国际情报分析合作的模型构建与对策研究*--基于组织理论视角的考察

谢琪彬

(国防科技大学国际关系学院 南京 210039 )

情报分析是情报工作的核心,随着世界信息化进程的飞速发展,数据性质、规模、需求以及社会技术环境都发生巨大变化,情报工作的复杂性使得分析人员个体难以驾驭繁重的推理判断工作,专业化的情报分析团队和协作组织开始成为情报分析的主要力量。作为一种特殊的情报工作形式,国际情报分析合作既具有情报分析工作的常规属性,同时也受特殊的合作关系与组织结构制约,如何将情报分析的一般规律与合作组织的特殊性相结合是确保情报分析合作顺利开展的基础课题。实际上,情报合作的组织设计问题自二战以来就一直受到情报界关注,盟军为了使情报处理能力与搜集手段和地理范围相匹配,不断调整情报组织结构、优化情报合作渠道。因此,本文尝试将组织理论与情报研究相融合,探究适用于国际情报分析合作的基本模型,以期从理论维度形成相关对策建议。

1 组织理论与国际情报分析合作

情报分析是情报理论研究的核心内容,国内外如高金虎、刘强、洛克·约翰逊(Loch K. Johnson)、马克·洛文塔尔(Mark M. Lowenthal)等诸多学者对分析方法、思维误区和情报政治化等问题进行了大量的研究。但总体而言,大部分研究主要侧重从个体层面探索科学的思维方法和管理体制,而缺少在社会层面研究分析人员与组织的互动因素,也缺少对分析合作这种特殊情报工作形式的深入研究。

1.1 情报研究关于组织及组织理论的探讨

情报组织是当今世界情报工作的主要行为体,关于组织结构、功能、变革和政治化的问题一直是学界关注的重点。谢尔曼·肯特(Sherman Kent)在《战略情报》一书中论述了情报的三大基本属性,认为“情报是一种组织,它是由寻求特定知识的活生生的人组成的一个实体组织”[1],并专门研究了“组织”的相关问题。实际上,肯特主要基于自身情报工作的实践经历,对情报组织的职权划分、功能设定和行政管理问题进行讨论,并没有系统分析组织因素对分析人员个人以及整个情报界的影响机制。肯特研究的优势在于描绘了一幅较为完整精细的情报组织架构模板,为美国情报界明确职权分工和调解机构竞争提供了参考,但缺陷是其理论的灵活性较弱,不能为情报组织发展进化中面临的重组、改革和控制问题提供解释和依据。

在肯特研究的基础上,学界对情报工作的组织因素研究更加细化,学术争鸣也由此建立和发展起来,其中最经典的论题便是关于组织和机构因素的作用之争。理查德·贝茨(Richard K. Betts)认为情报的成功相比于官僚机构,更取决于上级领导的指挥和态度,而导致情报失误的原因则更多是政治和分析人员心理上的,组织因素并未发挥多少作用[2]。沃尔特·福尔茨海默(Walter Pforzheimer)更是断言道:“情报的根本问题是人和个性,而非组织”[3]。此种“个人主义”流派认为组织结构等因素对情报工作的影响是有限的,而情报分析人员是情报工作的核心,其个人学识水平、工作经历和思维能力是情报工作成功与否的决定性因素。受此观点影响,以小理查兹·霍耶尔(Richards J. Heuer, Jr.)为代表的学者将人作为研究对象,开始把认知心理学等学科理论引入情报研究当中,尝试通过追溯人的推理判断过程来帮助分析人员克服认知局限和思维误区。

相比之下,“集体主义”流派的观点则更加包容,其并不反对人在情报工作中的主体地位,但同时也强调组织结构、制度、文化等因素对分析人员的制约作用。二战结束至今,为了检视导致情报失误的结构化问题并适应美国情报界改革需要,许多学者开始运用以组织论为代表的管理学和社会学等学科视角展开研究。如阿维德·诺曼(Arvid Norman)就将查尔斯·麦克米兰(Charles Mcmillan)和杰弗里·奥弗罗尔(Jeffrey Overall)构建的组织失误理论框架与情报工作背景相融合,从组织理论的视角分析情报失误的深层原因。通过利用该分析框架研究赎罪日战争,他认为在回溯情报失误时“对个人和事件原因的具体分析必不可少,但可以放在更大的组织视图框架中进行”[4]。

