建构“权威—参与”的叙事框架——全过程民主决策的新闻传播研究

李春雨 刘 丹 李 澍

（绥化学院 黑龙江绥化 152061）

全过程民主决策是中国民众政治参与的实践活动，彰显中国政府“人民至上”的执政宗旨、“人民参与”的权力主体以及“人民满意”的评价标准。人民参与赋予了政府决策的合法性权威。建构“权威—参与”的新闻叙事框架，将改变单纯的决策结果公告式的新闻形态，让生动的民众参与民主活动成为新闻报道的主体，使全过程民主决策成为世界民主的主流新闻叙事。

一、建构“权威—参与”新闻叙事框架的政治考量

（一）“权威—参与”的新闻叙事可以向世界传播全过程民主的政治优势。建构“权威—参与”的新闻叙事，就是要让民众成为叙事主角，通过民众参与活动来客观反映全过程民主丰富的政治实践，塑造中国式民主的崭新话语体系。

全过程民主决策最本质的特征就是人民主权，即人民拥有议程设置、决策参与、过程监督和结果评价的实质权力，体现政府决策的人民主体及其全程参与的特点。

新闻是用“事实说话”的艺术，也是新闻采用什么视角、呈现什么内容的选择艺术。“权威—参与”新闻叙事的事实选择，将关注点放在民众决策参与过程的各个关键环节，将视角对准决策中民众参与的鲜活事实，让民众成为新闻传播的主角。通过民众决策参与的事实传播，向世界展现中国式民主的政治优势和民主政治实践，传播具有中国特色的民主理念。

（二）“权威—参与”的新闻叙事可以助推形成政策认同的最大效率。“权威—参与”的新闻叙事通过传播民众之间的理性对话、沟通、协商，促进达成公共政策共识，用现代治理的理念纠正传统国家“统治”的政治观念。全过程民主主张“众人的事情众人商量”而不是采取政府的强制手段迫使民众服从，更不是运用政治技巧来迷惑或欺骗民众以获取支持。

也就是说，全过程民主并不是要放弃政府的责任，而是通过民众的决策和国家治理参与实现国家与社会、政府与民众的携手共治和利益共享。在参与国家治理过程中强化民众的责任意识、公共意识和国家意识。

“权威—参与”的新闻叙事讲述民众决策参与的故事，传播民众的声音，各种观点相互交流、协商、沟通，展现“众人的事情众人商量”的民主氛围和共迎挑战、共渡难关、共担责任的公共意识。传播这样的故事和声音可以引起社会的广泛关注，对于“找到全社会愿意和要求的最大公约数”具有重要的引导和助推作用。

（三）“权威—参与”的新闻叙事可以推进政治新闻叙事的变革与创新。“权威—参与”的新闻叙事是对新闻传播形态的一种探索，也是对现有“权威—秩序”新闻叙事形态的有益补充。长期以来，中国新闻以单纯决策成果的公告式传播为模板，采用的是“权威—秩序”的叙事框架。

“权威—秩序”的叙事框架可以传递政府决策的确定性信息，人们通过获取这样的信息，了解政府的阶段性工作安排、审议的行政法规和简要的回应性政策信息等。但是，这种公告式的信息发布，“虽然可以确立政府的权威和公众对于政府的信心，但是，也容易造成公众对于全责政府的‘保姆式’的依赖，不利于促进公民社会的形成以及建立公民参与为主体的社会治理机制。尤其是新闻中缺少了公众参与的背景信息，将不利于体现‘从群众中来到群众中去’的决策机制和决策过程，也容易影响公众对于政策合法性的认知。”[1]事实表明，只报道决策结果，不报道民众参与决策的实践，既不利于彰显全过程民主决策的政治优势，也不利于吸引民众的新闻注意力，同时也将削弱中国政府的政策权威和政治影响力。

探索建构“权威—参与”的叙事框架，不仅可以有效扭转新闻游离于民主政治实践的传播弊端，而且还可以强化民众决策参与的合法性权威的政治共识。“权威—参与”的新闻叙事就是让民众从决策参与的后台走向前台，由单向的信息公告转变为双向的政府与民众、不同利益群体之间的互动协商，展现民众决策参与的全过程——议程设置、决策参与、过程监督、政策评价、政府政策完善，让新闻成为全过程民主实践的记录者、传播者和生动故事的讲述者，推动我国新闻传播形态变革与创新。

