地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度研究

佀耀耀

（贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025）

0 引言

随着“三步走”战略的推进，经济社会的快速发展极大地推动了我国城镇化的速度和进程。在这一过程中，人与人、人与土地之间的矛盾不可避免的出现，其中较为凸显的一个问题就是地下空间开发中的生态环境损害赔偿问题。

地下空间是指地表面下通过人工开发建设或自然因素形成的空间，本质属于自然资源的范畴。法学意义上的地下空间是指将其作为法律关系中权利和义务所指向的对象，即法律关系的客体。由此，地下空间可定义为：地表以下用于城市建设和发展，并受法律规范调整的一种自然资源。对于地下空间开发利用中生态环境权益保护的问题，我国现行政策与法规并未做出足够的回应。2001年住建部颁发的《城市地下空间开发利用管理规定》指出“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境”以及在“城市地下空间的工程管理”、“罚则”章节中较为宽泛的规定“违反城市地下空间的规划及法定实施管理程序规定的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门依法处罚”。这种宣示性条款[1]，虽然显示出地下开发中生态环境保护的价值取向，但在本法第31条列举式条文中，对城市地下空间开发利用中的生态环境权益救济的具体方式及路径却未提及。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，正式提出了生态环境损害赔偿制度的建立，将涉及人身伤害、个人及集体的财产损害赔偿则划入了侵权责任法规制的范围之内。从损害救济的整体视角来看，地下空间开发利用中的生态环境权益似乎在民事、行政及刑事责任领域得到了完整的保障，但由于地下开发中的生态环境损害赔偿制度和相关立法的空缺，如缺少权利主体、环境影响评价机制、司法救济等制度的规范设计，对实践中相关权益的保护造成了不利影响。

理论界也对这一问题保持着长期的关注，如有学者通过归纳和比较分析的方法总结了现行法律法规中对于地下空间的立法现状，认为现有的规范和约束城市地下空间开发利用的法律法规一般覆盖范围小、法律效力低，而且不同法律法规之间还存在内容上的冲突，影响了城市地下空间权益的保障[2]。也有学者结合当下我国的实际状况，提出我国应当在社会公众中树立大生态损害赔偿观，在城市地下空间开发利用过程中的生态损害赔偿制度中确立预防为主、全面赔偿的原则[3]。这些观点具有一定的借鉴意义，但纵观理论界的学术成果，现有研究仍缺乏对地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度全面、系统的研究。基于此，本文试图从公私法的交融的双重视角对地下空间开发中的生态环境损害赔偿规则进行审视，在对比域外相关制度的基础上，从多重维度提出完善我国地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度的对策建议，以期为破解地下空间开发过程中如何对生态环境权益进行救济的难题提供理论支撑。

1 我国地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度的现状分析

1.1 公法视角下地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度

借助“北大法宝”法律文本的检索功能，本文以“地下空间”为关键词，共检索得到357条结果。除去有关批复、通知和与本文主题无实质关联的规范性文件，最终得到21个立法文件。详情见表1。

表1 地方立法中关于地下空间开发利用的生态环境损害赔偿条款（节选）

对以上立法文件分析可知，地方立法中对地下空间开发利用中可能产生的生态环境损害赔偿制度近乎空白。如《长春市城市地下空间开发利用管理条例》第25条第2款规定，地下空间建设项目的施工，应当采取有效措施，防范和减少干扰正常的交通和生活秩序，不得损坏现有建（构）筑物和地表地貌及相关基础设施，如有损坏应当及时恢复。《青岛市地下空间开发利用管理条例》规定建设单位避免对相邻建设用地使用权人造成损害。这些规定对于地下空间开发中生态环境损害赔偿和救济缺少实际意义。究其原因，笔者认为这一现象与作为上层位阶的《城市地下空间开发利用管理规定》中的关于开发过程中的生态环境权益损害赔偿的原则性规定存在着关联[4]。如《城市地下空间开发利用管理规定》第20条规定，工程的施工应尽量避免因施工干扰城市正常的交通和生活秩序，不得破坏现有建筑物，对临时损坏的地表地貌应及时恢复。

