日本“故乡税”经验及对我国乡村振兴的启示

武靖国

（国家税务总局税务干部学院，江苏 225007）

内容提要：在“赶超型现代化”的东亚国家，乡村振兴面临着内生动力不足的问题。其背后是乡村经济社会发展主体性的缺失，表现为基层政府财政自主权不足，以及乡村社会中各种生产要素离场导致的“空心化”。日本的“故乡税”政策建立了城市居民向乡村自治政府组织捐赠税款的渠道，并通过税款抵扣和回馈礼物的设计强化激励，在为基层政府提供竞争性财政收入自主渠道的同时，将“离乡者”纳入乡村振兴的主体谱系，建立起基层政府与“曾经”的乡村居民之间的联系。“故乡税”对我国乡村振兴的启示在于：应关注文化底蕴以增强乡村振兴的内生动力，关注情感纽带以扩大乡村振兴的社会参与度，关注地方主义以丰裕乡村振兴的财政基础。

一、引言

在现代化进程中，与传统生产生活方式密切关联的乡村社会走向相对衰落几乎是难以避免的宿命。这一过程客观上为工业化提供了各种生产要素支撑，但也伴随着城乡对立加剧、贫富两极分化、农村生态环境恶化等一系列问题，并可能危及社会稳定。因此，很多国家都曾经在工业化、城市化进程中主动采取政治手段以及经济和社会政策，促进城市与乡村、工业与农业的协调发展。

从各国实践经验看，乡村社会从衰败走向复兴过程中，中央政府是最主要的政策制定者与财政资源统筹分配者，当然也是这一进程的主导者。基层地方政府作为区域性公共产品的主要供给方，在此过程中承担着事实上的主体责任，是乡村社会发展的具体操作者。乡村居民及其他们的自治共同体，或者说“农民”，是这一进程最直接的利益相关方，当然也是最核心的参与者与实践者。

乡村社会的衰败，直接原因是人才的离场和资本的抽离。乡村复兴的最直接手段，是上级政府通过转移支付的方式进行公共资金投入，或通过战略规划与政策优惠的方式，激励社会资本等生产要素向农业农村转移。问题在于，无论是从实践中还是逻辑上，这些直接手段都存在先天缺陷。首先，乡村社会具有持续意义上的复兴，往往与本地特色的传统文化密切相关，差异化的文化传统要求地方政府在公共产品投入上保持差异化，这必然导致财政需求的差异化。但中央政府转移支付要统筹兼顾各个地方的需求，在财政资金分配上往往均等化有余、差别化不足，难以完全满足地方的差异化需求。其次，社会资本的逐利本性，意味着其进入乡村的动机主要是经济激励。但与现代工业和城市化生活相比，乡村共同体中社会人际关系更多地遗存了宗族、地域、邻里等非经济化的关系形式。与乡村生活场景缺乏情感联系的社会资本，在乡村地区的经营发展，很难与乡村社会形成内在契合。缺乏长远打算和情感联结的社会资本，在短期利益刺激下存在随时抽离的可能，极易对乡村社会的现有平衡造成破坏。

过于呆板与固化的公共资本，无法满足地方公共产品个性化需求；过于灵活与流动的社会资本，无法满足乡村社会长远发展的需求。这一矛盾或困境背后，是地方政府与相关社会主体间关系的割裂。一方面，地方政府将获取资源的目光集中在上级政府身上，“好哭的孩子有奶吃”；另一方面，地方政府在利用乡村社会的情感纽带吸引、鉴别和改造社会资本上缺乏手段、动机和政策空间。

解决这一困境的有效途径，可能是赋予地方政府充足的政策空间，使其有权力、有动机与社会主体进行充分的交流、协调和对接，从而更好发挥地方政府的主观能动性。在这方面，日本的“故乡税”是一个具有启示作用的探索。简单说，日本政府试图通过政策设计，以“乡愁”为心理联结基础，在基层地方政府与乡村社会的“离乡者”之间建立起密切联系，从而为地方政府通过竞争性手段获取公共资金打开方便之门。日本故乡税政策实施十余年，利弊众说纷纭，毁誉参半，但它所带来的对工业化背景下乡村复兴主体性定位的突破，以及对“地方主义”观念的拓展，值得认真了解和研究。

我国改革开放四十多年来，工业化和城市化突飞猛进。其他国家在现代化进程中伴生的问题在我国也都不同程度显现，并且出现一系列独有特征。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出。党的十九大提出实施“乡村振兴”战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。由于文化、地域的相近性，相对于欧美，东亚工业化国家乡村复兴的政策经验对我国乡村振兴更具借鉴意义。何况，我国在四十多年中走过了西方国家两百多年的现代化历程，在时空维度上呈现出明显的“压缩现代化”特征。成千上万的人在短短一两代之内，经历了从乡村到城市的生产生活方式转变。这个庞大的“离乡者”群体，与乡村社会之间存在着强烈的情感心理联结，这客观上可以成为地方政府吸引生产要素参与乡村建设的情感资源。基于此，本文在介绍日本故乡税政策经验的基础上，就建立地方政府与“离乡者”之间的联系，更好发挥地方政府积极主动性，扩大乡村振兴的参与者谱系，增强乡村振兴内生驱动力进行探讨。

二、什么是故乡税

（一）故乡税的缘起

经历了四十余年高速增长后，自20世纪90年代起，日本经济进入了“失去的二十年”，城乡发展不平衡愈加严重。随着农村人口涌入城市、产业衰落、劳动力减少等，偏远地区财政收入也不断萎缩，难以应付公共服务支出。“乡村空心化”与地方财政危机相互强化形成恶性循环，进一步制约了经济社会的可持续发展。

面对乡村社会急速衰败带来的一系列严重社会问题，日本政府在早期主要是通过增加财政转移支付、吸引工业资本下乡的方式，走外生型的经济发展和空心化治理道路（王国华，2015）。比如，不断加大农业财政支出，公用事业建设重点向农村倾斜；通过农村地区工业引进促进法律，引导劳动密集型企业进驻农村，等等。但进入1990年代，随着经济全球化进程加快，日本国内企业纷纷将生产基地转移到海外，整个国家都出现产业空心化，已经无力为乡村地区提供产业支持。另一方面，经济停滞、福利支出扩张导致国家财政日趋紧张，中央政府不得不削减农业财政支出，依靠财政投入带动乡村地区经济发展的战略难以维继。

