1982—2023年农民培育政策演进历程

袁昊天,丁 莹,赵 慧,田紫平,花 茜,季国军,黄 俊

(江苏省农业科学院 江苏,南京 210000)

随着社会的进步发展,农业机械化信息化程度不断提高,我国农业生产方式也随之发生了新的改变,而生产方式的改变带来的是农民作为农业生产主体对现代化生产技能使用的改变。乡村振兴,关键在人,农业发展离不开农民生产经营水平的提升,因此,我国农民培育政策也在顺应时事不断发展,1982—2023年发布的中央一号文件多次提到农民培育内容,为我国农民培育发展指明了方向,也反映了我国农民培育的历史趋势。

1 关于农民概念表述的演进

1.1 新型农民的概念表述

1986年,农牧渔业部印发的《关于改革和加强农民职业技术教育和培训工作的通知》中提出开发农村智力,提高广大基层干部和农民的科学技术与经营管理素质,造就一代新型农民。这是“新型农民”第一次出现在正式文件中,但并没有给出具体的定义。1999年,时任国务院总理温家宝在《跨世纪年农民科技培训工程》的批示中指出,农民应“觉悟高、懂科技、善经营”。党的十六届五中全会中提出要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,此后的2006年中央一号文件和党的十七大报告一直沿用新型农民这一概念。

1.2 新型职业农民的概念表述

2012年中央一号文件首次提出“以提高科技素质、职业技能、经营能力为核心,大规模开展农村实用人才培训,大力培育新型职业农民。”这时新型职业农民的内涵还不清晰,刘娜[1]认为新型职业农民包含了传统职业农民所强调的专业化和职业化以及新型农民所独有的市场化和多元化。《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》中指出,新型职业农民是指以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者,2017年,习近平总书记在参加“两会”四川代表团审议时为新型职业农民赋予了“爱农业、懂技术、善经营”的内涵。

1.3 高素质农民的概念表述

2019年,农业农村部提出“加快农民教育培训转型升级,建设高素质农民队伍”[2],高素质农民正式进入大众视野。2021年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出要培养高素质农民队伍,突出产业导向开展高素质农民培训;推动职业院校涉农专业改革,大力推行高素质农民定制培养。但并未对高素质农民概念进行界定,目前普遍认为高素质农民是新型职业农民的转型升级,具有较高科技文化素养和自我提升能力,是“有文化、懂技术、善经营、会管理”的新时代农民。

2 关于农民培育政策的演进

作为传统农业大国,国家向来重视对农村劳动力的培训工作,我国农民培育工作也经历了不同的发展阶段。学者彭超[3]将新中国成立以来的农民培育政策分成了四个阶段:农业技术培训、以科学技术人才培养为重心、新型职业农民培养、高素质农民培养进行研究。本文根据当时我国所处的发展状态将将农民培训政策分为四个阶段,并基于中央一号文件对农民培育政策的演进进行梳理。

2.1 1982—1986年:扫除文盲提升整体文化素质阶段

改革开放初期,“四人帮”被消灭,各行各业在“文革”十年间受到了巨大冲击,农业农村发展一度陷入停滞。虽然随着家庭联产承包责任制给农业农村经济带来的农业大丰收和农民高收入,但我国农业若要取得长远持久发展,必然要解决当时我国农民整体文化水平不高、发展后劲不足的问题。党的十二大提出力争到20世纪末全国工农业年总产值翻两番的宏伟目标,并确定发展农业是实现这一宏伟目标的战略重点之一。而教育作为农村发展的根本,扫盲工作和提升整体文化水平成为这一阶段农民培育政策的重点。

1982年、1983年中央一号文件连续两年提出要积极创造条件,加强农民教育,抓紧扫盲工作,提高科学文化水平并强调普及初等义务教育,扫除青壮年文盲依然是农村教育改革的重点;直到1986年,通过资源整合、创新机制等方法,发展县的试验示范、推广、培训相结合的农业技术推广中心,每年短期培训一批农村知青和基层干部,使之掌握一两项本地区适用的先进技术,以政府为主导、多主体办学、开放运行的农民教育培训体系初步建立。