而反观与地下空间开发利用过程中有关的单行法，在生态环境损害赔偿层面也未建立起完备的损害赔偿制度体系。如《水污染防治法》第2条虽然在适用范围上将地下水体的污染防治纳入到了本法的调整范围内，但对于第85条（1）~（9）项列举的违法行为，该法仍然以县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为、消除污染、限期采取治理措施、处以罚款和代为治理的方式进行救济。《土地法》中第68条规定县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，发现存在着土地违法行为，构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究其刑事责任；不构成犯罪的，应当通过给予行政处罚的形式进行监督管理。“公法与私法本身不因融合性社会治理模式而失去各自的边界融为一体”[5]，公法层面对于生态环境损害赔偿范围、赔偿义务主体等制度规范的缺失，会导致实践中主张生态环境损害赔偿的困阻。如2015年天津滨海新区瑞海公司危险品仓库发生爆炸后，当地政府、中国气象局、世界气象组织和国际原子能机构北京区域环境紧急响应中心迅速采取措施进行规避。而对于这一事件的的应急处置费用一直由政府负担，显然有悖于环境侵权立法中的受益者负担原则。

1.2 私法视角下地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度

以民法典为主要代表的私法领域，对地下空间开发中的生态环境损害赔偿问题也缺少相应的制度规范。

自2015年开始，我国在部分省市开展了生态环境损害赔偿制度的改革试点工作，对改革之前生态环境损害赔偿领域存在的法律规定缺失、赔偿主体不明确、评估规范不健全、索赔途径不畅通、资金管理机制未建立等诸多困局进行探索和规制[6]。在这一时期，对生态环境造成损害的侵权人往往只需承担行政和刑事责任，囿于请求权主体的特定性，企业的违法行为基本无须承担民事赔偿责任，从而引发了“企业污染、群众受害、政府买单”的境况[7]。对于这些在地下空间开发过程中的生态环境权益保护工作中的法律依据缺失、违法成本低、难以畅通有效的开展生态环境损害赔偿等事宜，2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，该方案规定自2018年1月1日起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。在各方的共同推动下，制度改革取得了成效，初步构建起了生态环境损害赔偿制度。而后，生态环境损害赔偿制度也在《民法典》中得到立法的确认。在民法典颁布以前，侵权责任法中规定了对于污染环境的损害侵权责任。民法典的出台，突破了我国民事环境侵权责任领域一直坚持的补偿性赔偿原则[8]，在第1232条规定了，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。这些涉及生态环境治理与资源保护的法律条款，为维护公民平等享有生态环境权益，保障生态公正，具有重大的现实意义。

作为自然资源保护要素，私法视角下地下空间的生态环境损害救济力度仍较为薄弱，集中体现在以下几个方面：①地下空间开发中生态环境损害赔偿范围不明确。在2017年海德公司案件中，在受损环境自然恢复的情况下，泰州市中级人民法院判决污染者同时承担修复费用和赔偿期间损失，后在二审法院在司法说理中将相关数额统称为生态环境损害，不再称之为修复费用，回应了原告提出的“生态环境服务功能损失费用已包含在修复费用里，索赔属于重复主张。”的上诉理由。对此有学者指出《民法典》第1235第1项中的 “生态环境受到损害至修复完成期间”能够扩大解释为涵盖 “生态环境受到损害至自然恢复期间”[9]。民法典1235条采完全列举的方式，明确规定了生态损害赔偿的范围，但是综合《生态环境损害赔偿规定》及《环境民事公益诉讼解释》来看，这一规定在实践中存在一定的多义性，可能导致法院在判定生态环境服务功能损失、修复费用等赔偿责任时出现偏差。此外，民法典采完全列举的方式规定的环境侵权损害赔偿往往难以覆盖现实需要，如上述瑞海公司环境污染案件中应急处置费用是否能够纳入民法典1235条第5项所列“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”，其内涵需要明确。②地下空间开发中权利救济的路径不完善。虽然能够从侵权责任的思路出发，进而通过私力救济与公力救济形成的“二元救济模式”对地下空间开发利用中的生态环境损害进行规制，但在这种规范径路下存在着以下弊端。一是私主体主张权利的现实困境。对于地下空间开发利用过程中的生态环境损害，其形式的隐蔽性往往让被侵权人难以感知，从而使得侵权法视野下生态环境损害的被侵权人作为个体缺少主张权利的举证能力。而间接侵权人由于没有意识到自身权利受损或者基于其他因素，也缺少权利主张的意愿。二是政府的监管职能发挥不畅。在实践中，行政机关的监督及管理发挥着重要作用。如2022年贵州省生态环境保护委员会办公室发布的生态环境损害赔偿改革典型案例中，遵义市某环保公司违法排放渗滤液生态环境损害赔偿案、黔西南州某燃气公司油罐车侧翻油品泄漏生态环境损害案件。在现行立法中，行政机关及有关主管部门的监督管理作用大多体现在工程建设、施工的环节，主要以工程安全为考量。而当开发利用中的生态环境损害程度低于公民可以知晓的程度或私主体放弃主张相关权利时，行政机关的救济无疑是唯一的救济途径。二元救济模式下权利主体之间的“信息壁垒”会导致行政机关的监管作用发挥不足，亟需立法中做出回应。

