新疆水利工程弃渣利用及土地复垦问题的探讨

杨军柱

（新疆伊犁河水利水电投资开发（集团）有限公司供水工程管理处,新疆 乌鲁木齐 830000）

1 前言

某大型输水管线工程深埋在地下,沿山前冲洪积倾斜平原地区通过,植被类型总体上为半灌木、小灌木荒漠植被,草甸镶嵌式分布,群落类型简单。弃渣岩性为中泥盆统块状凝灰岩、凝灰质砂岩、第四系上更新统一全新统冲洪积砂砾石。在大开挖地段埋深较大,产生的弃渣较多,涉及面积156.83 hm2,土地的复垦困难。目前弃渣场均按照自然资源等行业部门的要求办理临时用地手续,办理手续的前置条件有：具备相应资质的单位出具《土地勘测定界报告》《环境影响评价报告》《土地复垦方案》《使用林地可行性报告》等。取得用地手续后,按照上述报告的内容使用土地,使用完毕开展土地复垦工作。现行的这种土地使用的管理办法没有考虑到弃渣可以视作矿产资源加以利用的问题,水库、明渠工程也有类似问题。由此,笔者根据《新疆维吾尔自治区矿产资源管理若干事项暂行办法》等系列文件精神,结合工程实际提出改进土地复垦政策及有效利用弃渣的构想。

2 工程建设用砂石料须取得矿业权手续的现状分析

2.1 现行矿产资源税收缴已发生巨变

随着经济发展以及资源利用环境的情势变化,国家以及地方政府对矿产资源的管理已经发生了巨大的变化。例如,新疆地税局以《关于在修筑公路路基及水库大坝工程中使用就地开采的砂石料、粘土征免资源税的批复》（新地税地发字〔2001〕9 号）,同意工程建设就地开采的砂石料免资源税,但该文件于2018 年废止。2020 年9 月19 日,新疆通过了《关于自治区资源税具体适用税率、计征方式及减免税办法的决定》,上述法和决定均未对因工程需要在工程建设征地范围内动用或采挖砂、石、土用于本工程建设的情形作出明确免征资源税的规定,意外着免征资源税的政策结束。

2.2 现行工程建设用砂石料办理手续发生巨变

1998 年8 月12 日,原国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源使用法律问题的复函》（国土资函〔1998〕190 号）第二条：“建设单位因工程施工而动用砂、石、土,但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的,或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的,不办理采矿许可证,不缴纳资源补偿费。”在此政策下,工程建设项目使用砂石料的手续要求是取得国土资源部门颁发的临时用地许可证、使用完毕后完成土地复垦或植被恢复即可。2019 年12 月31日,自然资源部下发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7 号）。据此,2021 年1 月15 日,新疆自然资源厅发布了《关于印发＜新疆维吾尔自治区矿产资源管理若干事项暂行办法＞的通知》（新自然资规〔2021〕1 号）,第四条：…地（州、市）负责石灰岩、花岗岩等非金属矿产矿业权出让、登记；县（市）负责砖瓦用粘土、建筑用砂（河道管理范围外）采矿权出让、登记。河道管理范围内砂石土开采管理适用河道管理相关规定。即工程建设砂石料的开采需要取得采矿许可证后,再完成临时用地许可后才能取料,取料完毕后根据矿山环境治理的有关规定进行土地复垦或者植被恢复。在永久征地范围内取料无需办理采矿许可证。因此鼓励结合河道清淤取得砂石料的使用权[1-2]。第六条：自然资源主管部门按照矿业权出让、登记权限建立年度出让项目库。出让矿业权,应当征求同级发改、工信、生态环境、应急、林草、水利、交通等主管部门合规性意见后,报本级人民政府审批。据此可知,取得建筑用砂的手续需要层层审批,一个部门不同意,就无法取得用地手续,且办理程序非常纷繁复杂。第八条：…全面采取招、拍、挂方式公开竞争性出让,完成在自然资源部、矿业权出让登记权限同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台发布公告,公告不少于20 个工作日。据此可知取得建筑用砂的手续需要的时间长、且公开竞争性后资金高,以往取得临时用地手续后采砂挖石的时代已经过去。因此,鼓励工程前期尽可能在永久征地范围类进行料场选址,同时还可减少水土保持和环境保护的资金投入[3-4]。

