办案质量异地交叉评查的探索与思考

徐俊驰 等

摘 要：办案质量评查是落实司法责任制、构建检察权内部监督制约机制的有效措施。为破除“同体监督、同体评查”的“自循环”及传统“上评自查”的局限，各地在推动异地交叉评查与常规抽查、重点评查、专项评查相结合上取得了一定进展。异地交叉评查工作中，如何持续落实评查目标、统筹用好评查力量、在更高水平上协调评查标准值得深入研究。应以检察一体化履职机制建设统领异地交叉评查，综合运用各种评查模式，更加注重领域拓展和结果运用，加强评查人员的能力培养和提高智能化辅助应用水平，进一步提高办案质量评查工作精准度和权威性。

关键词：异地交叉评查 评查模式 检察一体化履职

案件管理机制改革以来，特别是《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》《人民检察院案件管理部门案件质量评查要点指引（试行）》下发以来，办案质量评查工作在各级检察院得到积极开展。在不断摸索规律、积累数量、提升质效的过程中，不少市县检察院也反映“同体监督难，尤其是同体评查难”现象仍比较突出。以此为背景，办案质量异地交叉评查作为因应措施而被提出，并在实践中得到初步发展。四川作为案件大省，成都作为办案量占全省近四分之一的案件大市，在完成最高检“案件质量网上异地交叉评查试点”任务的同时，也遇到一些需研究的新情况新问题。

一、办案质量异地交叉评查工作实践层面的探索

办案质量评查一般在评查种类上分为常规抽查、重点评查、专项评查，是检察机关服务高质量发展，输出合格检察产品的基本环节。［1］具体评查方式上，则长期以办案单位自评自查为主，确实存在“同体监督、同体评查”的“自循环”，致使粗放性浅表性评查多，查找问题往往不准不深。尽管前期也探索上提一级评查的做法，在提升评查权威和效果方面取得了积极成效，但受制于上级检察院案件管理部门自身工作力量的限制，单一的提级评查实际上数量不多。在这样的情况下，就有市县检察院尝试从异地评查、交叉评查的角度，探索破除传统“上评自查”的局限，并对现有提级评查予以机制上补充。实践中主要形成三种做法。

（一）异地交叉评查与常规抽查相结合

常规评查是办案质量评查的基础模式，直接体现对办案质量日常性管理这一基本功能。按照以往做法，常规评查是评查员对其他办案检察官所办结案件的按比例抽验抽核，优点是易操作，难点是站在办案单位整体看，仍然是自评自查，真正能够碰硬，提出瑕疵甚至不合格定级结论的顾虑因素较多。有观点提出，应该跳出办案单位的范围限定，推动跨院的互评互查。根据这样的思路，各地陆续出现了由上一级检察院集中组织、同级检察院以异地交叉方式开展评查的探索，较早做法是定期人工抽取纸质卷宗，送同级检察院评查员提出意见。新近的做法是，通过信息化辅助办案平台或者是专门的评查模块，将按预设规则自动抽取的电子卷宗，送异地交叉评查。［2］鉴于不同检察院在案件数量规模、类型结构以及评查员能力水平上存在的差异，需要提前设置一定匹配条件或者分（轮）案规则，但总的考虑都是要求评查员对本院办理案件实行回避。从效果看，引入异地交叉评查机制后，各地常规抽查确定的瑕疵及不合格案件比例都有较大幅度的上升，说明在补强以往存在的中立性、客观性短板弱项上有积极成效。

（二）异地交叉评查与重点评查相结合

重点评查可以说是办案质量评查的进阶模式，以典型的高质量风险案件为对象，最能体现集中力量“抓主要矛盾和矛盾的主要方面”的思想方法。稍早的时候，就有地方对问题相对集中，瑕疵、不合格比例偏高的法院判无罪、撤回起诉、捕后不诉、复议复核等类型案件，建立了较成熟的提级评查机制，总的考虑也是避免办案单位自评自查。由于当时的具体工作多由上级检察院自身的评查员实施，“案多人少”的情况反映还比较多。有观点就指出，如果是通过集中调用下级检察院评查员来开展评查，也有异地因素和交叉因素，可以构成对单一提级评查的有效补充。基础的做法是，对出现的重点类型案件，取消基层检察院自评自查，改由市检察院负责组织交叉评查并作出结论；进阶的做法是，取消基层检察院自评自查，市检察院负责组织全市范围内跨区县的异地交叉初查，省检察院负责组织全省范围内跨市州的异地交叉复查，再行确定评查结论。从效果看，在保证查出瑕疵、不合格案件比例基本稳定的同时，上级检察院案件管理部门更加突出调度指挥作用，提级评查“案多人少”具体矛盾得到明显缓解。