2 域外地下空间开发中的生态环境损害赔偿制度探究

2.1 美国的地下空间生态环境损害赔偿制度

美国作为典型的英美法系国家，其生态环境损害救济制度由普通法与制定法共同规定。在权利请求主体方面，美国环境权益相关立法继承了古罗马法中的国家亲权原则和信托原则，并据此制定了国家和公共机构作为生态损害原告资格的规定。公共信托原则承认各州的公民对其辖区内的可航水体与土地享有生态环境权益[10]，国家亲权原则则承认国家对辖区内的生态环境权益享有利益损害的赔偿请求权资格。在生态环境赔偿范围方面，美国在立法中确立了全面赔偿原则。其中包括生态环境修复费用、生态环境损害评估费用和过渡期间功能损失补偿费用三大部分。在损害认定规则方面，美国《综合环境反应、赔偿和责任法》（CERCLA法案）确立了生态环境损害赔偿专业化评估机制，并在美国内政部规则（DOI规则）中进行了细化。该生态环境损害评估程序主要分为预评估阶段、评估计划阶段、评估阶段和评估后阶段四个步骤。通过设立专业的评估机构以及科学的评估规则，按照特定的生态环境损害评估程序对损害结果进行专业性的评估。

2.2 欧盟及有关国家的地下空间生态环境损害赔偿制度

欧盟各国在讨论现行环境民事责任体制后突破了传统侵权责任法的观念，首次提出了“环境损害”的概念。并且在《环境民事责任白皮书》（下称《白皮书》）中明确将损害划分为环境损害和传统损害，指出“如果损害是通过对环境有危险的活动所造成的，或是通过环境所导致的损害的这种后果所造成的”[11]，法律就应将其纳入环境损害的范围。《白皮书》还确定了环境损害适用的归责原则，即严格责任原则和过错原则。此外，在司法诉讼过程中，欧盟立法还构建了一套环境民事责任诉讼程序的制度。如由法律或法院设立的特定机构作为原告进行诉讼的程序、环境公益诉讼制度、“禁止令”等诉讼辅助程序。欧盟各国还以立法的形式规定了鼓励相关金融经营者发展金融安全保险业务。这种通过引入市场机制的做法，使经营者能够用金融担保的形式获得环境损害发生时赔偿巨额费用的资金渠道，后来这种机制发展为了环境保护基金制度和生态环境责任保险制度。

日本将由于人的活动或其他事业活动在相当范围内产生的水资源、大气、土壤等污染称为“公害”[12]。日本的生态环境损害救济体系主要是由公害控制法、公害防止事业法、公害救济法构成，具有明显的“预防为主”的价值追求。公害控制法主要是起到预防的作用，即从源头上降低公害的形成，如《大深度地下空间公共使用特别措施法》对地下设施的建设标准做出了明确规定；公害防止事业法主要是防止对生态环境污染造成复合公害，即防止损害的进一步扩大；公害救济法是对地下生态损害进行救济的制度，其主要目的是化解因公害而引起的矛盾和纠纷。在环境损害赔偿范围方面，日本以“四大公害诉讼”为开端，在环境损害赔偿诉讼中逐步确立起“包括请求”的方式[13]，即原告享有人身、财产损害赔偿请求权，还可请求赔偿包括环境在内的一切损失，树立了全面救济受害人的原则。