3 临时弃渣用地现状分析

3.1 现行临时用地及土地复垦的时间规定

新修订的《土地管理法实施条例》,自2021 年9 月1 日起施行。对临时用地的定义是指建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地。某工程弃渣场用地属于建设项目施工临时用地,使用期限一般不超过二年。建设周期较长的水利等基础设施建设使用的临时用地,期限不超过四年。但国家林业局关于印发《建设项目使用林地审核审批管理规范》规定：临时占用林地累计延续使用时间不得超过项目建设工期,相比较,国家林业局的规范更具有操作性,否则存在工程尚未竣工,就需临时用地的复垦,明显不符合实际情况。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦,使其达到可供利用状态。实践中,新疆地处荒漠地带的林、草地在一年类是很难通过复垦验收或植被恢复的。

3.2 现行临时用地有关费用及土地复垦的资金规定

土地复垦义务人应当与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户,足额预存土地复垦费用。某输水工程静态亩均投资为2838 元。

《新疆耕地占用税实施办法》对耕地的定义是指用于种植农作物的土地,包括复垦整理地,即本文涉及的临时用地复垦需要缴纳该税种。某工程所在的博州地区为15 元/m2即亩均10000 元。纳税人在批准临时占用耕地的期限内恢复所占用耕地原状的,全额退还已缴纳的耕地占用税。即使退税,但当下需要缴纳巨额税金,挤占了工程投资,国家投资的水利项目不计列可退的税金,因此项目法人需要面对资金缺口的问题。

草地植被恢复费的收取按照《自治区发展改革委 财政厅关于草原植被恢复费收费标准及有关事宜的通知》（新发改收费〔2014〕1769 号）,临时作业生活区、物资堆放场所等400 元/亩,进入财政局国库。

《土地勘测定界报告》《环境影响评价报告》《土地复垦方案》《使用林地可行性报告》等技术服务报告的编制费用没有具体的规定,需要合同谈判确定。在近年来政府购买服务以及审批权“外包”的情况下,各报告价值不菲。

综上,取得临时用地的税费及技术服务费用高昂。

3.3 土地复垦的现状分析

某工程《土地复垦方案报告书》编制单位资质证书的发证机关为中国土地学会,发证理由“符合土地规划机构条件”。报告主要的复垦措施包括表土剥离、地表建（构）筑筑物拆除及固化处清理、土地平整、土地松土、回覆表土、土壤培肥、植被重建等步骤。但荒漠地带的表土类似一层壳状,几乎无法实施剥离,因此回覆表土无法就地实现,易地取土又发生新的破坏。《土地复垦方案报告书》仅作为报批手续使用,几乎不具备可操作性,仅实现为报批程序服务的目的,没有体现复垦的公益属性,亦无体现为恢复农用地使用功能负责的目标。这是把原本不适合外包的行政职能外包,将政府直接制定复垦或植被恢复方案的责任委托于所谓的专业机构造成的后果。

3.4 荒漠地带土地补偿费用

3.4.1 永久征收土地补偿费

2020 年12 月8 日,新疆自然资源厅印发《关于公布自治区征收农用地区片综合地价标准的通知》（新自然资规〔2020〕4 号）,区片综合地价以县为单位制定,最多划分3 个区片,适用于永久征收土地,其中集体所得土地补偿费不高于区片综合地价的30%,土地承包人所得安置补助费分配比例不低于区片综合地价的70%。另外采取地类调节系数的方法区别林、草地的地价。例如,某工程所在地博州精河县茫丁乡为例,区片编号I,区片综合地价为46500 元/亩,每亩荒漠类草地的安置补助费为综合地价与草地调节系数之积,即46500×0.3=13950 元/亩,其中土地承包人所得的安置补助费用为13950×0.7=9765 元/亩,集体所得土地补偿费为4185 元/亩。

3.4.2 临时征收土地补偿费

土地使用者应当根据土地权属,与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。即临时用地的土地补偿费用由合同谈判产生,且签订合同的主体为自然资源主管部门、农村集体经济组织、村民委员会。鉴于永久征收土荒漠草地的补偿费仅为13950 元/亩,临时用地只可能低于这个标准,就更没有吸引力,荒漠地带土地复垦的难度大,加之近年来土地卫片执法越来越严格,在工程实践中法定的这三个单位均不愿意签订临时用地合同,而临时用地合同及据此补偿到位的票据是办理用地手续的比备件,无疑增加了建设单位办理用地手续的难度。相比税费及技术服务费用,土地的补偿费用偏低。

