江苏省财政资金支持粮食生产专项实施成效及建议

周 莉，周 辉，顾启花，李晖辉，毕昌松

（1.江苏省宿迁市宿城区农业技术综合服务中心，江苏宿迁 223800；2.上海海丰现代农业有限公司，上海盐城 224153）

农业生产是国民经济的基础，而粮食生产是基础的基础。近年来，国内外局势的变化和人口的增长给粮食生产带来了巨大压力。伴随着农业生产方式的改变与进步，粮食生产逐渐向着机械化、规模化、智能化、自动化的方向发展，统筹整合财政资金支持农业专项粮食生产项目的实施，对保障粮食安全具有重要意义。江苏省以农业科技创新与推广专项为抓手、以农业生态保护与高标准农田建设为机遇、以农业公共服务和防灾减灾为依托、以各项惠农补贴为保障，促进粮食生产提质增效。

1 现状

1.1 财政拨款主要项目

随着我国人口的持续增长，人们对粮食的需求也迅速扩张，导致农业资源日趋紧张。国家和地方政府为解决资源承载能力下降的问题、发展粮食生产、保障粮食安全，出台了一系列在资金方面对粮食生产进行支持保护的政策，以保证主要粮食作物稳产增产。建立针对自然灾害、国际形势、市场变化等不可抗力的粮农增收保障政策体系，从农业支持保护补贴（即耕地地力保护补贴）、稻谷补贴、农田建设补助、农业生态保护与资源利用专项、农业科技创新与推广专项、农业公共服务及农业防灾减灾救灾等方面给予财政资金支持，保障国家粮食安全，提高种粮农民收益，让财政资金真正做到“为耕者谋利，为食者造福”。

1）农业支持保护补贴。2020—2022 年共下达16 920.33 万元中央财政资金给江苏省宿迁市宿城区，为拥有耕地承包权的农民发放耕地地力保护补贴，每667 m2补贴标准120 元，补贴面积达9.15 万hm2[1]。2）稻谷补贴。2020—2022 年对宿城区共计划下达省财政资金7 263.93 万元，实际发放补贴资金7 536.51万元，完成率约为103.75%。对稻谷实际生产者和实施种植结构调整的实际经营者实施稻谷补贴政策，种植水稻3.33 hm2以上的主体，每667 m2补贴标准不低于100 元。3）实际种粮农民一次性补贴。2021—2022年共获得中央财政资金2 876.63 万元，实际发放补贴资金3 210.19 万元，完成率约为111.60%（超过部分动用耕地地力结余资金）。为应对农资市场价格上涨的形势、保障种粮农民的收益，对实际种粮农民进行补贴，将水稻、小麦、玉米、大豆等粮食作物的播种面积作为补贴依据，落实实际种粮农民一次性补贴发放工作。4）农田建设补助。2020—2022 年共下达宿城区中央、省、市财政资金共27 985 万元，支持围绕周年667 m2均产稻麦1 000 kg 的核心建设要求，按照每667 m2财政投资不低于3 000 元的标准，建设旱涝保收、高产稳产且主要用于粮食生产的高标准农田。5）省农业生态保护与资源利用专项。宿城区2020—2022 年共花费部、省财政资金3 977.28 万元，以支持耕地质量保护与提升。资金用途包括推广测土配方施肥技术、开展耕地质量等级调查评价、秸秆机械化还田补助、秸秆综合利用项目、耕地质量监测项目、农药肥料包装废弃物回收处置、宿城区黄河故道生态富民廊道耕地地力提升示范区建设项目、推广大豆玉米带状复合种植、秸秆机械化还田和生态型犁耕深翻还田工作。补助标准根据《江苏省人民政府关于废止和修改部分行政规范性文件的决定》（苏政发〔2022〕92 号）的文件精神，每667 m2按苏南10 元、苏中20元、苏北25 元的标准进行发放，县域范围内统一补助标准[2]。6）省级农业科技创新与推广专项。宿城区2020—2022 年共实施省财政资金补贴1 603.19 万元，用于稻麦绿色高质高效示范片建设、农机职业技能培训、农业标准化及农产品质量追溯管理培训、省级高质量农民培育项目建设、粮食生产“无人化农场”试点建设、秸秆还田智能化监测设备建设（包括电子围栏一张图建设）、秸秆还田智能终端作业补助及农机智能终端监测作业奖补等。7）省级农业公共服务专项。宿城区2020—2022 年发放省财政资金531.15 万元，用于粮食生产病虫监测信息测报、稻麦等粮食作物绿色防控示范区建设、重大病虫疫情（小麦赤霉病等）防控病虫害防治、“五有五好”服务组织培育、农作物种子安全监管服务项目、土壤重金属污染治理例行监测及化肥使用量调查等。8）农业防灾减灾救灾。2020—2022 年宿城区获中央农业生产和水利救灾资金（共7 批）715 万元，重点支持以小麦赤霉病为主的重大病虫害防控、小麦促弱转壮及雨涝等重大农业自然灾害救助的相关工作。