2.2 2004—2011年:提高农民就业能力阶段

1987年后的17年间中央没有发布一号文件,中国改革重心向城镇化、工业化转移。直到2004年发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,成为当时农业农村发展的一号文件。当时,我国农业和农村发展已经面临着许多矛盾和问题,全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢,城乡居民收入差距不断扩大。这一阶段,加强职业农民的科技培训,培养出一批具备科技能力的新型农民,积极为社会主义新农村建设提供智力和人才保障成为了当时职业农民培育工作的重心。2004年中央一号文件把加强对农村劳动力的职业技能培训当作提高农民就业能力的一项重要的基础性工作。2005年提出全面开展农民职业技能培训及农业科技培训。2007年农村人力资源开发一词首次出现在中央一号文件中。到2008年,粮食已经实现连续4年增产,农业生产全面发展,农民收入持续较快增长,生活水平明显提高。2009年支持科技人员和大学毕业生到农技推广一线工作,培养新型农民[4]。发展现代农业已经成为当时社会主义新农村建设的首要任务,也对农民培育方向提出了新的要求。

2.3 2012—2018年:职业化培育探索阶段

党的十六大以来,我国粮食产量实现九连增,农民增收实现“九连快”,农业综合生产能力迈上新台阶,我国农村贫困人口生存和温饱问题基本解决。但我国农业农村发展同时呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势;为了回答好“谁来种地”的问题,满足农业农村现代化不断发展带来的现实需要,农民培育政策的重心也从增强农民教育、全面提高农民职业技能培训向培养科技素质更高、职业技能更强、经营能力更专业的新型职业农民转变[5]。2012年中央一号文件明确指出大力培育新型职业农民;随后新型职业农民培育正式被纳入国家发展规划,提出要大力培养新型职业农民,基本形成职业农民教育培训体系;强调要把人力资本开发放在首要位置,畅通智力、技术以及管理下乡通道,大力培育新型职业农民。到2016年,我国农业受国际农产品影响不断加深,如何提升我国农业竞争力,赢得参与国际市场竞争的主动权,成为必须应对的重大挑战,农民职业化培育势在必行。2018年中央一号文件也作出了当前农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足,新型职业农民队伍建设亟需加强的重要判断。

2.4 2019—2023年:职业化培育阶段

随着乡村振兴战略的深入进行,乡村在人力、资源、技术、资金等方面发展相对落后,导致乡村人才的引进和培养面临困境,乡村人力资源紧缺的问题逐渐成为乡村发展的瓶颈,党和国家领导人立足我国国情,提出“乡村振兴、关键在人”的重要论断,大力培养高素质农民,鼓励各类人才返乡下乡创新创业,支持建立多种形式的创业支撑服务平台,完善乡村创新创业支持服务体系。2021年一号文件提出培育高素质农民,组织参加技能评价、学历教育,设立专门面向农民的技能大赛。2023年提出开展农村创业带头人培育行动,强调提高培训实效。

2021年开始我国已经进入全面推进乡村振兴,加快农业农村现代化发展阶段,对新型职业农民的要求也从加强个人能力素质到提高引领带动能力方向转变。尤其是近两年,我国通过不断开发乡村人力资源,加强农业农村建设的思路进一步清晰,从提出吸引城市各方面人才到农村创业创新的战略愿景、鼓励地方出台城市人才下乡服务乡村振兴的激励政策到实施乡村振兴人才支持计划以及定向服务等都表明我国农业农村发展政策进一步开放多元化,乡村人才拓展的实施路径越来越丰富[6]。

3 培育对象和培育目标的变化

改革开放以来,我国农业取得了举世瞩目的发展,农村面貌有了很大改变,相应农民培育政策的实施主体也在不断发生变化,培训目标也从最初的全面提高文化素质、扫除文盲发展到加强创新创业水平、提高引领带动能力,培养懂技术会管理的复合型人才。

3.1 培育对象的变化

纵观1982年以来的中央一号文件,我国农民培育政策的实施主体完成了从传统意义上的农民到有职业身份的农民转变。1983年中央一号文件提出“要对农民进行各种形式的职业技术教育和培训”;1984年提到要“轮训一部分农村知识青年、专业户成员和劳动能手,实行定向培养。”这个阶段虽然国家政策已经有倾向地从传统农民的范围内遴选部分进行培训,但培育对象本质上还是传统农民。