面对困境，一些专家学者开始反思扶持乡村社会发展的“外生型”思路，并从增强乡村社会发展内生动力方面设计政策改革方案。如，2006年《日本经济新闻》的一篇文章提出一个地区性的税制改进方案，建议允许个人通过向偏远和落后地区捐赠税款的方式来支持其发展。为鼓励这种捐赠，可以允许纳税人在汇算清缴时按一定比例扣除捐款。这在当时引起一场公众辩论。当时的福井县知事西川一成是该政策的重要倡导者和推动者，他表示，这种税收制度将有助于缩小地区之间的差距，减缓农村地区人口减少的速度。作为对民意的回应，2008年，日本颁布了《地方税法》，并在第37条对“故乡税”进行规定。其主要做法是：鼓励纳税人自愿向居住地以外的地方公共行政组织（市、町、村等）进行捐赠，居住地政府将允许纳税人按一定比例减免个人所得税。为了提高纳税人向“故乡”或其他心仪的乡村地区捐赠税款的积极性，该制度允许基层政府向捐赠者回赠一定的“土特产”。

可见，日本的“故乡税”并非一个独立税种，而是一种政府推动的、旨在促进和支持财政资金不足的小城镇或乡村经济发展的“税收捐赠计划”。故乡税与其他公益捐款税收抵扣制度最大的不同，在于捐赠者可将原本应向居住地缴纳的住民税或所得税，通过捐赠的形式转移至其他地方政府。这种由纳税人完成的财政资金转移支付，突破了经典财政转移支付体制下中央政府对转移主体地位的垄断，是对地方财政转移支付途径的一次创新（郭佩，2022）。此外，故乡税突出的亮点还在于，其是一种指定捐赠用途的税金。地方政府要以具体的公共服务项目如扶持基础教育、发展特色产业、环境整治、防治地震灾害等来吸引捐赠，纳税人的捐赠行为也要针对具体项目来进行。

（二）故乡税的实施

日本故乡税的正式名称是“Furusato Nozei税务计划”。该计划的实施，在行政上由内务和通信部负责，但在运营上主要由几个金融机构或民间网站管理，如信托银行、Furusato Marumie、Furusoto Plus、SatoFuru、Furupo等。这些网站在与故乡税有关的税务问题上为纳税人提供帮助，如必要的文书工作、基于缴款的扣减计算，以及展示各个地方自治政府在不同缴款级别上提供的礼品等。这些网站通过一个简单的在线系统协调来自各个地方政府的信息。另外，日本政府也建立了“故乡税”申请网站，并开通了“一站式”结算平台，该网站和平台与相关金融或民间机构网站形成一体化互通共享。捐赠者可以直接在网上提交申请，在下一年度自动享受税收减免优惠。

申请故乡税捐赠的流程简略如下①关于故乡税的相关介绍及操作流程等，可参见日本总务省网站：https://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_zeisei/czaisei/czaisei_seido/080430_2_kojin.html.：第一步，选择准备通过税款捐赠来支持的地方自治体。制度规定，纳税人的捐赠对象并非必须是自己严格意义上的“故乡”。只要愿意，纳税人可向居住地以外的任何地方自治体捐赠。因此，纳税人可先登录相关网站查询各地方自治体提供的回赠礼品，并根据生活需要选择捐赠对象。这些回礼包括三种类型：一是本地的特色产品以及旅游服务；二是电子产品、机票等非本地的相关礼品；三是服务型回赠，如“帮助离乡人扫墓”、提供“空屋托管”服务等。第二步，捐赠行为发生后，纳税人将从被捐赠地方政府那里获得纳税专用汇款单或缴款通知书。第三步，在收到回礼和捐赠证明后，纳税人可通过“确定申告”或“一站式特例”两种途径申请抵扣税金。纳税人如果是“个人事业主”（即个体经营者），可选择“确定申告”方式，在第二年的3月15日前将捐赠证书和申报资料递交税务机关，由税务机关从个人所得税和住民税中扣除税金。纳税人如果是企业或事业组织雇员，可选择“一站式特例”，此时不必通过税务署，而是在第二年1月10日前向被捐赠地方政府递交申请书，然后由被捐赠政府通知纳税人居住地政府，将捐赠金额从住民税中扣除。选择“确定申告”的，年度内可捐赠的地方政府数量不限；选择“一站式特例”的，一年内最多可捐赠给5个地方政府，但同一地方政府可捐多次。

值得注意的是，纳税人捐赠的故乡税只有在“扣除上限额”之内才能被扣除。个人所得税和住民税的扣除上限，是为了兼顾财政收入筹集需要和社会福利及收入调节政策目标而设计的。在日本的个人所得税制度体系中，存在社会保险费、小规模企业救济金、生命保险、地震保险、医疗保险以及住宅供入金等一系列法定扣除项目。而且，个人所得税应纳税额的计算还与收入规模、婚姻状况、抚养人口数量等密切相关。因此，日本个人所得税与住民税的扣除上限额的计算相当复杂。不过，如今纳税人可以通过网站中的计算器自动计算。有捐赠想法的纳税人，最佳方式是先通过网络自动计算自己的所得税和住民税扣除上限额，再通过网站查询各个地方提供的回馈礼品及其价值，然后根据自身偏好，在扣除上限额度之内选择税款捐赠对象及捐赠额度，实现自身纳税额度最优的同时，尽可能丰富生活需要。

（三）故乡税的效应及弊端

故乡税政策实施以来，最初几年里捐赠金额和使用人数增长平缓，但2015年后急速增加。据日本总务省统计，2020年度故乡税捐赠总额 6725亿日元，数量高达 3489万件，接受捐赠最多的地区集中在较为偏远的北海道、九州、四国等地。总体看，故乡税政策为偏远与乡村地区政府增加了财政收入保障。据调查，应捐赠者要求，日本全国12%的故乡税捐赠税款被用于教育，11%用于儿童支持服务，6%被分配给区域工业复苏和城镇建设及公民活动，卫生、医疗和福利服务占5%，旅游和交流活动占4%，当地环境和体育文化活动各占3%（Rausch，2017）。