（三）异地交叉评查与专项评查相结合

在融入常规抽查、重点评查开展探索的基础上，有的市县检察院进一步推进扩大化但又有重点的专项评查。不同于常规评查、重点评查在工作安排上的刚性，专项评查本身具有更强弹性或者说可选择性，侧重查找同类案件特定类型、特定环节、特定点位的典型问题，集中“会诊”以改进工作。具体组织形式上也比较灵活，既可以是案件管理部门自行开展或者办案部门自行开展，也可以联合开展，对集中调用专兼职评查员、运用异地交叉方式开展评查的协同程度也较高。从效果看，结合日常办案和案件监管发现的苗头性倾向性问题，有针对性地引入异地交叉评查机制，既较好地克服了办案单位自评自查可能遮掩问题的弊端，也充分激活了可用工作力量。像类案法律适用标准不协调、相近情境下证据采信和事实认定规则不清晰等难以简单界定的疑难复杂的规律性、规则性问题，通过梳理不同评查员反映出的认识分歧，更有利于上级检察院摸清情况和研判解决“症结”。

二、办理质量异地交叉评查工作需要研究的问题

总的来看，各地在推動异地交叉评查与现有的常规抽查、重点评查、专项评查相结合上取得了一定进展，特别是重点评查、专项评查在查错纠偏上的力度更突出些。同时，有三个方面问题需要继续研究。

（一）如何持续落实评查目标

办案质量评查是对办案活动的事后监督，其直接目的是通过确定“优劣”落实对具体案件的评价和管理，促进司法行为规范化和办案质量提升，更深层次目标是总结分析案件质量状况，特别是严重瑕疵、不合格案件特点、成因并提出改进工作的意见建议，发挥对整体办案工作的指导和管理作用。［3］就异地交叉评查的探索来讲，在组织实施环节客观上增加了工作量，为确保效果更要强调坚持实质化、精准化评查工作导向，才能够持续走深走实。为此，首先是需要强调评查内容的全面性。评查以已办结案件的质量为客体。案件质量不仅包括“对错”，还包括“优劣”，更包括监督办案的理念与价值追求，甚至还包括综合天理国法人情的司法良知。［4］其中对证据采信、事实认定、法律适用、程序执行、文书制作等的“对错”“优劣”，以往就得到高度重视，一般在异地交叉评查中也不会遗漏，但对诉讼监督、能动履职以及办案效果所反映的办案质量要素，不同评查员理解认识不一，务要强调不能放过。其次是需要完善评查流程。异地交叉评查带来了评查员与承办检察官的空间隔离，有利于维护评查中立性，也可能影响基础情况和意见的顺畅交流。比较成熟的做法，是建立初评、反馈和听取意见、复评、再次反馈和听取意见、最终确认等完整机制。但也要看到，在落实实质化精准化评查工作导向的同时，如何设置匹配条件或者分（轮）案规则，还有一定难度，这在常规抽查中较为明显。

（二）如何统筹用好评查力量

有的市县检察院反映，评查工作高要求而评查员素质能力水平跟不上、不适应，仍然是当前的重要矛盾，而且案件管理部门自身负担偏重。为此，在引入异地交叉评查机制的同时，首先需要构建专业化人才库，作为开展工作的基本力量。比较成熟的做法，是由市检察院将两级检察院业务能力较强的案件管理部门员额检察官加以整合，组建评查人才库，省检察院在此基础上进一步筹建全省性评查人才库，以供集中调用。有条件的情况下，进一步会同办案部门，研究办案部门检察官参与异地交叉评查，特别是重点评查和专项评查的具体办法。在抽调办案部门检察官参与的情况下，将评查折算为办案实绩，有一定效果，也要考虑到办案部门检察官毕竟身负办案压力，要承担过多评查任务不具有现实性。再者，是继续探索入额院领导、退出领导岗位资深检察官作为评查员、退休检察官作为评查员助理参与工作的常态化机制。要注意到，有地方为补强评查力量，建议引入人民监督员、听证员参与异地交叉评查。考虑到外部人员参与个案内部监管有范围和程序上的限定性，特别是异地交叉过程中还需要解决职权依据的问题，仍然需要总体上持审慎态度。

（三）如何在更高水平上协调评查标准

开展办案质量评查经常会遇到评查标准不统一的问题，即便是简单明确的法律条款援用错误，到底是认定为笔误的一般问题，还是法律适用错误的严重问题，不同评查员会作出截然不同的判断。［5］而这又往往包括标准怎样制定、如何运用等不同层面的问题。［6］实践中，问题定性、结果等次确定并不是评查工作最终目的，却是绕不开的必经程序。以往自评自查中的技术性处理是提请检察长或者检委会决定，但即便是交由检察长或者检委会决定，依旧需要一个基本的定级标准，不能以决策权威来掩盖标准的相对模糊性。为此，首先是需要细化和正确理解评查标准，特别是在重点评查和专项评查中做好最高检所确定基本标准的本地化。再者，是可以摸索与办案部门的会商机制。比较成熟的做法，是对案件管理部门审查后认为有疑义的案件，邀请办案部门员额检察官参与讨论，共同分析案件存在的问题，提出评查定级结论。实践中，随着评查工作范围扩大，办案标准不协调导致评查标准不协调的问题愈发明显。有的单位建议健全学习参照机制，更多发挥典型案例和指引性文件的作用，有积极效果，但客观上不能完全解决不同检察院评查员自身工作经历不同和能力水平有差别的现实问题。这在评查初步实现了集中管辖和专业化办理的金融、知识产权领域案件时尤为突出。