1.2 成效

财政资金支持农业专项粮食生产项目的实施，使测土配方施肥、病虫害综合防治、化学调控等增产增效实用技术得到大面积推广应用，江苏省粮食生产表现出面积、单产、总产三增的态势，为提高粮食生产水平和保障国家粮食安全提供了强有力的技术支撑[3]。2022 年，江苏省全年粮食总产376.9 亿kg，首次突破375 亿kg 大关，创历史新高，居全国第8 位。每667 m2粮食单产461.5 kg，每667 m2较2021 年增加1.4 kg，增长0.3%，位列全国第5，创历史新高。粮食播种面积544.4 万hm2，较2021 年增加1.7 万hm2，增长0.3%，居全国第9位[4]。稻米产业取得了长足发展，2020 年宿迁市稻米总产值达106.28 亿元[5]。

1.2.1 稳定粮食种植面积

农业支持保护补贴、实际种粮农民一次性补贴等财政资金具有指向性、精准性和实效性的特点，增强了农民保护耕地的意识，提高了广大农民的种粮积极性，稳定了粮食种植面积[6]。据江苏省统计部门公布的结果，2021 年，江苏省夏粮种植面积246.2 万hm2，4 年来首次回升，较2020 年增加1.7 万hm2，增长率为0.7%；2022 年，江苏省夏粮面积247.0 万hm2，比2021 年增0.8 万hm2，增加0.3%，实现连续两年小幅增加，其中，小麦面积237.7 万hm2，比2021 年增1.9 万hm2，增加0.82%[7]。

1.2.2 助推“藏粮于地”，打牢粮食安全生产基础

按照农业绿色发展的总要求，江苏省坚持用地与养地相结合，实施耕地质量提升示范工程，建立耕地质量提升示范区，加强土壤改良、地力培肥、控污修复，提升耕地质量[8]。以实施国家新增千亿斤粮食产能规划、农业高标准农田建设、土地整治及灌区节水改造等项目为抓手，突出改善农业生产条件和强化环境保护功能，大力推进高标准农田建设，为提升粮食综合生产能力、推动藏粮于地战略实施、全面提升农田抗灾能力和产出水平奠定坚实基础。按照旱涝保收、高产稳产“吨粮田”的建设标准，江苏省2022 年新建26.7 万hm2高标准农田，到2022 年底共建设高标准农田100.0 万hm2，全省高标准农田占耕地总面积的65%以上，高效节水灌溉面积占耕地面积的比例提高10%以上[9]。还有多名农业领域的学者参与高标准农田建设的研究，不仅有效改善了田地种植条件，还提升了耕地质量等级，为保障粮食安全打下牢固基础[10]。

宿迁市在改善农田基础生产条件和物质装备水平的基础上，从2020年起，每年新建高标准农田2.7万hm2，3 年共新建高标准农田8.5 万hm2。到2022 年底，全市已累计建成高标准农田超30 万hm2，占比达到70%，新增耕地面积1%以上[11]。

宿城区在2020 年9 月—2021 年6 月，通过实施高标准农田建设（财政补助）项目，在中扬镇、埠子镇、龙河镇、陈集镇4 个镇，建设了5 个高标准农田示范区，建设面积2 000 hm2（高效节水灌溉面积600 万hm2）。项目总投资6 550 万元，其中中央财政投资3 715 万元、省级财政配套资金2 552 万元、市级财政配套资金141万元、区级财政配套资金142万元。项目区新（改）建电站6 座，新建砼防渗渠94.68 km，排涝沟2.32 km，暗管0.27 km，配套渠系建筑物1 296 座，PVC 管道900 m，高效节水灌溉面积74.50 hm2，水泥路61.935 km，坑塘填埋0.20 hm2，栽植苗木3 884 棵。高标准农田示范区建成以后，每年每667 m2增收粮食超过50 kg。

到2022年底，宿城区共建成高标准农田2.4万hm2，实现了提升农田基本设施配套水平、增加高产田面积的目标，夯实了粮食生产的耕地基础，有效保障了粮食安全。

夏粮总产创新高。据江苏省统计部门公布的结果，2022 年，全省夏粮总产1 400.3 万t，比2021 年增产19.6 万t，增加1.40%。其中，小麦总产1 365.7 万t，比2021 年增产23.5 万t，增加1.75%。