故乡税政策的目标，是实现在不受政府干预的情况下，从城市居民向乡村政府以捐赠的形式转移税款。这一促进地方财政平衡的目标实现了吗？研究表明，捐款确实从城市地区、高人口城市和高税收负担城市流向了农村地区、低人口城市和低税收负担城市，这基本上符合政策设想。关于故乡税为不同基层政府带来的税收收益或损失，Yabe等人（2017）的研究表明：对于每个中央辖区（都、道、府、县）下辖的人口数量前三的“市”，141个市中有86个（61%）呈现负平衡；与此相反，在人口数量最少的三个城市中，141个市中有129个（91.5%）报告了正平衡。对于每个中央辖区下辖的人口数量前三的“町”，141个中有87个呈现负平衡；与此相反，在人口数量最少的三个“町”，141个町中137个（97%）显示正平衡。因此，无论资金是否被用于特定领域，这些捐款都是各基层政府预算规划的重要组成部分，对实现预算平衡具有积极意义。

表1 日本2008年—2018年故乡税捐赠规模

故乡税更基本、更长远的政策目标，是促进农村社区复苏以及培育农村地区发展的内生动力。这一目标实现程度如何？研究表明，故乡税确实对经济增长存在困难的偏远和乡村地区产生了积极影响。这种针对特定区域和领域的捐款，对于受捐赠地区来说，可以被视为是对本地未来的投资或对其在前期城市化进程中失去机会的再投资（Rausch，2017）。以教育为例，农村地区在这一领域往往面临投资损失，因为许多在本地区受过教育的年轻人成年后迁至城市就业，这意味着人口流出地区过去的基础教育投入，在未来没有得到应有回报。乡村地区的政府通过设计教育项目来吸引在外地工作生活的“同乡”向本地捐赠税款，这可被理解为用于弥补人口流失所导致教育费用损失的再投资。故乡税的另一直接效应，是为本地特定产业提供了一个稳定成长的环境。如据佐贺县的一个城市称，该市选择当地产品作为礼物，对该地区日渐衰弱的传统手工艺产业起到了推动作用（Rausch，2017）。

但也有研究认为，故乡税并未对偏远乡村地区经济发展发挥显著作用，或者说，税款的流动没有真正促进农村社区的复苏，而是在整个日本农村地区创造了赢家和输家。有研究发现，人们参与故乡税的动机，71.8%为了获得回馈礼物，47.8%为了降低税收负担，20.4%是“想为特定地区做贡献”，12%的人“想支持自己的家乡”，11.1%的人想“支持和我有联系的地方”（Sato，2017）。Yamamura（2017）等人发现，日本大地震导致故乡税捐赠明显增加，这反映了利他动机；但回赠礼物支出每增加1%，捐款增加0.61%，这表明了自私动机。利他与自私心态的交叉混合，导致那些能提供有吸引力的回赠礼物的地区获得了大部分捐赠，而其他市镇的公共财政进一步疲软，区域内的不平等总体上更大。在产生大量个人捐款的城市地区，其地方税收入显著减少。由于当地纳税人参与该计划并因此将税款转移到其他城市，现在的东京和大阪等都市地区都声称出现了负财政平衡（Nohara，2017）。

而且，故乡税还有一个明显缺陷：这种税收具有不确定性。地方政府无法准确预测未来的税收规模，无论是收益还是损失，近期和长期的规划都变得很复杂。一般情况下，政府可以根据既定税率和经济增长水平，来大致推算出明年的税收规模，并据此安排预算支出。但故乡税不具备这一特征。故乡税的规模取决于未来年份纳税人是否还向本地进行捐赠，这又进一步受到各个地方政府在税收竞争中支付补偿多少的影响。因此有人认为，故乡税可能不是解决全国范围内地区不平衡问题的合理或可预测的政策（Rausch，2017）。

三、故乡税的现实背景与理论基础

无论利弊如何，不可否认的是，故乡税体现了一种与经典税收理论不一样的税收观。它首先挑战了经典税收理论中的属地原则。按照一般的税收理论，公民纳税是基于其公民身份及与此相关的权利和义务，纳税行为支持了居民所在的国家、区域或者社区。而按照故乡税背后的税收观念，公民可以选择通过纳税来支持他们的“故乡”。相对于公民与居住地间的基于公共服务的权利义务关系，公民与“故乡”间的联系主要在情感方面。其次，在税款使用方向上，故乡税纳税人事实上获得了一定的发言权。纳税人向故乡地区政府的税收捐赠，往往以与乡村复兴有关的具体项目如环境保护、就业培训、产业扶持等为对象，纳税人的这些偏好会得到当地政府的尊重。这挑战了税收用途的非特定原则。最后，故乡税还挑战了税收“无偿性”特征。公民选择居住地之外的某个地区进行税款捐赠，部分动机可能是为了换取一份诱人的礼物回报。

如果将故乡税理解为一种“税收捐赠计划”或特定的财政收入转移支付方式，上述关于税收原则的挑战尚可得到辩护。但故乡税所展现的财政转移支付，与传统的转移支付也呈现出明显差别。它消蚀了上级政府特别是中央政府在转移支付中的决定权。而且，故乡税对地方政府税收竞争的鼓励，客观上有可能背离转移支付所追求的地域间财政公平与平等的目标。这都意味着，需要重新思考传统财政转移支付的一系列定论。那么，这种颇具开创性、呈现挑战意味的财政政策设计，有着怎样的现实基础和理论支撑？