4 解决问题的措施

4.1 尝试弃渣矿产资源的可行性

对于弃渣,要按矿产资源对待,鼓励工程土地复垦或植被恢复义务人将弃渣向当地自然资源局申报价值评估,被受理后,将工程建设的弃渣按矿产资源的分类纳入矿产资源规划区块,并进行图面编号,明确占地面积,载明资源量值后,纳入统一的公共资源交易平台体系。按照新疆自然资源厅《关于印发＜新疆维吾尔自治区矿产资源管理若干事项暂行办法＞的通知》（新自然资规〔2021〕1 号）第四条出让登记权限,根据矿种分别对应自治区级、地（州、市）级、县（市）级的权限开展矿业权出让登记工作。除依法可以采取双方协议方式外,应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定矿产资源的出让资金并纳入同级财政。之前的土地复垦费用预存,统一纳入矿山地质环境治理恢复基金进行管理,不足部分由土地复垦义务人补齐。为了调动土地复垦义务人的积极性,将之前缴纳的临时用地耕地占用税全额原路退回。土地的复垦工作,由资源部门按照矿山地质环境治理恢复进行。需要注意的是要将国土变更调查、土地卫片执法检查与临时用地管理有机结合,填报临时用地信息系统时需要排除被定性为延期复垦而判定为非法图斑的问题。经申报资源资源部门认为不具有矿产资源价值的弃渣,土地义务人必须客服困难完成土地复垦工作并按程序验收合格后,将土地使用权归还至原土地承包人。从提高政府收入的角度,弃渣矿产化政府有一定的积极性。

4.2 提高荒漠地带弃渣场临时征用土地补偿标准

建议荒漠地带的弃渣临时用地补偿标准按照区片综合地价即永久用地标准执行。理由如下：在实施土地复垦及生态修复工程的同时,必须持续保护原土地承包人的土地收益,土地复垦是阶段性的,生态系统尚不稳定,需要继续采取强有力措施巩固土地复垦的成果,待土地全面治理和修复,生态系统实现良性循环,需要经过几年的时间。为了保障土地承包人的收入不会因临时征用及复垦期限的不确定而降低,提高荒漠地带弃渣场临时用地标准并强制列如工程投资概算,做到不亏欠承包人是必要的经济手段。从化解用地矛盾的角度出发,相信政府也具有积极性。

4.3 重视恢复结果

土地复垦或植被恢复方案的编制单位应该交由林、草行业主管部门负责,并逐步上升到法律层面。充分引进行业内的科研成果,无科研成果的可以借助土地承包人耕作土地的经验,类比农牧民自建房屋的情况,土地是承包人的生产资料,有理由相信并授权承包人自行编制方案是可行的。造价参照区片综合地价每个县不超过3 个标准的政策规定,每个县的土地复垦或者植被恢复方案不能超过3 个,防止方案泛滥话。按照草地植被恢复费的收缴方案强制收费。其核心目标是将方案的编制和具体的工程建设项目分离,让工程的项目法人专心实施工程建设。土地恢复的任务交由林草行业主管部门制定植被恢复或者复垦方案,从顶层设计上改变方案的编制进行政府采购的现状,防止对非政府组织赋予涉及土地恢复方面的自由裁量权。建设单位只负责出资,从报批用地的程序上改由政府组织制定复垦方案,真正体现复垦工作的公益属性。同时将当下对报批程序负责的现状改变为对土地的原使用功能负责,彻底改变土地复垦方案捆绑具体建设项目后,由自然资源部门裁判简运动员的现状。杜绝以每宗临时用地都需要单独编制土地复垦方案擅自提高土地复垦方案编制工作要求的情况发生。若难以实现土地复垦或植被恢复方案交由林草专业部门或原土地承包人负责的改革。那么退一步,建议将方案由报批用地手续的前置条件调整为事后补充要求,规定在土地复垦或者植被恢复前编制完成并能够实施即可。目前新疆实施的建设项目用地,因无法完成水浇耕地的占卜平衡,因此,建设项目大概率都选址于草地,能够弃渣的地方也有限。从集约用地的角度出发,对于建设周期较长的水利项目,若该宗临时用地可以作为其他建设项目的临时用地使用,甚至已规划为某新单独选址项目的永久建设用地,则可以暂缓或者免除方案提交。将政府有关部门的审批权变为其义务,实现起来难度大,需要加大对荒漠地区生态失调的问责力度倒逼政府提高公共服务水平。

5 结语

打通弃渣和矿产资源化之间的政策通道,同时减少了土地复垦或植被恢复面积；对荒漠地带土地复垦给予大于一年的更合理的时间；由政府组织林、草部门按照区片统一编制科学的可操作的方案；土地复垦的实施单位可以通过公开招标竞选单位产生,同等条件下,优先选择原土地承包人。在砂石矿产化手续办理耗时长成本高、土地复垦植被恢复难度大的荒漠区域,本文的提出措施对水利、交通道路等线性工程,在降低时间和资金成本方面具有意义,技术上比较容易实现。但在调动政府及相关部门的积极性上具有一定难度。