不可否认,无论是对于个人还是机构来说,情报分析本质上仍是人的认知和思维活动,所以在过去相当长一段时期内,情报分析产品的质量直接取决于分析人员个人的能力水平。但在现代情报体制建立后,情报分析愈发成为一项协作事业[5],分析人员在组织中无法保持独立和完全理性。因此,本研究认为情报作为国家和军队的要害工作,天然具有公共管理和组织制度的特性,情报人员这一有限理性行为体在组织中会自觉或不自觉的与组织产生互动,组织的制度规范和行为文化则在这一过程中逐步形成。换言之,随着现代情报组织结构和规则的不断完善,情报工作更加专业化和规范化,但同时情报人员主体的独立性受组织约束也更强,所以从组织的视角研究情报分析可以将原有基于人的研究与背景环境相衔接,有助于弥补现有研究成果的不足。

1.2 组织理论与国际情报分析合作

对组织的研究伴随现代社会组织的发展而不断深入,其理论研究融合了社会学、政治学、经济学和心理学等学科方法,越来越被认为是一个多学科交叉领域。目前,组织理论已经构建了研究组织内结构、冲突、决策和文化等诸多问题的研究模型框架。组织理论主要从个人、群体和组织三个层面分析问题,研究人类有组织集体行为的行动逻辑和组织体系中各行为体之间的相互关系。对于由复杂官僚制度和机制组成的情报机构来说,组织理论的分析框架在情报研究中具备良好的适应性,一方面在结构上情报组织通常含领导层、管理层和基层部门三个层级,而情报分析工作也有职能部门、分析团队和分析人员三个层次承担,所以从研究对象上来说能够实现组织理论框架与情报工作实践相对应;另一方面,情报工作本质上是组织管理的一种特殊形式,都是通过建立结构、划分职能、明确权责从而有效实现组织目标的过程。因此,在操作层面上能够实现组织理论观点到情报研究内容的有机转化,使个体决策与情报分析、群体决策与团队研判、组织效能与情报评估、组织重组与情报改革等两个领域的概念实现统一。

国际情报合作是一类特别的情报工作,主要体现在多国情报分析协作和产品共享等方面,由合作国家共同建立的实体或非实体情报机构同样建有一套独立的运行规制或制度,可视作由多个主体共同参与管理的规范性组织行为,故将组织理论的逻辑框架延伸到情报合作研究中也同样有适用性。从这一角度来看,情报合作组织类似于费弗(Pfeffer)和萨兰西克(Salancik)所推崇的开放系统组织,即将组织视为根植于更大环境下的不同利益参与者之间的结盟活动[6]。在开放系统的框架下,既要看到组织成员和各部分间的相互依赖,更要看到各部分的依赖程度和联系纽带是不同的。作为建立在多国协议基础上的组织,情报合作既具有一定的制度结构又有超越一般组织的内部隔阂与外部干预,组织中的各国在最大程度共享他国能力的同时也要竭力避免自身情报资源的暴露和透支。因此,无论是从组织还是成员层面来看,情报合作始终是一种有限理性行为,在对其研究中应当意识到不同国家评估原始资料和进行情报分析的可靠性、有效性可信度度标准不同,且一些参与者可能受政策限制对分析结果带有国家偏见[7]。

需要注意的是,从组织视角开展情报合作研究并非没有偏差,尽管组织理论可能是有用和经过充分验证的理论来源,但并未明确说明如何去设计主要任务是搜集和评估信息的情报组织[3]。换言之,单纯运用组织理论可能无法正确并客观研究情报合作,情报分析核心仍是人的思维活动,霍耶尔就在《情报分析心理学》一书中系统分析了人的固有思维局限,并提出竞争性假设分析法的工具尝试克服这一问题。因此本研究认为研究情报组织还应结合认知心理学和结构化理论等视角,将情报合作的国家背景和分析人员个体层面相联系,既考虑组织结构对分析人员的约束作用,又考虑分析人员在制度限定下的自我调适和超越。使组织层面的管理、冲突、规则与个人层面的认知、行为、情感等因素整合,从而防止基于组织理论的研究可能产生组织与个人的二元论。