2.3 域外地下空间开发中生态环境损害赔偿制度的启示

以上对域外地下空间开发中生态环境损害赔偿制度的梳理和总结，对完善我国地下空间生态环境损害赔偿制度具有以下启示：①地下空间生态环境损害赔偿立法应贯彻“全面救济受害人”理念。日本在环境侵权损害赔偿诉讼中通过“包括请求”方式，将受害人今后的可能过正常人生活的训练费、照料费和地域复活的损害赔偿纳入受害人诉讼请求的范围，是“完全救济受害人”理念的具体展开[14]。树立全面救济的原则，在一定程度上可以缓解当事人因地下空间生态环境侵权损害的隐蔽性导致的索赔困难，也有助于克服我国环境侵权诉讼中同质赔偿导致救济力度不足的缺陷。②地下空间生态环境损害赔偿范围需要进一步明确。从国外实践来看，地下空间环境损害赔偿与救济制度在不同属性的法领域进行了明晰化的规定。合理适度的侵权损害赔偿范围能够有效预防和约束环境侵权行为，也能对生态环境权益进行及时补救，这对解决我国在地下空间开发中生态环境损害赔偿制度中存在的规制不足、界定不清等问题具有借鉴意义。③地下空间生态环境损害赔偿需要引入社会化救济措施。鉴于地下空间生态环境损害具有的整体性和公众性，应当通过必要的制度设计在地下空间生态环境损害赔偿救济中引入社会力量。特别是在民法典秉承最严格制度保护生态环境之意旨，推出“生态环境损害惩罚性赔偿”条款的当下，社会化救济措施将有助于纠纷的实质化解和及时有效的修复受损害的生态环境。如美国通过在环境诉讼中赋予公共机构和国家损害赔偿请求权，欧盟各国在地下空间建设中的环保基金和责任保险制度。

3 地下空间开发中生态环境损害赔偿制度的完善路径

3.1 扩大公民的实体权利范畴

基于地下空间开发中生态环境损害的封闭性和不可视性，笔者认为可通过扩大公民的实体权利范畴加以应对，具体有以下两种路径。其一，应当扩大社会公众对于地下空间开发利用中生态环境利用信息的知情权。地下空间开发利用过程中，即使在行政监管部门的监督下，开发单位受到利益动机的驱使往往会最大程度的保障自身利益，进而较少的披露或者不披露对生态环境造成污染或危害的信息。尽管我国理论界在公民环境权应否在立法中予以明确的问题上尚未达成一致意见[15]，但知情权作为一项政治民主化的一种必然要求和结果，在地下空间生态环境损害赔偿制度中应当得到充分的保障。其二，为公民的环境损害赔偿请求权提供制度保障。根据前文所述，地下空间开发利用过程中因涉及地下水、震动噪声、大气污染等生态环境保护问题，具有着普通人难以感知和量化的隐蔽性。笔者认为，可以参考日本环境侵权诉讼中“包括请求”的方式适当扩大我国环境案件起诉主体的赔偿请求权，将有助于提高全面救济受害人的力度，并避免环境侵权案件损害赔偿不完全、诉讼长期化等弊端。