（一）现实原因：税收困境及财政危机

二战后，日本在经济高速发展的同时，通过累进税收政策创造了一个相对“平等”的社会，同时又通过“强政府”的方式建立起一种慷慨的社会福利制度（Rausch，2019）。在20世纪80年代，日本的经济和社会模式令许多发达国家羡慕不已。但20世纪90年代以后，日本经济陷入停滞，老龄化、少子化等成为严峻的社会问题。这种情况下，一方面，政府在社会保障、医疗卫生等方面的支出不断攀升；另一方面，经济增长的停滞使得政府难以通过税收汲取更多财政收入。财政收入增长受限与财政支出扩张的双向挤压，使得日本政府公共债务余额占GDP比重持续跃升。根据OECD官方数据，1995年这一比重为93%，到 2003年升至 170%以上，2009年超200%，2019年更是高达234%。

经济表现不佳导致日本各级政府预算出现问题，政客、官僚和公民普遍感到了经济焦虑（Ide，Steinmo，2009）。不过，不同层级和性质的政府面临的财政处境存在差异。相对于都会区或大城市，乡村与偏远地区的财政困境更加严重。长期以来，偏远乡村地区公共服务很大程度上依靠上级特别是中央政府的转移支付。面对财政困境，日本政府多年来一直在想方设法进行政策调整和制度改革。总体看，日本民众支持为了扩大福利支出而在一定程度上增税，这与很多发达国家的社会整体意识不太一样。在其他西方国家，明显的增税措施由于可能影响特定群体的具体利益，很难在立法机构获得多数支持。但在日本，自1989年开征3%的消费税以来，先后在1997年、2014年和2019年三次成功调高税率，目前税率为10%。可问题在于，日本民众“拒绝接受任何旨在财政重建的政策”（Rausch，2019）。增税还算可以，因为增税是普遍性、无差别的；但缩减自身在社会福利保障中的蛋糕份额是不可接受的。这种社会情绪对财政政策的一个重要影响，就是中央政府给予地方政府的预算再分配———日本地方分配税支出——受到了决定性的削弱。

长期以来，日本的财政收入高度集中于中央政府，多数决策权也由中央单位掌握（Mochida，2001）。相比之下，地方政府财政收入集中度不高，但多数仍保持着较高水平的财政支出。日本的地方税体系主要包括地方税（约占35%）、地方分配税（约占18%）和地方转移税（约占2%—3%）。地方税包括州和市居民税、固定资产税和其他特殊用途税。地方分配税是中央政府向每个地方机构分配财政资源的一种税，目的是通过缩小差距和保证对地方财政的系统管理来平衡地方收入来源。每个市镇的地方分配税使用一个公式计算，该公式考虑了标准财政要求和财政收入，但总体看地方分配税对财政基础薄弱的地方机构更有利。由于人口和产业的萎缩，偏远和乡村地区的财政收支缺口不断扩大，仅靠中央政府的转移支付已经难以支撑。进入21世纪，小泉政府和安倍政府都在重整财政税收制度方面进行了努力，但并未从根本上解决困难局面。这种情况下，中央政府开一个政策口子，给予地方政府更大自主权，让他们自己去筹集财政收入，成为一种迫不得已的方案。

（二）理论基石：地域内生理论

二战后，美国社会学家塔尔科特·帕森斯提出了一种“内生发展（西欧先发国家）—外生发展（后发国家）”二分的现代化理论。依此理论，西方社会之所以能够现代化，是由于其长期历史发展而形成的独特文化和制度。非西方社会要在没有相应文化和基础制度的情况下走向现代化，就必须在文化和制度上向西方看齐。20世纪中叶以来，伴随着经济高速增长，日本的城乡发展不平等问题越来越严重，环境污染公害事件频发。一些日本学者开始反思这种以欧美发达国家为目标的“赶超型现代化”的弊端。他们认为，由政府主导的、以工业开发和基础设施建设为主的外生式乡村发展模式，忽视了本国传统乡土社会结构的自足性及其与现代化的融合需求，从而人为加剧了城市社会与乡土社会之间的断裂。在此背景下，日本学界出现了以地方自治和经济自立为导向的“地域主义”思潮，由此产生了内生发展理论。

与经典的现代化理论以国家为研究对象、追求经济增长目标不同，内生发展理论以地方为主要研究对象，追求人与自然和谐共生，注重传统文化的再创造以及基层社会的主体性（鹤见和子，1991）。基于对西欧现代化模式、经济至上主义以及中央集权主义的批判性思考，内生发展理论强调不以谋求政治（第一部门）权力和经济（第二部门）权力为目的，而是强调通过社会成员自发组织的形式以摆脱现代危机（顾鸿雁，2021）。宫本宪一（1989）认为内生发展应具有四个特征：一是当地居民以本地技术、产业和文化为基础，以地区内市场为主要对象，开展学习、计划和经营活动；二是应在环境保护的框架中考虑地方开发问题，力求实现生活便利、福祉、文化和居民人权等综合目标；三是产业开发不应限定于某种产业，而是应该涵盖多种产业领域，使其产生的附加价值尽可能在各个阶段都回归本地；四是建立居民参与制度，自治体应体现居民意志，拥有执行地方发展计划所需的管控资本和土地利用的自治权。宫本宪一的内生发展观点旨在改变地方过度依赖中央财政补助的状况，以期通过城乡之间的交流和横向转移支付来促进农村自立发展。内生发展理论很大程度上主导了上世纪80年代直至21世纪初的日本财政政策。这一理论主张的地方财政自立、差异化发展和城乡交流逐渐成为地方发展战略的一部分。特别是小泉纯一郎执政期间（2001年—2006年），日本实行了削减国库补助金、调整地方分配税以及向地方转移税源的“三位一体”地方分权改革。