2 基于组织理论的国际情报分析合作模型构建

个体、群体和组织是组织理论研究问题的三个基本层次,个体是构成组织的基本单元,群体是搭建个体联系和实现组织功能的特殊集合,而组织则是规范个体活动和实现集体目标的重要组合。本研究从组织视角研究国际情报分析合作,不仅考虑三者的相互关系,同时还关注情报合作框架下国家背景的制约,探寻在不同条件下影响情报分析合作的关键因素,最终结合情报合作实例构建符合工作实际的分析合作模式。

2.1 个体模型:情析人员为主体的协作

从组织理论的视角来看,个体决策是组织决策的基础,是个人依靠自身知识和经验对所掌握信息进行分析判断并进行决策的过程,而情报分析实质上就是分析人员进行个体决策的过程。随着情报工作的专业化,情报分析方法和工具的加持使分析人员自主推理判断能力显著提升,其个人就能够将海量的数据进行分类处理、形成对态势的准确解释并对复杂的动态事件做出预测。在这种背景下,情报分析合作能够由一种多元化个体组成的集合体执行,来自不同国家、地域和文化的分析人员不仅能够利用知识异质性为组织带来更多创新成果,还能通过与派出国的联系使组织更加了解合作各方的情报需求,如图1所示。个体决策成为情报合作的主要决策方式,情报分析更倾向于分析人员自我执行的分析机制,分析协作也是围绕目标进行的无规则直接协作。北约情报融合中心(NIFC)就是个体模型的经典案例,在组织中不同国家派驻的分析师能够获得中心的全部资源,尽管中心内也有严格的领导制度,但各分析人员被允许对自身关注的相关问题展开研究,分析成果再交由上级统一进行评估和使用。

图1 情报分析合作的个体模型

情报分析合作个体模型的成立和顺利运行主要依赖三个基本前提:一是组织内分析人员都拥有独立完成分析任务的能力。个人能力是完成组织任务的基础,情报机构提供有效产品的前提是分析人员做出相对正确的判断;二是组织结构允许分析人员的自主判断。这是因为个体在工作中的行为从来不会被完全限定[8],个体模型特点就是避免组织环境对个人产生影响,只有使组织约束因素适应个体决策需要才能较恰当的获得理性决策结果;三是组织层面协作紧密和规范。尽管分析人员会努力进行理性决策,但由于情报工作本身带有的不确定性和欺骗性,分析人员的决策过程必然受到信息,直觉和认知的影响。因此,为了识别分析人员个体决策产生的分析失误,个体模型要求组织层面必须为个人提供良好的协作环境和沟通渠道,帮助分析人员纠正思维误区和偏见。需要说明的是,对于传统的国家情报机构来说,个体模型并非是最优分析模式,因为个体决策在面对复杂问题和处理大量信息时不可避免会产生错误和偏见。不过相比之下,国际情报合作的目标通常在限定范围和固定对象中,且国际组织化的分析视角必然不同于纯粹的国家视角[9],因此以个人为主体的分析模式可能更加具有时效性和成本效益,比较适合执行简单和小规模联合情报分析任务,个体模型既减少了等级制的组织模式对分析人员的制约,又不违背传统的情报工作流程,仅对多国分析人员的个人能力提出较高要求。

2.2 群体模型:多国群体的互动

群体是指相互联系、彼此顾及且具有显著共性的多个人的集合[10]。群体决策是组织决策的另一种形式,特别是对于像情报机构这种处理复杂问题的大型组织来说,组织的目标多样、信息量大、时效性要求高,依靠个人能力已经完全无法满足需求。通常来说,根据群体中个人的特征异同,群体可分为同质性和异质性两种成员结构,理论上同质性群体在处理简单问题时的工作效率更高,而异质性群体更适合处理复杂问题。但情报组织不同于一般的社会组织,国际情报合作也不同于常规的国家情报工作,尽管不同的工作经历和知识背景对情报分析大有裨益,但对于依赖国家情报的合作组织来说,将不同国家的分析人员划分成职能手段或地域方向团队并不合适。有研究表明,在这种多国人员混杂的组织结构中,情报人员缺乏共享的动力,反而只有向合作伙伴披露信息的风险[11]。因此,本研究认为在与国家情报关系较紧密的合作中,以国家为单位的群体划分更符合情报合作实际,组织中的国家群体具备独立分析和“向后延伸”的功能,而通过各国家群体的互动同样也能使组织获得异质性的分析能力和知识背景,如图2所示。