3.2 建立地下生态环境损害责任强制性保险制度

地下生态环境损害责任强制性保险制度是指保险公司对建设者在地下空间开发中造成的生态环境权益损害，在责任限额内予以赔偿的强制性社会保险。随着地下商场、轨道、军工设施等地下空间利用途径的不断出现，地下空间生态环境损害问题日趋突出。在这样的经济和社会背景下，建立地下生态环境损害责任强制性保险制度可将地下空间生态环境损害的风险转嫁给保险公司或投保人共同承担[16]。上述欧盟各国采取的环境基金和生态环境责任保险便包含了对地下空间生态环境损害的赔偿。一方面，地下生态环境损害强制性社会保险制度能够及时救济和恢复遭受损害的生态环境。另一方面，通过建立地下生态环境损害社会保险制度，可以将部分地下开发生态环境损害风险转移到保险人，在这种风险分配模式下，保险人必然对被保险人的施工资质及内容进行必要的审查，从而强化第三方组织对地下空间开发利用过程中的监督作用。在地下生态环境损害责任强制性保险赔偿范围方面，笔者认为不仅应当包括开发地下自然资源引起的人身、财产损害赔偿，还应包括由此导致的生态环境期间或永久功能损失、修复费用和应急处置的费用等。考虑到地下空间自然资源损害实际发生的滞后性，地下生态环境损害责任强制性保险期间也应进行一定的拓延。

3.3 建立地下生态环境损害专门化评估机制

由于地下空间开发利用过程中的生态环境损害不同于一般意义上的污染事件，建立地下生态环境损害专门化评估机制，将有助于环境损害的准确量度，从而为损害赔偿、环境修复等救济提供可靠的数据支撑。在地下空间生态环境损害评估标准方面，实践中主要依据《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》和《环境损害鉴定评估推荐方法》等文件，但对于空气、地表水、土壤等环境要素，各地区在实践中并未形成统一的标准。当前，行政机关在处理地下空间生态环境损害案件时主要依靠自行勘察而做出判定，但行政机关并非专门化的地下空间生态环境损害专门化评估机构，这种依靠行政机关进行评估的处理方式难以对地下空间生态环境损害赔偿做出精确地量化。另外，行政机关由于缺少法定的评估程序，在生态环境损害评估过程中面临着规范性约束不足的质疑，最终导致产生公平、公正的问题。因此，建立地下生态环境损害专门化评估机制，将有助于地下空间环境权益纠纷的实质性化解。

3.4 完善相关诉讼规则

地下空间开发过程中生态环境损害的救济在诉讼程序上主要由环境民事私益诉讼和环境公益诉讼组成，而司法实践中相关主体主张权利时的困难主要集中于原告的起诉阶段。虽然我国《民法典》1230条继承了《侵权责任法》关于环境侵权纠纷中因果关系的证明责任分配规定，但原告仍需就侵权行为与损害后果可能存在的因果关系提供初步证据。由于地下空间开发过程中生态环境权益损害的隐蔽性、滞后性等特征，公民往往难以承担这样的举证责任，即使在环境民事公益诉讼中，原告基于法律推定的三段论逻辑构造和公益诉讼的特性不仅需要在起诉时提交污染行为与损害结果之间可能存在因果关系及“社会公益受到损害”的初步证明材料，还在诉讼程序中负担推定规则适用前提的基础事实与常态关系的证明责任[17]。对此，笔者认为可通过以下两种方式进行改善。一是优化公民作为原告提起诉讼的举证环节。如在有关初步证据的证明上，进一步降低关联性要件的证明标准，使其无需达到高度盖然性的程度，而是足以使法官作出“基本相信”的判断。二是建立初步证据类型化区分制度。初步证据在我国法律规范中广泛使用，但初步证据在我国适用中存在司法适用规范化不足和法律规范系统化不足、内涵界定不一等问题[18]，这一现象在环境资源类民事案件中尤为突出，笔者认为应当通过对初步证据的提出效力、适用对象等事项进行制度层面的清晰定位，建立初步证据的类型化区分规则，从而减少司法实践特别是在隐蔽性较强的环境资源类案件案件中对初步证据适用的随意性。

4 结语

市场经济的快速发展促进了地下空间开发的兴起和热潮，同时也对生态环境造成了严重损害。规范地下空间的开发利用行为，建立起完备的地下空间生态环境损害赔偿制度，从而保障地下空间的环境权益已成为当务之急。本文在分析现行地下空间生态环境保护立法的基础上，对域外国家地下空间生态环境损害赔偿制度和主要研究成果进行系统梳理，最终提出完善我国地下空间开发中生态环境损害赔偿制度的对策建议。地下空间生态环境损害赔偿是一项复杂的议题，涉及公法与私法、实体法与程序法的多重交叉领域，与之相关的诸多问题仍需理论界进一步探讨。