进入21世纪，在内生发展理论影响下，日本更加突出城乡间人才交流在激发乡村发展内生动力中的重要性，并积极探寻促进城乡协作的方式和途径，这被称为“新内生发展理论”。新内生发展理论在对以往政策实践进行提炼反思的基础上，着力于探索构建多元主体协同治理的有效途径。比如，2008年出台的《国土形成计划》提出“新公共”概念，旨在改变政府主导型公共服务体系，让包括居民、非营利性组织和企业等在内的更多主体参与到地方公共服务中，以弥补地缘型自治功能的缺失，减轻财政负担，扩大社会服务供给，创造新的就业机会①日本国土交通省．国土形成计划（全国计划），2015年，第159-162页。。新内生发展理论的核心政策主张，是引导与乡村社会相关的群体参与到乡村发展中去。被作为人员交流目标的群体包括志愿者（经常往来于乡村之间的人）、“近居者（本地出身但居住在附近城镇的人）”“远居者（本地出身但居住在较远城镇的人）”和其他与乡村有某种联系的人。在通过多样化手段引导外部人才回归乡村后，这些外来者主要通过生活支援、社区支援和价值创造等助力乡村社区创造工作。其中“生活支援活动”主要为居民提供日常生活所需的服务；“社区支援活动”主要是参加农事劳动以及传统节庆等村落集体活动；“价值创造活动”主要是参与者帮助乡村社区居民利用乡村特色资源创新创业（图司直也，2013）。

内生理论发展到近期，进化成为安倍内阁时期的“地方创生”政策。该政策的目标是引导每个地区都能利用本地特点建立一个自主和可持续发展的社会。自2014年起，安倍内阁先后提出两期《地区、民众和就业综合战略》，以图在地方上创造更多就业机会、吸引更多人口流入、提升年轻一代的婚育愿望，更深层次目标是谋求构筑一种依靠当地资源、特点、优势的且具有区域内循环特征的经济结构，从而创造一个人人安心生活工作和活跃参与的社会。为此，日本政府通过财政激励等手段鼓励人口从大都市向地方移居，将一些政府机构和大学从都市圈搬迁到地方，为乡村和偏远地区完善基础设施，同时还启动了城市孩子们的“农林渔村”交流体验。在财政支持方面，日本中央政府向地方提供了多项扶持资金，涵盖领域包括人力资源开发和移民、区域工业、农林渔业、旅游业和城镇发展等。

（三）政治背景：新自由主义

20世纪70年代起，反对国家对经济不必要干预、提倡自由市场的新自由主义思潮，在各国经济政策中占据了重要地位。新自由主义将竞争视为人类关系的决定性特征。在这一思潮引领下，竞争不仅表现在经济领域，即使在政治领域，提倡者也认为，应该通过竞争的方式进行更具效率的公共选择。具体来说，这一思潮认为应将公民定义为公共产品的“消费者”，并通过民主选择的方式来进行对价交换，从而使得公共产品能够更好地满足更多人的偏好。对于政治家和官僚系统来说，这被认为是奖赏功绩、惩罚低效的过程。这种政治“市场”竞争带来的好处是非竞争模式无法实现的。日本故乡税制度设计，显著体现了鼓励地方政府间竞争的用意。

尽管日本是东亚地区最早的工业化国家，如今也被普遍视为“西方国家”，但西方世界对日本的看法仍然存在诸多矛盾，其身份包括：地区侵略者，异国情调的东亚国家，经济强国，接近破产的福利国家，最后是新自由主义政策国家（Rausch，2019）。不过，关于新自由主义政策在日本政治经济体系中的地位，学者们存在较大分歧。塔格特·墨菲（2021）在其日本政治史《日本及其历史枷锁》中，驳斥了日本政治治理中的任何新自由主义伪装：“尽管日本看起来是一个政治和权力已经消失的‘市场社会’，但这仅仅是一种新自由主义幻想。事实上，政治在日本无处不在，阻碍和约束着市场，渗透到生活的方方面面。”但仍有不少学者承认了日本政治和经济政策中新自由主义思潮的存在。一种观点认为，新自由主义早在20世纪70年代中期就以1975年政府和工业联合会共同镇压劳工运动的形式出现在日本（Shibata，2015）。另一观点则认为，日本的新自由主义政策主要成形于20世纪90年代中期以后，是小泉纯一郎三位一体结构改革的结果（Mukawa，2009）。在小泉改革之前，日本的基本治理原则侧重于中央集权的国家规划和平等分配，对市场理性的个 人 主 义 没 有 兴 趣（Hill，Fujita，2000；Ohtake，1999）。“小泉本人同情新自由主义思想，他代表了日本右翼观念的转变，即从战后初期右翼特有的裙带主义和强国家社团主义的混合，转变为当代反动民族主义和新自由主义的混合。”（墨菲，2021）。

可见，小泉政府一定程度上接受了城乡不平衡发展的事实，从而不再将区域平衡发展作为紧要的政策目标。在此观念影响下，小泉政府削减了再分配支出，以试图恢复日本负债累累的公共财政（Tsukamoto，2012）。因此有理由认为，故乡税很大程度上与新自由主义思潮有关，它成为中央政策制定的权力下放和私有化中的税收组成部分，并根据市场指令选择性地重新调整发展规模。它设想以合理的、基于政策的区域复兴为幌子，将税收从人口稠密的城市地区转移到人口较少的农村地区，以纳税消费者的明显偏好为导向（Rausch，2019）。

（四）社会需求：乡愁

一些学者试图从社会学视角解读故乡税的内在逻辑。故乡税的心理学基础，是现代社会急速工业化、城市化进程中存在于人们内心深处的乡愁或者怀旧情绪。吉登斯（2000）在《现代性后果》一书中写道：“现代性以前所未有的方式，把我们抛离了所有类型的社会秩序的轨道，从而形成了其生活形态。”这种“抛离”造成了传统社会与现代社会、传统精神与现代精神、传统思维方式与现代思维方式间的“断裂”。而“怀旧”就是以感性体验的方式（审美的方式）应对、反思、对抗乃至批判这一后果的产物（赵静蓉，2009）。

人类天生具有追求新奇、崇尚冒险的本能，其在长期离开原来的定居地而迁徙、征伐的过程中，会自然地产生对过往生活场景、活动体验的回忆和思念。因此，“怀旧”或“乡愁”作为一种现象，在早期的东西方文化中都有所表现。在古希腊史诗《奥德赛》中，对故乡的深深怀念、对妻子的无限眷恋，是奥德修斯克服千难万险、立志返乡的主要驱动力。在古代中国以诗词为代表的文学作品中，“思乡”是文人墨客、行旅客商们永恒的主题。到近代，西方的一些医生关注到发生在远征士兵身上痛苦而强烈的思乡情绪，并将其与“忧郁症”联系起来，试图找到这种情感疾病的生理学诱因。1688年，瑞士医生J·霍弗尔率先将希腊语词根nostos（回家、返乡之意）和algia（心理的痛苦之意）联合起来，创造出nostalgia一词，来表示“思乡病”。20世纪特别是20世纪50年代以来，怀旧的心理学内涵才在巨大的社会、科技及文化变迁推动下，转向其社会学意义（赵静蓉，2009）。

