公共卫生应急管理体系建设与城市空间治理响应的初步研究

麦 影

(广州城市职业学院,广东 广州 510405)

0 引言

城市空间治理能在一定的城市容量范围内将硬件和软件进行规范化整治，实现升级。从治理范围上说，主要包括城市街道、建筑、空气、噪音、排污、水电调动等；从治理形态上说，包含一些物理空间和心理空间的治理。前者强调城市治理环境中的硬件设备，以提高城市运作，后者强调与人相关的有机连接，促进人性化治理。其中，公共卫生应急管理系统建设处在城市空间治理的关键地位，关乎我国城市公共卫生安全风险。新冠肺炎疫情以来，我国的城市公共卫生应急管理体系暴露出一系列问题和短板，值得深刻的反思。随着我国人口城镇化率的不断提高，城市化发展也将进一步加强，健全公共卫生应急管理体系已处在更加突出的位置。因此，应从源头上寻找问题，从体制上创新举措[1]。

1 公共卫生应急管理体系建设存在的问题

1.1 疾病预防控制管理体制不健全

非典以后，我国对疾病预防控制管理进一步加强建设， 更成立了卫生部应急办公室，加挂了突发公共卫生事件的紧急处置行政机构。与此同时，在2005年国家卫生部也发布了一系列规定，明确了国家级、省级、市级和县级的疾病预防控制机构，将突发公共卫生事件应急处理正式界定为上述机构职责，强化人员编制比例。但随着城镇化的发展，体制上仍存在一系列问题，首先，突发重大公共卫生事件需要上报国家卫生健康委，由国务院或中央决定，但这大大影响了决策的时效性；其次，国家疾病预防控制中心仅仅担负着突发性公共卫生事故应急处置工作，而不能进行执法也不具备行政权，导致责权不匹配的问题出现。

1.2 城市总体医疗卫生水平较低且分布不均衡

我国当前大多数城市的卫生投入不足，医疗硬件和医疗卫生水平参差不齐，地区之间、不同级别城市之间的防治能力差距十分明显，防控能力也不够均衡。这与我国各城市的规模、地理位置以及行政等级等都密切相关。当前医疗资源主要集中在经济较为发达的城市，一些偏远地区或经济一般的城市，其医疗卫生资源数量严重不足，质量较差，导致城市总体的防控能力达不到要求。

1.3 重大突发公共卫生事件应急响应机制有待完善

我国在突发公共卫生事件的应急预案操作方面需要进一步加强。当前，我国公共卫生应急体系的触发信息传导机制和披露赋权机制的缺乏，导致在早期事件预警和防控方面出现严重的滞后，一些地方政府对于重大突发公共卫生事件的应急意识薄弱，治理能力欠缺等问题也较为严重。除此之外，疾控机构的管理机制不够灵活，动力不足等问题也有待解决。

1.4 公共卫生应急管理体系缺乏信息技术的应用

在这次新冠抗疫考验中，人工智能、云计算以及大数据等信息技术的应用大大提高了防疫效率和防疫效果，但这也直接暴露了我国公共卫生应急管理体系建设中科技信息技术的应用不够充分等问题。主要表现在应急管理制度的不够完善、数据收集分析应用困难较多、智能物流系统运转不够顺畅等几个方面。

2 城市空间治理存在的问题

2.1 区域发展不平衡

我国区域发展不平衡的问题主要存在区域与区域之间以及区域内部，主要体现在经济发展差距较大，人均收入较为悬殊等多个方面。以珠三角、长三角、粤港澳大湾区等为代表的经济发展稳定的区域，在经济发展中起着重要的带头作用，经济增速发展动力较强，但我国西部地区、东北部等地区的经济发展缓慢。2021年，广东人均生产总值为9.87万元/人，而辽宁地区则为6.48万元/人，同年中，甘肃仅为4.09万元/人，这一数据能清晰地看出我国区域发展在经济方面存在严重的失衡。这也直接能反映出各地区的公共卫生应急管理体系建设方面的问题，更是影响卫生公共应急管理体系建设的关键因素之一。

2.2 城市公共空间的功能发挥不畅

我国城市公共空间是影响城市发展和公众生活的重要因素，但在实际的发展过程中缺乏对城市公共空间的重视，没有发挥公共空间的功能。长期以来，城市公共空间在城市规划和管理中受到挤压，尤其是越来越作为消费空间的附庸品，导致公共卫生管理设施也得不到重视，致使城市公共空间沦为纯粹的消费场所，影响城市空间治理的目标和绩效。