图2 情报分析合作的群体模型

从情报合作实践来看,群体模型表现为两种形式:一种是在固定的合作机构中,以国别划分不同的分析群体,这些国家群体协同展开分析工作。例如:为了给北约稳定和重建行动(S&R)提供情报支持,有学者曾提出建立北约联合信息融合中心(JIFC)的构想,理论上参与行动的每个北约国家都可在该中心内拥有自己的国家情报中心(NIC),使其不仅能够在特派团网络(FMN)中协同工作,同时还能保留“回到”其国家情报架构的能力[11];另一种是正式或非正式的会议机制,各国依据协调分配的任务目标开展工作,定期开展分析和交流。尽管没有统一的办公地点和,但通过协议或制度有规则的管理和监督生产好的产品,同样是另一种获得合作的方式[12]。如美国在反恐战争中与外国情报和安全机构共同建立的机构间联合特遣部队(JIATF),主要就是通过协议和备忘录形式建立的,该特遣部队的情报分析主要由各合作方独立完成,再根据威胁程度定期举行会议协调情报任务和成果。

与个体模型类似,群体模型的成立同样基于两大基本前提:一是合作各方建立了相对稳固的伙伴关系。群体互动是组织中群体的重要行为特性,表现为群体间的相互影响与依赖关系。当群体之间产生利益冲突时,群体间互动将表现为破坏性的消极互动[10]。在实际工作中,群体在完成组织目标的同时还会形成并争取自己的目标,为本国拓展情报来源、传递政策目标更是情报合作的天然动力之一。例如,停留在概念中的区域合作中心(RCC),就是因为可能受到各单一成员国控制而服从特定的军政优先事项和态势感知需求,最终失去所设想的区域情报共享功能[11]。因此,若非有良好的共同利益目标和战略互信基础,国家群体间互动将演化为对情报资源的争夺,组织合作必然无法长久维持。二是组织内建立制度化的情报协调规则和程序。规则和程序可以有效地约束群体行为,使群体间的互动在规定框架之内进行[10]。这主要涉及两个方面,首先是成员国对本国分析人员进行分析合作和信息披露的审批程序需大致相同,从而使各国分析团队在协作时能够保持较一致的工作节奏;其次是必须设立一个又专家和管理人员组成的联合协调层,从而在保持各国工作方向统一的同时解决任何因情报搜集或分析协作中产生的冲突和争议。

2.3 组织模型:结构化的独立组织

组织社会学认为研究组织问题离不开三个维度,即组织的制度结构、个体人的变化和组织的环境因素,以及他们的相互作用[13]。从这个角度来看,无论是个体模型还是群体模型,都是一种权力结构和边界模糊的“有限边界组织”,分析人员作为国家情报机构在合作中的代理人,负责完成国内情报与外国情报的有组织互动,组织中个体和群体的相互作用本质上仍是各国的合作与博弈过程,所以情报分析也不可避免带有国家战略和利益色彩。

因此,本研究认为还需要构建一种边界感清晰并相对独立于国家情报的分析合作模式,使其不仅能使原有的双边或多边合作更加完善,同时还能向各方提供客观的情报分析产品(如图3所示),此模式主要具备以下特点:一是工作专门化。分析人员作为自由个体只对合作组织负责,较少与所属的国家情报机构产生直接联系,其次是组织依据分析人员能力素质和工作经验分配岗位;二是结构部门化。即采取现代组织通用的分工方式,组织依据情报手段、目标地区和产品类型划分成多个职能部门或团队;三是组织正规化。即明确组织内分析团队和个人进行信息获取、情报分析和产品报送的工作程序及规则,工作标准化程度越高,分析人员受国家背景影响和自行选择工作方法的权力就越小,客观上提升情报分析的准确性。从现有案例来看,欧洲刑警组织下属的欧洲反恐中心(ECTC)是较典型的组织模型,该中心主要职能是为欧盟成员国提供情报产品和共享服务,其根据任务需要设立了负责核生化、行动、网络等多个职能部门。欧洲反恐中心的分析人员主要由合同制雇员和借调的成员国专家组成[14],分析人员只对该中心而不对原机构负责,中心的分析产品通过EAS、EIS等信息系统或反恐联合联络组(CTJLT)等官方渠道与成员国共享,因此实质上是一个相对独立的反恐情报分析和共享机构。