二、“权威—参与”新闻叙事框架建构的核心要素与功能

（一）引导积极、理性的意见流。“权威—参与”的新闻叙事，倡导积极、理性的意见表达。积极心理学认为，积极的情绪能够提高人们的注意力和认知能力，使个体思维更加灵活，更有创造性，更加包容。可以消除消极情绪的影响、摆脱悲观心理、保护健康、增强心理的适应能力及推动积极情绪的螺旋上升，从而提高情绪上的健康。[2]

面对问题，消极心理通常表现为“失望的”心理暗示，更多的是对于自身能力的否定，从而采取回避或者情绪喧嚣以示抵触。积极心理则在于“希望的”的心理建设，鼓励人们寻求解决问题的出路和办法。积极意味着一种正向力量和潜在的心理能量的释放，积极情绪激发人们采取行动改变目前面临的状态。

理性是人类具有依据所掌握的知识和法则进行活动的意志和能力。[3]在康德看来，理性是人类的认识能力,黑格尔则将理性视为意志的来源和本体。理性的认识可以指导人们做出符合规律的判断，感性的认识则取决于人对于主体事物的直接感受。理性所包含的不单纯指讨论问题时的“表达理性”，以避免偏激、极端、暴躁的言论对抗，而且还包括“思考理性”和“意见理性”，前者是正确分析问题的前提，也是寻求解决问题出路的基础，后者则是在“思考理性”基础上，提出具有建设性的意见和建议的能力。建设性的意见，应以公共理性为基础，将个人利益的表达趋向于公共利益的合理诉求。[4]因为“要消除分歧，协商的正当性必须诉诸‘正当性的公共基础。’”[5]人们相信，“依照人类理性所共有的原则和理想，所有公民自由而平等的状态方可合理地期待。”[5]

“权威—参与”的新闻叙事关注积极、理性意见的价值，以此平衡消极的偏见，用理性言论来引导非理性的情绪表达，“用希望取代犬儒主义，用公民参与代替冷漠，减少两极分化以增加社会福利，”[6]提高民众的幸福感，从而对社会产生积极影响。新闻倡导积极情绪的传递和理性的意见表达并不是要回避矛盾、粉饰太平，而是引导民众以积极理性的心态来正确看待问题，提出意见，寻求解决问题的出路。

“权威—参与”新闻叙事的目的是要引导民众形成这样一种理念：所有影响民众生活和发展的问题都需要民众与政府一道合作解决。积极理性的情绪和协调合作的行动好过非理性的情绪喧嚣，建设性意见的提供对于克服困难和解决问题具有积极价值。

（二）建构开放、包容的话语场。对话本身承认分歧的存在和寻求共识的可能，这是对话的基本前提。对话不回避分歧，正因为存在分歧才需要对话。在对话过程中，参与对话的主体需要以开放、包容的心态对待彼此关切。每一方面的意见都应该能够得到真实而又充分的表达，使参与对话的各个主体彼此听到并理解各自的立场和意见，只有如此，才能在各种政见比较中吸纳合理意见，放弃极端偏见，形成政策共识。

充分的对话协商可以规避政策被某些强势利益集团所操控，协商对话可以让各方自由而又充分地表达自己的意见，“即使他们的理由没有说服对方，只要他们认真对待和回应对方关切的事情和所持看法，他们也就能够得到对方对他们看法的合理领会与思考。”[6]只要各方都持这样的立场，理解并尊重彼此的利益关切和政策主张，共识才有可能形成。正如伯姆所说，“对话是一种流淌于人们之间的意义溪流，它使所有对话者都能参与和分享这条意义溪流，并且最终能够在群体中萌生具有创造性的理性和共识。”[7]对话协商，让各方权益得以顺畅表达，促进意见磨合，最终形成比较一致的多数人认可的意见。[8]这是共识形成的必要过程。建立在广泛对话协商基础上的政策共识，才是决策合法性的重要基础。

“权威—参与”的新闻叙事承担着民众对话的公域角色，这个场域为各种代表性的意见提供对话的平台，通过对话找到彼此利益的交汇点，引导向最大公约数靠拢。在“权威—参与”的新闻叙事中，需要呈现参与对话各方的核心意见和主张，让参与对话所代表的群体彼此了解各自的立场和诉求。因为，任何政策的制定都不可能是只照顾一方利益，而伤害其他群体的利益。建立在个人利益诉求整合基础上，以公共道德、公平正义、公共利益为原则的社会共识才能形成。“权威—参与”的新闻叙事，以此作为评价和检验政策倾向的标准，引导对话向积极、健康、理性的方向发展。