三、改进办案质量异地交叉评查工作的建议

办案质量评查最能够体现案件管理部门对案件实体性问题的监管职能，必须作为立身主业继续坚持、持续改进。实践初步证明，异地交叉评查机制的引入对提高工作精准度和权威性具有积极意义。对改进工作提四个方面建议。

（一）以检察一体化履职机制建设统领异地交叉评查

检察一体化既是检察权运行的基本原则，也是检察机关组织原则的重要内容，对强化法律监督职能、维护司法公正权威具有重要意义，［7］结合实践新发展，其中内生了案件管理一体化的思想观点。［8］检察一体化履职机制的根本要求，是要跳出办案具体环节、具体条线、具体领域狭隘站位，加强上下左右协同配合，形成工作合力。传统自评自查模式下，检察一体化因素主要体现在各部门之间，如案件管理部门、办案部门联合开展专项评查；在提级评查模式下，主要体现为上下级检察院案件管理部门协同配合。异地交叉评查则是上级检察院集中调度下的跨区域协同，是检察一体化履职机制建设的创新之举。这种模式拓展丰富了检察一体化履职机制的内涵，有利于弥补传统自评自查的短板弱项，提升辖区内评查工作整体水平，建议持续推进。

（二）综合运用各种评查模式

以往一般把异地交叉评查放在提级评查同一概念层次来理解，可能未尽准确。从上级检察院在案件管理方面行使调度指挥权的角度看，异地交叉评查更应该是提级评查的具体情形，是与上级检察院上提一级自行评查相并列的具体实施方式。以此为基础，再进一步考虑异地交叉评查与常规抽查、重点评查、专项评查具体结合。特别是对以提级评查方式开展的重点评查、专项评查，多由上级检察院统筹使用异地交叉的模式，提高人才库成员使用率，也起到岗位练兵的效果。其中，重点评查在纠察办案质量问题上作用突出，关注度高，条件允许的话还可以采用“市检察院+其它基层检察院”“省检察院+其它市检察院”双评机制，力量投入有更多加强。从常规抽查主要是本院办案质量内控手段这一基本定位出发，通常情况下可自行组织开展，不要求跨院组织，在智能化辅助应用取得突破性进展前，数量任务也不宜过重。这也意味着要承认异地交叉评查的局限性。

（三）更加注重领域拓展和结果运用

首先是树立检察长和检委会、办案部门、案件管理部门都是案件监督管理重要主体的理念，建立办案部门、案件管理部门员额检察官共同组成，入额院领导和退出领导职务资深检察官都积极参与的办案质量评查人才库，持续做实刑事检察办案质量评查，探索向民事检察、行政检察、公益诉讼检察等条线主要案件类型拓展。除个案维度提醒承办检察官整改问题外，把更多精力放在做好共性问题反馈和潜在风险预防，以实现规范类案办理的效果。同时，按照案件管理与检务督察工作“双向衔接”要求，定期向检务督察部门通报情况和移送线索。对故意、重大过失或者工作严重不负责任致办案质量问题的，依法依规追责，以支撑评查工作权威性。

（四）加强评查人员的能力培养和提高智能化辅助应用水平

一方面，聚焦全面提高评查人员政策把握、事实认定、证据审查、法律适用、等级确定等综合能力，加强办案质量评查理论与实务培训，采用小课堂、集中研讨、案例讲评、实战演练等方式着力培养评查骨干，通过统一评查标准，明确定级界限，规范审批流程，确保评查的专业性、规范性、权威性。另一方面，改进完善现有案件质量评查系统。检察业务应用系统和电子卷宗系统的研发部署，让高效率、“静默式”办案质量评查成为了可能，检察業务应用系统2.0版本的研发部署，更是首次在全国范围内把质量评查正式纳入系统办理，但评查系统智能化不足等问题仍然比较突出。应坚持贯彻智能管理理念，参照大数据辅助办案系统建设进度，探索实现认罪认罚、诉判一致简案自动评查。同时，探索将办案质量评查的各类数据与检察官业绩考核系统、司法档案系统、廉政风险防控系统进行衔接的实现路径，促进对“案”管理与对“人”管理有机结合。