2.3 城市空间治理过程与治理责任的脱节

城市空间治理的职能混乱，管理流程中没有科学的目标指引，存在一刀切、粗放型的现象，导致治理成绩不够理想，从而影响责任流失。在这其中，城市空间治理中的治理绩效与责任之间不能实现有效连接，导致了在城市空间治理中政府、企业、组织以及城市居民等职责划分不够清晰，从而无法形成明确的治理责任分担体系。

3 加强城市公共卫生应急管理体系建设措施

3.1 完善公共卫生社会治理体系

城市公共卫生应急管理体系的建设，需要由党委领导、政府牵头、社会协同、公众参与共同完成，要加强基层公共卫生社会治理体系，转变工作方式，培养和引导群众自发参与公共管理，以提高公众的积极性。与此同时，应建立健全的社会组织鼓励培育机制，在政策上加大对社区公共资源的扶持，落实一系列激励政策，吸收和培养优秀的社工，搭建社区服务住址信息平台，加强公共服务产品推广和交流的机会，逐步完善社会组织内部规范和制度。

3.2 制定风险应急预案

加强危机应对措施是完善城市公共卫生应急管理体系架构的关键措施。风险应急预案是针对突发性公共卫生事件实施的减少损耗、快速有序应对事件的预先计划方案。其首要目标是保障人民群众的生命安全，具体包括应急管理的总统筹和特定问题的专项处理方案，其涵盖的范围为全时空、全空间。预案的制定内容要遵循相关的法律依据，在国家相关政策和地方总体应急预案的体系下运行。预案主体除了卫生医疗组织、公安机关等人群外，更需要相关的医疗专家和应急管理专家出具意见，以及人民群众的意见。进行决策时，要通过调查等方式掌握相关信息，科学分析数据后采取相应的政策。预案内容包含全面分析公共卫生事件的致灾原因、承灾体等，并以此为引导，确立不同问题的组织解决和运行体制，设计具体的应急操作流程。

3.3 不断完善公共卫生法规体系

加强城市公共卫生应急管理体系要有相关的法律法规做为保障。因此，应进一步完善公共卫生法规体系，为应急管理部门提供重要指引的同时，也能保障突发卫生事件后应对预案的运转有据可依，保障政府管理和社会的正常运转。此次疫情防控中暴露出来的问题也是对我国公共卫生法律法规的一次全面的审视，对一些无法满足当前社会发展需要的法律进行修改、完善和提升，进一步细化相关法律条文，以此提升法律法规的适用性和可操作性。可以借鉴其他发达国家的经验，进行查漏补缺，逐步完善我国公共卫生法律法规体系，为我国应对突发卫生事件提供相应的法律法规保障。

3.4 强化公共卫生资源供给

加强公共卫生资源供给有利于更及时的应对突发公共卫生事件。 首先，一些常规的医疗设施和公共卫生应急医疗设施要做好科学合理的安排，在医院或其他医疗保障部门中， 做好医用物资储备、医疗设施的装备等方面的工作。其次，提升应急收治能力，增设应急定点医院，尤其是传染病医院的设施需要进一步加强， 以加强传染病的防治，加快各级公共卫生服务中心、基层卫生体系项目的建设，提高服务保障能力。

3.5 提升公共卫生管理体系的智能化程度

此次疫情工作中，为了方便基层工作人员的疫情数字上报等繁琐工作，提高工作效率，节省人员成本，一些地区搭建了疫情信息管理系统，极大地提高了疫情管理的准确性，减少人工成本的同时降低感染风险。由此可见，数字化、智能化手段在公共卫生防疫管理中的应用大大提高了公共卫生系统的战斗力。公共卫生应急管理体系中的信息技术应用能有效地存储、调取海量的数据。当前，我国的数字经济等领域在全球处在领先地位，阿里巴巴、腾讯等互联网企业也逐渐涉足公共卫生领域。因此，可以将企业的技术优势充分发挥出来，进行公共卫生数据的收集、整理等工作，建立全国范围的疫情防控信息数据资源库，利用大数据、云存储、人工智能等技术手段，实现疫情风险的评判和预警等工作。与此同时，在突发性卫生事件发生后，可采用“机器人”进行服务，在定点医院、集中安置点等重点场所进行资源配送、消杀等工作，在降低人工成本和工作人员劳动强度的同时，降低感染风险，提高效率。