夏粮单产创新高。据江苏省统计部门公布的结果，2022 年，全省夏粮每667 m2产量377.8 kg，比2021 年增产3.9 kg，增加1.05%，其中小麦每667 m2产量383.0 kg，比2021 年增产3.5 kg，增加0.90%，均创历史新高。

夏粮高产典型十分突出。据江苏省夏熟总结数据，全省出现多个667 m2产量超700 kg 的高产典型，高产纪录再次被刷新。淮北地区高产典型即每667 m2实收700 kg 以上的包括：徐州市农业科学院育种基地786.9 kg、睢宁县示范展示基地778.9 kg、涟水县高沟镇墩南村769.6 kg、睢宁县凌城镇755.3 kg、宿城区龙河镇743.7 kg、阜宁县益稼谷物种植专业合作社711.0 kg及宿迁市泗阳县城厢街道709.9 kg。

粮食绿色高质高效创建项目的实施，增强了农业综合生产能力，促进了粮食绿色标准化生产，提高了粮食产量和品质。2022 年，江苏省创建省级水稻绿色

高质高效示范片515 个、支持29 个县整建制实施部级绿色高质高效行动项目。

1.2.3 减少因灾损失

加强农业防灾减灾和病虫害综合防控及“一喷三防”项目的实施，制订完善防灾减灾预案，加强灾害性天气监测与预警预报，落实好防范应对措施，加强救灾指导服务体系建设，最大限度避免成灾、减少因灾损失。针对夏粮生产，立足“促弱争平衡、抗逆保丰收”，妥善利用好中央农业生产救灾资金，开展小麦生产灾后恢复工作，重点对小麦弱苗和穗期小麦赤霉病综合防治进行技术物资补助。防灾减灾项目的实施，强化了田管措施的落实，促进苗情转化升级。冬前加强小麦“一种就管”措施的落实，全省清沟理墒148.50 万hm2，适度镇压46.93 万hm2，化调控旺16.48 万hm2，追施苗（蘖）肥74.50 万hm2，浇灌抗旱16.38 万hm2（其中浇灌越冬水8.44 万hm2），有效促进了冬前小麦苗情好转。

2021 年，宿城区投入资金40 万元购买救灾物化技术产品。购买腐殖酸叶面调节剂3.1 t 和寡糖·脲胺氮肥55.7 t，发放给陈集镇、屠园乡、洋北镇等10 个地区的受灾农户，救灾面积达5 000 hm2，促进了弱苗小麦生根、增蘖，实现了受灾区域小麦单产减幅不超过30%，稳定了农民生产积极性，使全年粮食作物播种面积达到5.2 万hm2。

2022 年，宿城区开展小麦赤霉病等主要农作物重大病虫监测工作220 次，全力保证夏粮小麦丰收。在小麦赤霉病防控方面投入2021 年中央农业生产和水利救灾资金（第一批）75 万元，购买40%丙硫菌唑·戊唑醇19 492 瓶、48%氰烯·戊唑醇18 219 瓶、20%氰虫·甲虫肼24 490 瓶、30%吡蚜·噻虫胺28 410 瓶等药剂。在小麦扬花期，使用高效药械对小麦赤霉病进行第1 次防治，确保全区赤霉病防控全覆盖，提高防控效率和效果。

2 存在的问题

2.1 财政资金支持农业项目实施不能从根本上保障粮食种植收益

2021 年以来，虽然粮食价格有所上涨，但农资、人工、田管及机械收获等成本投入也持续上涨，极大地压缩了种植利润空间，尤其是从2021 年第二季度开始，化肥和农药的价格开始狂飙，且至今仍未有下跌的趋势[12]。粮食价格虽然保持在高位，但对我国种粮农民来说，种粮的收入还是低于非农产业的收入，种植粮食作物的收益也低于种植经济作物的收益。尽管国家对粮食种植出台了一系列真金白银的激励措施，财政资金也对实际种粮农民实施了一次性补贴，但对粮食生产主体而言仍是杯水车薪，只起到缓解的作用，不能从根本上保证粮食种植的收益。

2.2 农业项目实施可持续意识有待提升

在高标准农田建设项目实施的过程中，只注重沟渠、路道、涵桥等“看得见”的基础设施建设，不注重田地的平整及与农业机械的配套整理。对建设完成项目的后期管理养护不到位，往往把一块高标准良田，建设成高标准“孤岛”，周边的配套连接不够科学合理。