进入新世纪,我国连续发布中央一号文件大力加强农民培育。2004—2006年连续3年提出对农村劳动力的职业技能培训,2007年进一步强化新型农民培训比重,提出开展农业生产技能培训,扩大新型农民科技培训工程规模,组织实施新农村实用人才培训工程。2004—2007年这4年间,虽然培训对象逐步向培育新型农民转变,整体上政策还是面向传统农民进行的一种整体素质提升和劳动力转移培训而颁布的,属于从全面普及到逐渐精准的过渡时期。

2008年中央一号文件提出大力培养农村实用人才,重点培训种养业能手、科技带头人、农村经济人和专业合作组织领办人等;2012年中央一号文件提出大力培训农村技能服务型人才、农村生产经营型人才,大力培训新型职业农民;2013—2016年连续4年提出加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度,说明农民职业培训作为一种继续教育的手段,已经与正规教育一样都是人力资本积累的重要途径。

随着我国农业不断发展和国情的不断变化,农民培育对象又发生了变化。从2019年鼓励各类人才返乡下乡创新创业到2021年明确提出培育高素质农民,面向农民就业创业需求,发展职业技术教育与技能培训。2023年提出培养乡村规划、设计、建设、管理专业人才和乡土人才,培养本土急需紧缺人才。至此,根据不同地区发展情况和发展需求,因地制宜、定向培养紧缺人才成为培育的重点。

3.2 培育目标的变化

1982—1986年中央一号文件提出“抓紧扫盲工作,提高科学文化水平”“积极普及初等义务教育,扫除青壮年文盲,有步骤地增加农业中学和其它职业中学的比重。”这一时期关于农民培育目标的政策导向重点是放在扫盲工作和提升农民文化水平上,以掌握科学技术为目的的培育工作还没有全面展开。

2004—2006年期间,提高农民整体素质,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,是建设社会主义新农村的迫切需要,以农村劳动力职业技能培训和农业科技培训为目标的农民培训逐步受到关注。2007年以后的中央一号文件对农民的科技素质、职业技能和经营能力都提出了要求,同时开始注重提升农民创业能力的培养,这个阶段可以视为我国农民培育向以职业化为目标的过渡阶段。

2013—2018年,我国农民培育进入以职业化培养探索阶段。2013年、2015年分别提出着力加强农业职业教育和职业培训、积极发展农业职业教育,大力培养新型职业农民。2016年加快培育新型职业农民,基本形成职业农民教育培训体系,把职业农民培养成建设现代农业的主导力量。2018年正式提出要全面建立职业农民制度。这表明我国完成了职业农民培育的探索,进入职业化培育阶段[7]。

2019年以来,进入到全面建成小康社会的关键时期,面对“三农”领域必须完成的硬任务,对我国农民培育又提出了新的要求。2020年中央一号文件提出,深入实施农村创新创业带头人培育行动,加快构建高素质农民教育培训体系。2021年中央一号文件提出“实施家庭农场培育计划,把农业规模经营户培育成有活力的家庭农场,同时面向农民就业创业需求,发展职业技术教育与技能培训”。近几年,我国更加重视农民规模化经营能力和创新创业能力培养,不断鼓励乡村人才就地创业,社会各界人才返乡下乡创业,这一做法是以我国乡村发展对人才需求的内在规律为依据的。

4 结语

我国向来重视人才在社会发展中的重要作用,尤其是改革开放以来,农业农村及农民培育工作一直受到高度重视,1982—2023年间出台25个中央一号文件加强农业农村发展工作的指导,特别是乡村振兴战略提出实施,标志着我国乡村人才培育工作进入到新的阶段,我国“十四五”规划和2035年远景目标的建议中提出“提高农民科技文化素质,推动乡村人才振兴”,这一系列政策文件的出台不仅对乡村人力资源开发提出了新的要求,也意味着我国农民正在逐渐摆脱传统农民标签的束缚,在加快农业农村现代化进程中发挥更大作用。