“权威—参与”的新闻叙事，与美国“权威—失序”的冲突框架选择有着截然相反的建构原则。“权威—参与”的新闻叙事着眼于引导共识的形成，而不是冲突对立，激化矛盾。反映在叙事中，新闻不能以冲突、对立作为新闻建构的框架选择，即使是反映分歧的新闻，也要在各方政策见解比较中寻求共识上下功夫，给人以希望和达成共识的可能。

（三）释放参与、合作的效能感。民众的政治参与，无论是自身的直接参与还是对他人示范的观察学习，都会激发和强化自身政治效能感。政治效能是个体影响政治系统以及政治系统回应个体影响力的心理认知与能力确认。政治效能认知是个人对于自身政治参与能力积极因素的心理评价，效能确认则是个体对政治参与所拥有的技能和知识的正向肯定。政治效能感既涉及政治参与前的心理认知，良好的心理认知可以增强自身政治参与的效能信念，又涉及自身政治参与直接经验和他人替代经验所产生的显性效能的心理肯定。政治参与心理驱动因素比较复杂，有维护自身利益的动力驱使，也有实现自我价值的心理驱动，还有维护社会公正、公平和正义的使命驱力。无论是哪种驱动因素下的政治参与都是个体自身政治效能的心理动力。

正向的政治效能感产生于民众与政府的互动与合作，即互动合作解决问题，通过合作共同形成政策方案，积极推进社会治理。互动合作是政治参与的有效形式，是个体政治效能实现的直接途经。一个人如果不能参与政治实践，不能与政府互动输出诉求，不能将诉求变成政策性意见，就不会引起政府的关注，反过来政府如果不能对于民众的诉求进行有效的回应，就不会吸引民众合作去推进问题的解决，固化的利益关系就得不到调整。

新闻作为一种示范效能信息的传播将会激发和强化民众政治参与的效能感。作为一种效能感击发器，新闻对于民众政治参与直接经验的媒介传播将对社会起到示范效应，有助于引发民众的观察学习，促进更广泛、更深入的政治参与行动。“权威—参与”的新闻叙事，要关注民众政治参与的成功实践，以及政治参与所形成的良性、积极的社会效果。新闻作为政治效能感的激发因素，随着新闻的扩散，民众的参与意识会得到增强。“权威—参与”的新闻叙事需要将民众建设性的意见和建议以及政府的回应作为新闻叙事的事实选择，尤其是民众与政府合作进行治理的事实报道，会促进释放民众参与合作治理的政治效能感。

政治效能感释放，一方面来自于内向效能的感受，即政治参与的愿望和能力，一方面来自于外向效能，即政府回应愿意和能力。“权威—参与”的新闻叙事，要将两者结合起来，既传播民众的声音，又传播政府的回应。只有民众的声音没有政府的回应，那么，民众的政治效能感就会降低，甚至消失，同时，也可能激起民众采取非常规手段对政府实施政治压力。政府的回应，有具体问题的回应，即政府直接解决处理问题；有政策问题的回应，这需要一个政策过程周期，需要新闻跟踪政府决策过程，将政府吸纳民众意见和建议的情况以及政策生产输出的过程进行及时传播。传播的目的是回应民众的政策关切，引发政策讨论，增强民众的决策参与的效能感，化解政策应答迟滞带来的政治风险。

三、“权威—参与”新闻叙事的形态建构

（一）故事态新闻叙事。故事态新闻叙事着重于决策参与者直接经验的呈现。诸如：各级人大代表、政协委员的议政协商的故事，普通民众决策参与和合作治理的故事等等。这些故事可以从不同侧面具体而不是抽象地揭示全过程民主决策的本质特征和人民主权的实现形式。从现实看，中国民众政治参与的时空广阔，参与的深度直抵决策过程。新闻要通过选择具有普遍意义的民众参与活动，讲述他们的故事，展现人民当家作主的政治自觉。故事态新闻建构应着眼于决策的各个环节、领域和群体的典型故事。一个故事不一定要呈现决策参与整个过程的细节，可以是某一个决策环节、某一个领域和某一个人的决策参与的故事。通过选择不同人群、不同环节、不同领域的故事讲述，展现全过程、全领域、全体人民决策参与的完整画面。

决策参与故事的选择，既可以是成功的，也可以是失败的。在展示成功故事的过程中，不回避讲述失败的经历，因为失败也是一种经验，对他人可以起到启示价值。而成功的故事讲述，则可以起到正向的示范和激励作用，人们通过观察模仿不同故事所提供的替代经验来参与决策和社区治理，“反复接触被示范的行为导致观察者抽取出不同特征，并将其重组，形成行为模式的表象。”[9]（P59）这种行为模式表象，让民众采取与故事示范者相似的行动，参与决策和社会治理活动。