与此同时,也必须认识到组织模型会面临诸多困难。一方面,国家情报机构是合作组织的信息提供者,但情报是国家主权的重要体现,一旦合作组织建立较强的边界和独立性,合作各方通过“代理人”开展双边沟通的渠道消失,国家情报机构的不信任感将会加剧,对合作组织提供信息的欲望也会降低;另一方面,合作组织通过结构化俨然成为独立的分析机构,其原本作为共享与合作平台的功能性便随之下降,自主权的上升势必威胁国家情报机构的权威。对欧洲刑警组织的批评观点就认为,由于欧洲刑警组织的情报分析工作与国家机构相类似,因此许多国家情报机构将其信息共享视为额外负担而不是增值[15]。

综上,学者们在研究中构建了多种组织结构框架,这些结构分别适用于不同时期、背景和功能的组织。与之类似,本研究构建的情报分析合作模型同样各有优劣:个体模型结构简单便于小规模联合情报分析,但效能取决于分析人员个体能力;群体模型是适合大型军政联盟情报分析合作的制度安排,但其发挥作用依赖合作各方的高度信任和明确的规则约束;组织模型则是更为理想化的合作模型,其成功更加依赖于合作方的贡献和共识,但其建立后将为合作方提供真正的多国分析能力。诚然,没有一个模式可以放之四海而皆准,“一个最好的组织”要么不存在,要么这些被认定为“最好的”组织都是在特定情况下的[3]。本研究主要从组织理论的角度探讨情报分析合作模式的构建,但实际工作中往往需要结合任务目标、国际关系、情报能力、信息系统等多种因素综合选择,其合作关系的最终建立也并非能与初始构想完全相符,而这恰恰是情报工作的艺术性和魅力所在,所以需要将理论与实践相结合进行持续研究。

3 组织视角下提升国际情报分析合作效能的对策

通过构建三类模型可知,情报分析合作受个人、组织和国家等因素叠加影响,任何模式都无法完全调和三者的利益关系。因此,在构建上述模型的基础上,还需通过机制设计和方法革新等手段有针对性的规避其在实际使用过程中可能出现的问题,最大程度利用合作的多元化优势,保持合作关系的健康稳定运行。

3.1 个体层面:强化观点互通,打破思维定势

无论是国家情报工作还是国际情报合作,情报分析本质上都是一种人的认知活动。理想情况下,分析人员在工作中应当遵循系统的情报分析流程来分析问题,并使用科学的分析方法得出结果和替代方案。然而情报合作的利益关系复杂,加之时间压力和环境等因素影响,分析人员并不能达到完全理性,在个体模型中则更是如此。分析人员个人的推理判断过程正确与否,将直接决定情报分析产品的质量好坏,所以应尽可能施加外力以破除其个体内在思维局限。

以小理查兹·霍耶尔为代表的情报学者认为利用竞争性假设分析法和结构化分析方法等工具能够帮助分析人员在面对复杂问题时规避思维误区。然而,已经开展的大量实验表明,观察者能在多大程度获得信息,取决于观察者自己的假设和先入之见。如果分析人员没有想出任何可能促使自己改变想法的事情,也许是因为思维模式已经牢不可破,使他们无法看到相反的证据[16]。换言之,对于长期在一线工作的分析人员或单一背景团队来说,其对自身判断有着天然的信任和肯定,以至于即便使用了科学的分析方法也难以得出与原先不同的假设或判断,少量显现出来的矛盾证据也会因为来源不明、可信度不清、不能形成证据链等原因被忽略。