4 加强城市空间治理措施

4.1 树立民本、服务和宜居的城市空间治理理念

为达到人民城市美好生活的总体目标，城市空间治理理念要进行全面革新，以增强人民城市生活幸福感为追求，统筹兼顾和谐发展。我国的城市空间治理主要包括了生产、生活和生态三大布局，进而实现城市的宜居性。因此，城市发展应把握好对生产发展空间、生活发展空间和自然环境发展空间的平衡关系建立高效生产、宜居空间、绿色生态的城市面貌，实现人与人、人与自然和谐共处的美好家园。

4.2 加快城市空间治理技术创新

城市空间治理要加强信息技术的应用，实现秩序和服务的双轨发展。以“互联网+技术”为基础，实现万物互联互通，精准捕捉民众需求，建设智慧空间。

首先，通过网格化治理方式，除做好对城市人员活动密集场所的有效控制与治理外，还可对城市公园和各类公共场所实施优化管理。有助于进行空间管理责任的分解与分担，提高管理主体的责任能力与管理活动的回应力，从而提高治理效果。

其次，通过网络、GIS和GPS等多种信息技术进行精确分析、动态跟踪，形成共享数据库，进行共享，提高城市精细化管理水平和现代化水平。

再次，可增加政府部门与高新技术公司的交流合作，由政府搭建智慧城市建设平台，由企业提供信息技术保障，使群众享受智慧管理的优势的同时，实现三方共赢。

最后，可以利用大数据治理技术捕捉民众需求，提供精准化服务，以此降低城市治理成本，实现高效决策，精准服务的目的。

5 公共卫生应急管理体系建设中城市空间治理的联系

新冠肺炎疫情中关键的环节在于“防”、“控”、“治”，空间和一系列的公共设施既是基础保障又是重要的防护对象。因此，城市空间治理有着不可或缺的责任与担当，要进一步完善公共卫生应急管理体系建设，城市空间治理须着力弥补问题短板，加强传染疾病防控，完善公共卫生突发事件应急管理体系，确定导向目标，建立健全有效的城市空间机制，从而达到提高社区的整体功能。城市空间治理主要涉及地域、城市和社区三个方面，首先在地域层面上，要根据国家国土空间管理政策构建生态安全格局，打造高度协同、网络化的优质城市生活圈，并合理布局区域内公共卫生及应急物品储存基地。

在城市方面，应更加重视在公共卫生应急管理体系建设中的公共服务设施与基础配套的建设，同时也要彻底改变传统空间建设模式，将“急救空间设置与设施规划”引入其中，合理布局疫情防控所需场地和设施，以城市人口分布进行科学规划。在社区方面，首先要加强老旧小区的综合治理，以往的老旧小区主要是围绕建筑进行改造或升级，比如“节能”、“建筑排水”、“暖气和天然气管道改造”、“加装电梯”、“园区道路修补”等。随着城镇化进一步深入，老旧小区的改造也增加了公共卫生安全应急管理相关工作的开展，比如在硬件方面，加强疫情防控必要的监控和隔离空间，完善垃圾分类与管理设施，留出必要空地以保证应急资源与设施的分配投放，建设合理的日用品与医药用品精细投放保障空间与渠道，在条件许可的社区内设置应急留观点，并做好密切人员接触管理工作，也可充分考虑建设儿童友好型、健康友好型和安全防疫型等社区[2]。

6 结 语

综上所述，笔者将公共卫生应急管理体系建设和城市空间治理建设加以联系，结合当前公共卫生应急管理体系现阶段建设情况及其城市空间治理面临的问题进行浅显的分析，并以此为基础，分别提出了几点措施以及公共卫生应急管理和城市空间治理之间的关系，提出针对城市空间治理中渗透到公共卫生应急管理不同层面和环节的措施，实现多组织的协同共治，以应对今后的突发卫生事件。受到新冠肺炎疫情的考验，我国城市公共卫生应急管理得到了深刻的经验总结，立足当下，放眼未来，只有让全民共同参与城市空间治理中公共卫生应急管理体系的进一步完善建设，才能切实提升应急管理能力，保护人民群众安全，实现健康中国的目的。