以落实对教师工作时间的限制，在一定程度上限制了学校延长教师劳动时间、迫使教师无节制加班等行为的发生。

（四）以信息技术为支撑，推进管理机制现代化

随着ICT技术、学生移动终端等教育信息技术的迅速推广，日本中小学教师在面临多样技术负担的同时，也提供了减负新思路。在日本，不少中小学借助教育信息技术构建了校务支援系统，例如，北海道地区公立学校借助校务支援系统对学生个人信息、学生成绩记录、学生请假缺勤记录等信息进行数字化管理，由系统制作各类名单、会议资料、证明材料等，有效提升了教师在学生管理、行政事务处理上的效率，缩减了教师在校务处理上的耗时。[24]此外，日本在中小学建立了“留守番电话”制度，规定学校将不再提供教师私人联系方式，家长若要在下班时间与教师取得联系，需采取邮件、电话留言等方式。 “留守番电话”制度的建立，有效保障了教师在私人生活时间不被侵扰。

（五）打破学校传统惯习，完善教师健康关怀机制

日本文化中根深蒂固的教育献身思想很大程度上导致学校工作氛围压抑、工作习惯固化，严重危害教师身心健康。要打破教师、学校长久以来形成的工作氛围与惯习，需推进学校教职员工作意识转变，完善教师健康关怀机制。为此，文部科学省于2019年发布了《学校劳动卫生管理体制》，提出在教职工50名以上的学校应选任设置“卫生管理者”（卫生相关技术性事项管理者）、“产业医生”（教职工健康管理的医学专家）及卫生委员会（调查审议重要卫生事项的机构），在10至49名教职工的学校应设置“卫生推进者”（负责卫生相关事务），以此整备学校劳动卫生管理体制。[25]同时，该文件还要求学校整顿面谈指导体制，规定若“教师周工作时间超过40小时、月工作时间超过80小时则为积劳状态”和“心理负担过重、有必要接受面谈指导和压力测试”时，学校应安排教师接受医生的指导。此外，日本地方教育管理部门还积极开展工作深化学校教师及管理者对相关法令、规定的认知与理解，以此保障教师健康关怀机制的落实。例如，在埼玉县教育委员会从推进教职工健康管理、改善职场环境、调整教师休假制度三个方面推进教职工意识改革，通过督促高负荷教师参加心理疏导、发放《休假指南》和《育儿支援手册》等文件、召开校长会议宣传周末轮休制度、简化教师休假手续等措施，确保教师获得专心于教育活动的劳动环境，提升学校教育的整体质量。[26]

三、日本中小学教师减负的启示

日本推进教师减负多年，虽然取得了阶段性成果，但成效绝对谈不上显著。例如，在2018年至2021年间平均工作时长超出12小时的中小学教师比例均下降了近20%，但小学和中学教师劳动时间超出法定劳动时间的比例仍分别为95.7%和97.8%，劳动时间普遍未控制在法定劳动时间标准内。因此，日本中小学的各项减负举措并未从根本上改变教师的现实处境，推进教师工作改革绝非易事。

一方面，教师减负工作的推进有赖于教育生态的整体性改善。当前，中小学教师负担沉重的负面效应已扩渗透至教育的各个方面。教师长时间、高负荷的劳动处境直接或间接地引起教师工作热情消减、教师职业倦怠感提升、教师岗位吸引力下降、新任教师职业素质难以保障等一系列问题，使得日本的整体教育生态恶化。在现有教育生态下，要实现教师减负和教育质量保障之间的平衡，有效推进教师减负举措的落实并非易事。例如，受应试教育的浮躁情绪、社会竞争加剧等因素影响，社会大众和学校管理者常常陷入短视向教师施压，倒逼教师追加时间和精力投入，使诸多减负举措沦为形骸、难以奏效。因此，要从根本上实现为教师减负，不仅要着眼于教师的工作负担状况，更需从多个方面发力改善教师的现实处境、提升教师的职业幸福感，推动教育生态的整体改善与健康可持续发展。

另一方面，教师减负不能仅着眼于事务上的削减，更应关注教师所承受的心理压力。教师是教育活动最为直接的影响因素，直接影响着学校教育质量与教育职能的发挥。基于此共识，日本社会各界都将教师视为教育责任的主要承担者。这也导致日本中小学教师受社会日渐攀升的教育期待、教育管理部门的压力、愈加沉重的应试教育氛围及“儿童献身主义”道德压力等裹挟，只能埋首工作难以喘息。因此，教师减负不能仅着眼于减少教师工作量、缩短教师工作时长，更为关键的是消解教师所承受的心理负担。要实现此目标，一方面需要推进教师个体教育观念的转变，促成健康教师责任观念的形成，另一方面则有赖于整个社会教育环境的改善，缓解来自家长、教育管理机构及应试教育等外部环境给予教师的心理负担。

最后，教师工作时间的合理限定，也离不开学校管理方式的优化。日本单以管控工作时间的方式促进教师减负，如规定工作时间上限、改革考勤机制等举措，并未有效限定教师合理工作时长。据报道，在《关于公立学校教师的工作时间上限指南》等文件发布后，学校管理者篡改或伪造教师工作时间记录的现象屡见不鲜。由此可见，要真正实现教师工作时间的合理限定，还需要学校管理方式的协同优化为其保驾护航。具体来说，首先需要对教学和非教学任务进行合理划分，优化教师工作流程，减少重复和无效工作。同时，引入更加灵活的工作安排，允许教师根据实际情况调整工作时间，以提高工作效率。此外，还应该采取更为人性化的管理策略，如提供专业发展支持和心理健康服务，以帮助教师更好地应对工作压力。通过这些综合性措施，可以在确保教学质量的同时，有效减轻教师的工作负担，达到限定教师合理工作时间的目的。

四、结语

综上，尽管日本政府多项举措并施，为教师减轻了一定的工作负担，但从整体上看，这些措施并未能从根本上改变教师的工作压力。教师的工作减负不仅是对工作量的简单削减，更是对教师心理压力的关注与缓解。以此为鉴，我国在推进教师减负的道路上，更应当综合施策，把握全局，营造一个支持性的教育环境。教师减负工作的推进不仅需要促进教师个体的教育观念转变，更需要从整体上改善教育生态，如改变社会对教师的不合理期待，减轻应试教育带来的压力等，以此构建一个更为健康的教育环境。这不仅有助于提升教师的职业吸引力和留任率，更是确保教育质量和学生发展的基石。只有当我们认识到并解决了教师面临的实际问题，才能真正推动教育的可持续发展，实现教育的根本目的——培养出更多具有全面发展潜力的下一代。