可以说,由于思维模式的存在,分析人员的思维过程始终是固有的线性过程,分析人员运用科学方法实际上只是一种对自身的“弱监督”方案,在很大程度上难以完全克服思维误区。因此,对于情报分析来说,更需要找到一种强有力的“外力”来打破分析人员的思维惯性,迫使其重审问题和形成假设。从这一角度来看,国际合作对于改善情报分析来说有着天然的优势,通过参与个体或集体的分析协作,分析人员既能在内容层面获得来自不同国家、地区、宗教和体制背景的知识,也能在认知层面分享借鉴来自不同情报机构的情报观点和思维模式。在实际工作中,多国情析人员共同协作,思维模式间的碰撞能够细化问题分解过程,避免无从下手或南辕北辙,并真正从第三方视角帮助分析人员识别和质疑关键假定,最大限度利用好分析方法和规避思维误区。

3.2 群体层面:规范群体协作,谨防团体迷思

在群体和组织模型中,情报产品主要由专业化的分析团队或小组生产,由于这些团队吸纳了多元个体的分析技能,其决策的客观性和准确性在应对复杂问题上要显著优于分析人员个体决策。然而,群体决策过程与个体决策过程不同,前者存在着“极化”现象[5]。换言之,个体在决策过程中会受到思维模式的影响,群体在决策中也会受内部环境干扰,固定的群体在长期工作中会形成一定的社会规范,这种社会规范表现为权力的等级制、固定的决策流程、相似的群体偏好等,所以为了给出带有明确倾向的分析结论,情报团队在处理模糊问题时不可避免会陷入团体迷思等思维误区当中。与之类似,情报分析合作中国家群体天然含有从众心理的滋生背景,多国群体在经过一段时间的分析合作后也会形成具有“规范”性质的行为模式,所以同样存在团体迷思的风险。

因此,为了提高分析协作的效能,必须使协作流程更加规范和科学,特别是对于不同国家群体的协作更是如此。一是要理解和质疑其他群体的假设。团队间合作的前提是了解对方的假设、评估和能力,特别是深切关注各方观点存在不确定性和分歧的地方。不过需要注意,国家群体间的分析协作并不应以追求共识为目的,真理始终是超脱方法并可重复验证的。所以应关注形成分歧背后的社会文化和认知背景,通过了解对方深层次思维模式来审视己方假设的可行性,从而剥离影响问题判断的表面要素,这样一来由各方看似不同的分析思维所得出的相似结论便是较客观的协作分析结果。二是要选择合适的协作方式。对于国家群体来说,依赖面对面互动的开放式协作有利于消除在术语或概念上的歧义,但长期使用可能导致合作各方思维同质化;推断式协作是让一个团队根据另一个团队给出的推理过程进行独立学习和验证,这种方式好处是让分析人员能够在查验对方分析过程的同时结合自己观点进行思考,但缺陷在于检验的过程是实证与推理相结合,可能产生曲解或误读;相比之下,基于“认知访谈+操作检查”的结构化协作方式更加合适,其允许分析人员查阅他人的抽象概念,但省略分析人员间的直接沟通将会对提出准确问题和得出准确答案有较高要求[17]。

3.3 组织层面:合理组织分工,避免无效竞争

无论是采用哪种模型开展合作,都不免会建立实体机构或机制性协调渠道,因而其都可视为广义的“组织”性活动,基于一定的中央部门进行运转。这种组织的运转过程实际上也是权力的行使过程,而组织权力的分配首先便体现在组织分工上。对于情报合作来说,分工是合作的重要前提,而合作是产生效益的基础,由于合作各方目标和价值体系不同,更容易因为成本和收益问题引发组织冲突,所以需要通过合理分工安排避免因分配过程产生的斗争和内耗,保持合作组织的健康运行。从组织层面来看。实际上,无论是理论研究还是实践应用都表明,没有一个恒定的完美结构和职能分工,但总体应从以下两个方面出发进行考虑:

一是组织形态选择要贴合组织目标。组织分工一般可以分为中心式和网状式两种形态,中心式类似北约的情报合作,美国凭借独一无二的情报能力自然成为中心,其他国家则围绕美国提供辅助的情报资源。尽管这种合作方式使北约极大程度上依赖美国的情报共享,但在一定程度上是符合北约的目标和能力现状的[18];欧盟的反恐情报合作则是一种网状式合作,特点是各成员国都能独立的完成情报任务,而当一个国家节点失效时其他国家节点的能力能够快速补充上来,但缺陷是内部的竞争和共享壁垒更高。因此,不同的组织分工各有优劣,在选择时应当结合目标与能力做出权衡。