任何故事都是人的故事，是人与环境关系的产物。讲人的故事，不能脱离社会环境这一故事情节展开的背景。社会环境既包括国家政治、经济、文化等宏观环境，也包括社区、家庭、人与人关系的微观环境。将人的故事置于社会环境这一背景，更容易让人理解故事中人的活动所包含的意义。社会背景的交代要自然简洁，与故事融为一体。如同歌剧舞台上附着于人物身上的各种符号，如服饰、发型、语言等，这些带有时代痕迹的独特符号，构成了人物活动的背景信息。通过角色的对话和唱词展现人物内心活动和社会行动的意义。故事态新闻叙事也是如此，故事的讲述，要将人物置于一定的时空环境，通过故事主人公活动的情节、细节、对话等来反映其政治参与的精神风貌和时代意义。

故事态新闻就传播效果而言，“生动的范例为抽象的概念提供了有意义的指代物，从而加强了注意并且有助于理解。”[9]（P76）故事就是概念的“指代物”，好的故事讲述，是通过故事的讲述让人去领会故事里的理念。让故事来诠释道理和理念，比用道理和理念来概括故事更容易让人理解，使人在感受故事魅力的过程中领会其中所包含的理念的力量。

除此之外，决策参与故事的讲述，还可以起到情感唤醒、社会凝聚、社会示范等功能，这是故事态新闻叙事要追求的效果。

（二）对话态新闻叙事。对话态新闻叙事是基于民众与政府、民众与民众就政策问题的协商对话活动的新闻呈现。对话态新闻叙事要以协商对话为主体，充分展现对话各方的核心主张和观点，反映对话的进展和意见变化，尤其是基于共识形成的关键节点的协商对话。

对话态新闻叙事不要刻意回避分歧与矛盾，政策分歧作为一种政策建议，有利于参与对话的各方和社会进行政策比较。同时，利益分歧与矛盾恰恰是展开协商对话的前提。但是，新闻不是流水账，对话新闻叙事不要在细枝末节上花费笔墨，重点选择代表各方利益的核心观点展开。其实，对话是让参与对话的各方彼此了解和理解各自立场、观点和利益主张的过程。对话新闻叙事要展现对话的过程，尤其是重点捕捉或找到各自立场、观点和利益的分歧点与交汇点。展现分歧点，不是形成对立，而是让不同政策倾向向社会公开并让公众进行比较，以引导社会进行政策讨论；展现交汇点，是为了让政策倾向进一步聚合，引导形成公共政策的重叠共识。

对话态新闻叙事的目的是让民众听到和理解各方的核心观点和利益主张，了解政策形成的过程，促进社会向政策倾向的最大公约数靠拢。

对话态新闻叙事在对话选择上，要遵循理性、客观、公正与反映对话者真实愿意的原则。对话分歧不以凸显矛盾冲突为新闻建构原则，而是对于各种具有建设性政策方案的讨论，以引导促进重叠共识的形成。对话态新闻叙事，着眼于协商对话进程中关键节点的对话进展。可以是单篇建构，也可是多篇的新闻建构。对于一般性政策问题，且政策倾向分歧较小的对话，可以采取单篇的新闻建构；对于重大又比较复杂，且社会分歧比较大的政策问题，应着眼于具有建设性的政策方案的讨论，新闻叙事可以采用系列的新闻建构，在各种政策方案讨论过程中，发现政策聚合的交汇点，引导社会公众向最大公约数靠拢。这样的新闻叙事，对于获得社会的政策赞同和支持具有重要的助推作用。

协商对话新闻叙事，对于那些目前不具备条件解决的问题，或者没有吸纳的具有代表性的政策建议，政府要将原因通过新闻向社会告知，以防止迟滞回应引发强烈的社会情绪。同时，通过动员社会力量与政府一道创造条件去解决面临的问题。

（三）体验态新闻叙事。体验态新闻叙事需要记者通过现场感觉来获取信息，通过知觉对于这些信息进行加工和解释，并赋予其意义。赋予意义的过程就是建构新闻“意义链”的过程，通过“意义链”建构赋予新闻鲜明的主题。通常，政策听证会、政策论证会、政策对话会、决策咨询会等是决策环节的规范场所，除此之外，还有网络议政场所。这些场所是体验态新闻可靠的信息来源，记者沉浸于这些场所，通过调动各种感官系统将自己的感官、情感、情绪、注意力融入现场，将决策参与的现场氛围与各方对话磋商的情绪情感倾向，以及彼此利益观点分歧的张力与驱动共识的合力纳入体验感觉系统，并通过知觉对此进行加工解释，赋予意义。这样，一方面通过新闻描述，让受众跟随记者进入新闻现场，获得身临其境的感官体验，另一方面通过新闻揭示的意义，让受众获得决策参与的效能感知。