本文所称的“故乡税”，是日语中“ふるさと納税”的中译词。ふるさと（其发音为Furusato）在日语中的含义是“老村庄”，其等效含义更像是“家”“家乡”或“故乡”。在文学意义上，Furusato让人联想到田园诗般的乡村，联想到由森林、稻田和农舍构成的独特景观。在生活节奏越来越快、由远离故乡的人群构成的城市社会，这种景观与人们对年少时无忧无虑生活的回忆的心理形成共鸣。基于这种普遍心理，Furusato在日本成为政治家、规划者和广告商广泛使用的强大象征性情结（Rausch，2019）。Furusato作为一种怀旧或乡愁心态，既包含时间维度也包含空间维度。当人们在过去与现在之间的居住场景产生迁移时，乡愁才有机会产生。如果一个人一直住在他（她）的出生地，该地将不会被称为Furusato（Morrison，2013）。进一步看，时间与空间维度的断裂，仅是怀旧情怀产生的必要而非充分条件。人们在故乡的曾经的生活体验以及离乡后在新的生活环境中的经历所激发的对过往的回忆，才是乡愁赖以产生的直接诱因。“如果一个人的家乡或出生地没有产生温暖而模糊的感觉，他可能不愿意把这个地方称为他或她的furusato”，并且，“几乎任何能唤起这种怀旧感的地方，即使不是他的家乡，也可以被视为furusato。”（Morrison，2013）法国哲学家芭芭拉·卡森（2020）在《乡愁》一书中提出一个疑问，她不是科西嘉人，即不在那里出生，也不曾在那里成长，可是为什么每次到科西嘉岛，总是有一种“回家”的感觉？她认为这可能与其当时处境所带来的个人主观体验有关：丈夫死于疾病，岛上的居民却热情地接纳了她。可见，乡愁心理所期待的是一种人与环境的联系，并非一定是个体与其早年居住地的联系，更有可能是个体要建立一种自身与本人内心所期望的“桃花源”般庇护所的联系。这个庇护所，很大程度上建立在个人相像的基础之上。

综上，乡愁情结普遍存在于人类社会的各个阶段。在现代社会，工业化、城市化带来的生活方式巨变，快节奏生活带来的眩晕感、生产模式迭代带来的被抛离感、传统共同体崩解带来的不安全感等等叠加在一起，促使人们内心深处产生一种回归本真、寻找桃花源的心理需求。现代社会背景下人们的怀旧与乡愁心理，与历史上任何时期相比，可能更加浓烈，其想象追求与现实情况之间的差别也更加具有难以逾越的张力。以东亚国家为典型的后发工业化国家，在短短一到两代人的时间内就完成了先发工业化国家两三百年的工业化历程。这种情况下，大规模人口几乎同时经历了从传统乡村社会到城市社区甚至都市生活圈的迁徙，经历了传统共同体中风险庇护结构到城市化生存环境下多维度秩序自主联合的生活方式的体验。同样的乡愁在一段历史时期内成为大规模人群的集体回忆。而且，这些国家传统乡村景观也随着工业化和城市化的急飞猛进而迅速消逝，乡愁心理的无处安放成为一个时期内人们的普遍心理状态。

这种情况下，建立一种故乡与离乡者之间的联接，可在一定程度上满足离乡者的心理需求。这种需求对于人口大量流出的偏远区域和乡村地区来说，事实上提供了一种获取经济资源的可能性渠道。在我国改革开放早期，各地政府吸引到的外资大多来自港澳台和海外侨胞，乡愁纽带其实是他们投资的潜在理由，它客观上降低了双方之间的信任成本。对于地方政府发展经济来说，乡愁作为一种情感资源，其作用不会仅限于吸引投资。日本的故乡税就提供了一种有益的探索，即将乡愁用于吸引“游子”或离乡者们的税款捐赠。

值得注意的是，故乡税并非只是一种具有功利色彩的政策设计。早在1984年，当时执政的自民党就将一项“创造家园或本土的政策”———furusato zukuri，作为“国内文化政策的情感基石”（Robertson，1988）。这些“打造新的文化政策和新的日本式福利国家的手段”，被认为“代表着试图将政策方向转向创造怀旧的政治象征性景观，并将国内政策从关注物质需求转向关注国家和公民生活的情感层面。”（Rausch，2019）可见，故乡税表面上是为持续出现财政短缺的地区提供的一种公民支持手段，实质上是日本政策转向的一种表现。

四、启示

在工业化和城市化时代，乡村社会一方面可能成为整个社会协调运转和可持续发展的“拖油瓶”，另一方面也有可能成为社会组织方式融合式变迁的深厚基础与强大潜力。到底是成为前者还是后者，除了受政治制度、社会文化等影响外，亦与特定阶段执政群体的政策选择密切相关。而政策选择的关键，从现有各国经验教训看，是如何有效激发各相关利益群体的主体性参与。中央政府与各层级地方政府、当下的乡村居民与“曾经的”乡村居民、社会自发组织与市场组织都应该在乡村振兴中有一席之地。日本的故乡税，从政策设计视角看其实存在一系列缺陷，但其在有效扩大乡村发展的“在场者”队伍，促进乡村社会融入现代社会以及可持续发展方面的探索，确实值得细细品味。具体来说，这一经验在以下方面为我国的乡村振兴战略提供了有益借鉴。

（一）赋权地方政府，丰裕乡村振兴的财政基础

在当代语境下，“地方主义”被赋予了深刻的财政学与国家治理意义。而故乡税及其背后的观念，试图通过重新定位公民身份的方式，来赋予地方主义另一种含义，以使其能够超越传统财政学范畴，并为未来的地方治理提供更加丰富的可能性。