二是要有适度的交叉分工。高金虎认为一个合理、完善的情报体制应该注意两个原则:一是适度归口,二是有限竞争[19]。在情报合作中,适度归口并不是指哪一国对情报活动进行归口,而应指合作组织将各方提供的分析资源与情报目标相匹配,从而实现目标、手段和能力三者的衔接;有限竞争则是在适度归口的前提下,通过一定的制度设计和资源激励调动各方积极性,使其主动参与分析协作和贡献观点。以欧洲反恐情报合作为例,欧洲刑警组织主要开展情报交流和分析工作,具体的情报搜集和执法则由成员国安全部门负责,这样一来既使欧洲刑警组织与成员国安全部门产生了一定的合作关系,又在机制设计上防止双方的过度竞争,尽管在实际操作中情报共享仍然存在诸多壁垒,但不可否认其在欧洲反恐活动中发挥了重要作用。可见,适度交叉分工是有益的,因为竞争会暴露分歧并为决策者提供更广泛的观点[20]。对各国或分析团队进行部分交叉分工,有利于营造适度竞争的工作氛围,这种利益交叉会抑制共识的产生并打破群体决策中的从众心理,从而弱化群体偏见在分析中的影响。

3.4 制度层面:保持组织活力、克服制度僵化

制度由文化-认知、准则和管制要素以及相关的活动与资源构成,它为社会生活提供稳定性和意义[6]。“9·11”事件告诉我们,制度不是一成不变的,任何制度都要随社会实践活动的发展而不断重构,而正是因为制度和结构的僵化,使情报界这个小型社会丧失应有的灵活性和快速反应能力,最终导致严重后果。前文所构建的三种合作模型同样不是机械不变的,特别是在组织模型中,分析人员个体很难不受其东道国因素影响,合作组织的独立性也就难以为继。因此,同样需要采取措施激发组织成员活力、提升机制运行稳定性,使组织成员在背景因素干扰下保持较高的凝聚力和工作能力。

从组织理论来看,提升组织活力主要有以下两种手段:一是通过物质激励、荣誉激励、权力激励和组织文化激励等方式正向调动个体动机的内驱力;二是通过绩效评价、淘汰机制和监督投诉等方式迫使组织内个体不得不提高工作效率的外驱力。对于情报合作来说,调动个体积极性固然能在一定程度促进组织活性,但相比于其国内评价机制和国家权威的影响来说,这种作用显得微乎其微。根据吉登斯的结构二重性理论来看,保持制度活力不仅要关注个体行为对结构的能动维持作用,也要关注结构对个体的客观制约影响。

一是应当建立成员流动和定期轮换机制。制度可以看作个体通过社会实践所构建的相同规则、共识和边界,而随着时间推移制度会逐渐固化并反过来规范个体行为,所以应当努力使制度保持在革新状态,通过人员的定期流动和轮换来为组织输入新鲜血液,利用新个体的观点和行为消解制度僵化过程。此外,轮换机制的周期要根据合作效益、成本和任务综合衡量,周期太短不利于个体融入组织内部有序开展工作,周期太长则又会造成机制和文化形成难以改变。需要注意的是,情报分析合作效益高并非就意味着轮换时间可以延长,从历次情报失误的经验教训可知,情报部门前期工作越成功,组织领导和分析人员就越倾向于保守并沿用之前的假设和分析过程,而情报分析结果也就越来越难以偏离既往方向。

二是要加强组织学习,提供纠偏反馈。组织改组或改革通常被视为失误的最佳补救措施,但它只能保证同样的错误不会重犯,不可避免地会犯新的错误[21]。所以说结构和制度的调整是常态化的,组织必须主动迎合社会环境和实践的变化,组织学习则是其中必不可少的一环。组织学习指组织从自身和他人经历中获取新知识并以此完成内在的变革与更新[22]。与个人学习不同,将个体的知识和认知上升到组织层面需要一个机制化过程,因而组织学习本身就是结构和制度进化的一种形式。

对于情报工作来说,无论国别、经济学、政治学还是宗教知识都是有用的,所以来自各个国家的相应人才和观点都应当参与组织的学习和竞争过程,通过不断的制度化来提供纠偏反馈,以对冲思维固化和制度僵化带来的分析偏见。