体验态新闻叙事建构主要采用参与者讲述和记者陈述两个视角，一是参与者讲述视角，以民众决策参与的主观效能感受来建构新闻。新闻叙事以反映决策参与者的亲身体验为主，让参与者直接陈述决策参与的真实感受和经验。这种新闻叙事的讲述者是参与者自己，并不是记者，记者只是参与者体验和感受讲述的记录者和传播者。因此，新闻采访、事实选择和新闻讲述要求记者站在客观立场上，挖掘和反映参与者参与的真实体验，讲述他们自己的真实感受。二是记者的陈述视角，以记者参与决策的现场感受来传播新闻。这种新闻叙事是记者作为观察者现场体验和感受的新闻陈述。

体验态新闻建构与“现场新闻”有所不同，现场新闻主要靠记者的眼睛和耳朵来获取信息，是对“所见”“所闻”的信息描述，体验态新闻叙事则需要调动人的心、脑、眼、耳、鼻、舌、身包括肌肤在内各种感官共同获取外部信息并转化为心理体验和感受的过程，是对“所感”“所思”的信息陈述。这种信息陈述，并不是对所有进入感官系统信息的直接铺陈，而是对于心理感受最深、触动最大的信息的新闻建构和陈述。人的感官是一个复杂而又十分灵敏的信息分辨系统，不仅可以高效分辨出有价值的信息，也可以过滤掉无用的噪音。记者的新闻选择是在感官信息分辨基础上的定向采集——感受最深、触动最大的信息。记者无论是作为对于参与者体验信息的挖掘，还是作为参与现场的直接体验者，都需要对于获得的信息进行加工解释，从感受最深、触动最大的信息中引申出“思想链”，生发出新闻主题。

体验态新闻的建构来源于记者对于参与者体验的深入采访或亲身的感官体验。记者的重心在于心理体验和感受的深入挖掘，新闻是对决策参与者（包括记者的现场参与）心理体验和感受的陈述。体验和感受不同，所获取的信息和新闻叙事的视角也会有所不同，这不仅符合社会认知规律，而且也符合新闻传播规律。

就其功能而言，体验态新闻叙事对于民众可以起到决策参与的情感激发和情绪唤醒作用。

（四）回应态新闻叙事。回应态新闻叙事关注政府对于民众核心诉求的回应。政府回应是引发和释放民众政治效能感的有效途经，对民众的政治参与具有激发效应。

“权威—参与”的新闻叙事聚焦公众关切与政府回应。新闻建构依据不同问题与回应，采取不同的新闻叙事框架。对于民众具体问题诉求的回应，新闻宜采用结果回应态叙事，选择具有社会普遍意义的问题进行新闻建构，回应一个问题，对于解决类似问题可以起到示范和推动作用。此类新闻叙事重点展现政府的具体行动和处理结果。对于涉及政策调整比较复杂的问题，新闻应采用过程态叙事，要跟踪政治系统的整个政策过程，即议程设置、政策讨论、政策征询、政策制定、政策执行、政策反馈。每一个过程都要关注并进行即时报道。政策过程的报道，一方面是展现民众决策参与的情况，释放政治效能；另一方面是向社会传递政府回应的态度和实际进展，让公众对于政府的政策过程进行监督和评价，保证政策过程的公共性和公正性。

对于民众提出的具有创造性、可行性、操作性的政策意见建议纳入政治决策系统的信息，要予以及时充分的报道。不仅对于政策建议进行原汁原味的报道，而且要对政府采纳的情况进行陈述。同时，对于建议者的背景信息进行必要的披露。这样的新闻叙事，对于民众政治参与替代性经验的社会模仿和行动示范将产生积极效应。

“权威—参与”的新闻叙事，提供了适应全过程民主决策的一种新的新闻表达和创新选择。目前尚处于理论和实践的探索阶段，需要学术界和新闻界就此展开深入的讨论与实践。就其功能和价值而言，“权威—参与”新闻叙事不仅可以通过新闻诠释中国全过程民主决策理念，塑造中国式民主话语的主流叙事，而且还可以向世界展示中国人民决策参与的生动实践和可感的政治效能，为推动世界民主进步提供中国方案和生动的实践范例。