现代国家与社会关系将税收作为人们为政府服务付出的代价。尽管人们对具体的征税方案和税负在不同群体间的分配存在争议，但多数人仍然认同纳税是公民身份的一种表现形式。公民通过纳税支持国家，政府根据民主投票和选举过程中产生的政策优先事项确定税款的分配。在这种国家主义假设的前提下，弱势地区（特别是农村地区）或群体要获得公共财政的额外关照，就必须向中央政府表达自身需求或偏好来争取更多的财政资源投入，即通过中央政府再分配的方式来取得与强势地区（如城市地区）或群体的相对均衡。从这个意义上说，“公民身份模式默认了政府的政策优先事项，并期望他们的情况和需求能得到中央政府的考虑（Rausch，2017）。”

故乡税制度为这种公民身份模式增加了一个额外的元素：任何个人都可以选择关注特定的地方或地方政策。按照一般的税收公民观：公民主要向中央政府纳税，并以此支持他们的“国家”，中央政府根据统一的、统筹的国家政策重新分配这些税收。同时，公民享受自身对国家的贡献。而故乡税的公民观是：公民可以为自己选择的“故乡”和相应的公共项目向某些基层地方政府纳税，地方政府根据出资人选择的政策优先事项分配这些税收，公民享受自身对故乡的贡献。在这一模式中，公民不但是“国家”的公民，也是“地方”的公民。而且，这里的地方不仅仅是公民当下所居住的地方，还包括公民曾经生活、甚至虽未曾经生活但心有向往的地方。

可见，地方主义不仅仅是狭义财政或物质上的，亦是心理依恋或认同上的。地方主义的内涵远比我们想像的要丰富，关键需要我们在政策设计中更加关注人性来进行发掘。地方主义的要义，是尊重地方政府在区域性公共产品供给中的主体地位，尊重公民个人对于当下居住地、曾经居住地甚至向往居住地的归属感，并为双方的深度联接创造条件。这客观上需要赋予地方政府灵活应对现实环境变化所需要的权力。地方政府运用这些权力，方可构建自身相对于其他地方的独特性与辨识度，从而与本地居民、离乡者建立起更加密切的联系，以此来获取更加充分的内生驱动力。在当代各国财政风险因公共债务不断攀升、对赤字财政的依赖日渐加深的背景下，地方主义不断地被专家学者们作为解决方案拿来讨论。这种讨论，应该因为人类心理学的加持而更加具有现实意义。

（二）吸引“离乡者”复归，扩大乡村振兴社会参与度

在我国的乡村振兴制度设计中，现有的乡村居民是当然的主体。相关规划还对党委政府以及各种市场和社会组织等的主体地位进行了界定。但对由乡村迁徙至城市的“曾经的”乡村居民在乡村振兴中的作用，还缺乏应有的关注、了解和运用。

1979年我国农村人口占比为80%，2020年农村人口比重已降至36.11%，几亿人在短短四十年内从农民变成市民。对于从前现代社会结构跨入现代甚至后现代社会结构的个体来说，生产生活方式的急剧变迁，必然带来别样的情感和文化需求。对于城乡间的迁徙者来说，这客观上要求维持一种在原来生活场景与当下城市环境之间的情感纽带。这种情况下，“怀旧”和“乡愁”就扩展为一种无处不在的文化情怀（赵静蓉，2009），并成为无数离乡者心头无法抹去的美好记忆。市场机制客观上为满足这种需求提供了一些途径。在当今消费社会，“怀旧”和“乡愁”已经成为一种具有广泛代表的消费心理，老照片、老房子、老物件越来越多地成为经营者激发消费欲望的工具。但在公共经济领域，人们的“怀旧”和“乡愁”心理还没有得到应有的关注与满足。

事实上，我国在脱贫攻坚和乡村振兴等工作中已经注意到了这一点。习近平总书记早在2015年云南考察时就强调，新农村建设一定要走符合农村实际的路子，要“注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。”故乡税经验启示我们，乡愁心态不仅仅是应当重视并加以满足的一种公共需要，也能够成为开创生产要素来源渠道、寻找更多乡村振兴事业合作者的心理情结资源。

现代社会场景中的城市化进程，是一场从乡村社会向城市社会的单向度迁徙。已经融入现代都市生活的人的本体，很难重新回到乡村共同体中来，但这并不意味着其他生产要素也随人之本体而物理性滞留。随着网络大数据技术的迅猛发展，人们了解、贴近甚至参与故乡建设的途径越来越丰富。本土精英的回归，并不一定非得是人的身体的回归，更可以是基于情感归属的生产要素的回归。因此，地方政府理应发挥主观能动性，利用好乡愁情感纽带，吸引更多人才、资本和财政资金投入乡村振兴进程。

而且，从历史发展的视角看，从农业社会向工业社会的过渡，是一个时长有限的历史阶段。乡愁纽带主要存在于第一代城乡迁徙者身上，自幼生活在城市社会中的第二代移民，对所谓的“原籍”不再有必然的心理联接。所以，对于地方政府来说，抓住这一历史窗口期具有迫切性。而且，第二代及以后世代的迁徙者与“原籍”有无心理联接，更大程度上取决于地方政府在构建和维持情感纽带方面的主动性。因此，乡村振兴的政策设计者、决策者和执行者，都需要打破固有的思维框框，以更加丰富的政策想像力，来推动相关政策的改革创新。

（三）关注传统文化元素，增强乡村振兴的内生动力

在日本，故乡税政策是其独特的现代化进程以及本土文化在行政领域的一种映射。现代性以个体的自我发现与解放为基本标志。工业化生产摧毁了传统社会中的共同体，使得人们成为具有独立身份和自由权利的个体。从此，人们可以凭借“自愿”进入劳动力市场，通过雇佣关系来获得收入以支撑生存和生活需要。可见，现代性意味着“维护生活完整性的任务开始由社会转交给个人——转交给对生活中的事物具有独特看法的个人。”（麦克法兰，1995）从传统到现代，其前提就是“人”与“神”的维度的连接被中断，一个完全世俗的文化和社会成型（赵静蓉，2009）。这种中断势必造成一种“断裂”，即现阶段或状态与前一阶段或状态之间突然拉开距离，从而形成紧张冲突的局面。一个人猛然被动地从传统共同体场景进入现代工业及城市场景，马上面临的是因失去归属感所导致的“本体安全感”缺失，以及个人的“存在性焦虑”（吉登斯，2017）。这种情况下，传统文化为焦虑中的现代人提供了一种应对过去与现在之间断裂的“缓冲器”。它一定程度上顺应和满足了现代人追求心理归属和心灵宁静的需要，成为现代人一种“疗伤”或“修复”手段，甚至承担起了对人类所遭受的心灵伤害的文化救赎功能。