2.3 部门协同联动能力有待增强

粮食安全保障涉及自然资源、农业农村、生态环境保护、水利及气象等多个部门，各部门因法定职能与政策工具各不相同，工作衔接协调机制有待完善。同时，部门之间形成的政策合力不够，不同部门跟进重点也不一样，易造成项目实施过程中政策无法有效衔接的问题。

粮食生产季节性非常强，植株生长发育关键期往往只有几天时间；病虫害防治窗口期则更短。因此，要想更好发挥财政资金的作用，项目资金拨付与项目实施的节点一定要吻合。但由于各部门之间的协调联动能力较弱，在项目实施过程中，经常出现资金发放不及时的情况，从而影响项目的进度和成效。

2.4 基层农技推广力量薄弱

农业推广体系不健全，乡镇从事基层农技推广工作的人员数量严重不足，乡镇一级农技推广人员不但人数少而且年龄偏大，未经过专业系统的知识学习，无法完成论文创作和奖项申报，进而影响职称评定。另外，受条件限制，一人多岗的情况普遍存在，农技推广人员的主要精力放在乡镇工作上，基本没有办法全身心投入到农技推广工作中去，满足不了农业科技项目的示范推广需要。一些基层农技人员受到岗位设置的影响，工资福利没有保障，工作积极性不高，影响项目实施成效。

3 建议

3.1 完善财政资金支持农业专项项目投入机制，保障粮食种植效益稳步提升

从推进适度规模化生产、品牌培育、产业化经营等方面入手，研究确定相关农业支持资金的来源渠道，探索建立政府鼓励引导，农业企业、合作组织、民间资本注入和金融部门扶持的多元化投入机制，不断拓宽粮食产业投入渠道，解决资金瓶颈问题。

在项目支持方向上，坚持分类施策，突出苏北、加强苏中、兼顾苏南，综合考虑各地区的经济状况和农业生产特点，整合涉农部门行业政策，促进财政资金向重点片区、重点产业、重点项目倾斜，提升农业综合生产能力[13]。从稳定和扩大粮食播种面积、提高单产和品质入手，保障粮食种植效益。

3.2 强化项目后续管理，保障粮食生产能力持续提升

农业科技推广项目的实施明显改善了粮食生产条件，大批农田灌溉设施建成并投入使用。但在项目验收时，一般只侧重于设施的数量与完成度，而忽略了对项目设施的后续管理。粮食生产对耕地环境的需求是持续的，因此，要保障粮食生产能力持续提升，就必须强化项目后续管理。1）引导项目实施、应用、经营主体参与管护，用养结合，构建项目全过程、多方位、全区域的后续监管体系。2）以规模化的高标准农田替代碎片化的零散建设，使高标准农田建设不但与基础设施建设配套，还要与农田生态化改造、大型农业机械装备应用相匹配，立足耕地地力提升，同步农技、农机、农艺配套提升，保障粮食生产能力持续提升。

3.3 强化部门合作，形成粮食生产保障合力

围绕粮食生产，加强财政、气象、水利、供销合作社与农业农村等部门之间的交流，构建多元协调保障应急机制。在自然灾害频繁发生、严重威胁粮食生产稳定和发展的逆境条件下，形成“协同合力、精准发力”的联动机制，做到“灾情有预判，资金早安排，使用合规范”，把恶劣天气对粮食生产的不利影响降到最低。

3.4 强化基层推广人才队伍建设，创新技术推广服务方式

针对当前基层农技人员匮乏和知识层次较低的情况，充分挖掘现代农业产业技术体系人才培育项目的潜力，开展基层农技人员的培育工作。1）挖掘利用本地科研院所和乡土人才优势，聘请高等院校专家学者，深入基层根据实际情况进行技术指导。2）培育新型农业经营主体和农村产业带头人，培养一批直接从事粮食生产的农技“土专家”，充实基层农技推广队伍。3）切块部分财政资金，专门用于鼓励农业院校毕业生到基层工作，为保障基层推广体系建设提供人才和智力支持。

不同层次农业科技人员的工作重点各有不同，农业院校、省级及以上农业科研机构的工作重点在于对技术的研究、开发和应用。可将新技术新成果放到“农技耘”产品应用平台，由市级农业技术推广部门负责选购，根据当地的生产特点和气候特征，在县区进行试验示范。经过试验示范的新技术新成果由县区农技人员进行推广应用，并由乡镇农技人员负责调查了解本辖区的农业生产动态，及时发现生产中存在的问题并向上级推广部门反映，由研发人员负责处理。同时，保障农技人员的福利待遇，根据实际情况及时调整岗位设置、职称评定办法，让不同层次的农技工作者都能各司其职、各尽所能，提高工作效率。