传统文化对现代城市人的心理归属功能，以及在社会共识形成、公共事务治理协调中的黏合作用，客观上可以成为乡村振兴的潜在驱动力。在研究故乡税政策的源头时，学者们都关注到了其背后独特的日本文化和社会背景以及“故乡”观念的力量（Rausch，2019）。可见，故乡税政策作为激发乡村发展内生动力的一个探索，具有浓厚的传统本土文化背景。我国《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出，“中华文明根植于农耕文化，乡村是中华文明的基本载体。”乡村振兴并非是在乡村地区全盘移植现代社会的一切元素，而是对乡村社会的组织方式与生产生活方式进行以适应现代社会为目标的融合性改造。相对于城市，现代社会元素对乡村社区社会结构的冲击与解构较轻微，乡野地区的居民与地域共同体之间的亲密关系在一定程度上得以延续。按照奥斯特罗姆的观点，这种乡野自治结构，在现代社会流行的“国有化”和“私有化”之外，提供了一种解决公共资源治理的第三种路径。可见，乡土社会遗留在居民生活习惯中的利益共享、情感共通的思维，是实现乡村振兴可资利用的思想意识资源。

乡村振兴，应该是乡村社会自身的现代性调适与改造，而不是城市社会对乡村社会的简单替代。或者说，传承发展传统优秀文化，应该是乡村振兴的重要目标。根据我国《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，乡村振兴的一个重要目的，是“深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，结合时代要求在保护传承的基础上创造性转化、创新性发展……进一步丰富和传承中华优秀传统文化。”优秀文化的传承，不仅是仪式的传承，更是心理认同的传承。这种传承在地理意义上不能仅限于乡村，更应该弥散于包括都市和乡村在内的整个中华文明场景。因此，乡村振兴的政策制度，不但要以保存、发展和摒弃优秀农耕文化为目标，也要在具体措施设计上着力增强与传统文化的内在契合度。可见，从文化视角看，乡村振兴不仅仅是“乡村”的振兴，而是在现代社会场景中，人们个体如何将自己的过去、现在与未来进行更加和谐的连结，从而化解“个体解放”所带来的不安全感和不确定性，这其实是整个社会的意识、观念以及交往方式的调适。从这方面看，乡村振兴潜在的内生动力是无穷的，关键取决于制度设计能不能将其潜力释放出来。

五、结语

乡村振兴是“谁”的振兴？或者说，乡村振兴事业的主体应该是谁？这里存在两个极富争议的问题：

一是中央政府与地方政府在其中扮演何种角色？中央政府作为政策主导者和资源统筹方，其核心地位毋庸置疑，关键是地方特别是基层地方政府的角色如何定位。在当代流行模式中，基层地方政府实际上已失去大部分的财政自主权，成为被动的财政支付接受者以及上级政策的落实者。在上级政府转移支付的支持下，地方政府在提供标准化公共产品方面似可胜任。而要精准满足本地居民个性化公共需求，需要在“兜底性”转移支付之外获取与此相对应的个性化财政收入（吴岩，2022）。但事实是，这种地方公共产品精准化供给受到了当前地方政府缺乏财政自主权的约束。地方政府自主征税权的缺乏与居民个性化公共需要之间存在深刻矛盾。

二是乡村振兴的内生动力来自哪里？乡村地区要获得振兴，需要立足自身在资源、文化、区位等方面的禀赋，形成相对成本优势，融入统一的区域、全国甚至全球市场。一言蔽之，要由上级政府“输血为主”进化为自身“造血为主”。根据一般理解，地方经济和社会发展的造血功能主要由本地居民来完成。但问题在于，经过工业化与城市化发展的抽取，乡村与偏远地区事实上已难以具备其振兴所需的资源和人力基础。这又形成另一矛盾：工业化带来的乡村“失血”与均衡发展需要的乡村“造血”之间的矛盾。

细思之，上述矛盾背后存在思维定式，即将乡村发展的希望寄托于上级政府对地方的财政转移支付，或寄托于对本地现存居民的潜力开发。而故乡税经验为我们提供了一种将地方政府与“曾经的”地方居民之间基于“乡愁”情怀建立联系的方案。这一方案，客观上增强了地方政府在财政上的自主性，又扩展了推动乡村发展的主体谱系，为缓解上述两种矛盾提供一种创造性思路。而且，故乡税在促进纳税人参与地方事务、提高基层政府服务意识、改善转移支付资金使用效率等方面，也有积极的借鉴意义。

我国的乡村振兴，面临着一系列挑战和约束条件。二元经济结构的长期束缚，导致城乡间要素交换不平等，资源配置不均衡，公共服务水平不均等，农村人口大规模向城市转移导致“空心化”。在农村地区生产方式方面，农业科技水平较低，规模经济效益过小，土地过度开发、生态环境恶化等问题严重。同时，农村地区教育质量提升缓慢，乡风文明仍然较落后，农民的精神需求难以得到有效满足。解决这些问题，既需要补足支持乡村发展的资源投入短板，更需要激发乡村社会的内生动力。以乡愁情结为纽带，赋予地方政府一定财政自主权的同时，将离乡者纳入乡村振兴事业中来，不失为一种可行方案。

故乡税经验还启示我们，应该更加完整地看待和理解公共政策的作用。根据当前很多人的观点特别是新自由主义观点，公共政策的功能是受局限的。但通过故乡税政策可发现，只要具备足够的想象力和创造性，公共政策将有更加广阔的发挥作用的空间。