关于云南设立土壤污染防治基金的探索和思考

王 静，魏 恒,，和丽萍，李敏敏，崔灿文，姚红胜，唐 嫚，于 泓

（1. 昆明理工大学环境科学与工程学院，云南 昆明 650500；2. 云南省生态环境科学研究院，云南省重金属污染控制工程技术中心，云南 昆明 650034）

1 土壤基金设立的背景和政策依据

土壤是人类生存和经济社会发展的物质基础，土壤环境质量是社会关切、人民群众关心的重点，它关系到粮食安全、民众健康和可持续发展。工矿企业和农业生产等人类活动造成污染物在土壤中长期积累，造成中国土壤污染状况不容乐观，是亟需解决的重大环境问题。实施污染防治项目是最直接有效的途径，但土壤项目实施资金需求量大，目前主要依赖财政资金，存在需求量与有限的财政资金量之间的矛盾，亟需引入其他稳定的资金渠道。土壤污染防治基金作为创新的资金扩充渠道，其设立意义重大。2019年施行的《土壤污染防治法》中对我国土壤污染防治从法律层面提出了更高更严的要求，其中第七十一条明确，加大资金投入力度，建立土壤基金制度。并明确基金主要用于农用地、污染人或土地使用人无法认定的土壤污染管控和修复。2022年施行的《云南省土壤污染防治条例》第四十七条也明确提出省级土壤污染防治基金的设立。2020年1月财政部等多部联发的《土壤污染防治基金管理办法》（财资环〔2020〕2号）中第七条鼓励土壤污染问题较多并且有能力、有条件的省市设立基金，积极探索基金运营有效模式和回报机制；此外在第八条中明确，中央财政将通过专项资金对办法出台后，一年内建立基金的省予以倾斜支持[1]。无论从云南的实际需求，还是从国家法规政策的引导鼓励来看，探索设立土壤基金是未来土壤污染防治的大趋势。

2 国内研究综述

近年来国内许多学者已对建立土壤污染防治基金提出了一些思路与建议。蓝虹、马越（2014）指出我国土壤污染修复资金需求巨大，需要政府性资金支持，进一步建立政府性土壤修复基金[2]。高彦鑫、王夏晖等（2014）提出“受益者付费制度”，进一步拓展修复资金的来源途径[3]。沈绿野，赵春喜（2015）针对我国污染防治资金来源不足的问题，借鉴超级基金制度提出了资金来源的想法，包括财政资金、环境税、追讨的污染治理费用、捐赠等[4]。李云生、王浩等（2016）提出政府资金由投入项目转为建立土壤污染防治基金，并募集社会资本，委托专业机构进行基金管理，实现保值增值、滚动放大、持续投入[5]。闫海、张馨予（2016）指出土壤基金在“谁污染、谁治理”的基本框架下，由污染者承担主要支出，财政支出和社会资本参与的资金为补充，形成较为稳定且可持续的资金来源，并建议成立土壤修复基金管理中心对其进行规范管理[6]。鄢斌（2017）建议《土壤污染防治法》应明确基金制度，对土壤污染防治基金制度进行规定，以减轻土壤污染预防与治理的经济成本[7]。董战峰、璩爱玉等（2018）等总结其他国家土壤基金的重要经验，对我国土壤污染防治基金设计提出构想，并对基金设立提出相关建议[8]。

2019年1月施行的《中华人民共和国土壤污染防治法》中规定建立土壤污染防治基金制度，但规定较原则，没有提出具体设立方式，为此国内学者针对基金管理、运营和监督等提出细化建议，加速推进设立基金。毛显强、汤维等（2018）建议出台土壤基金的建立和使用规范，引入社会资本等第三方参与，并为第三方治理企业给予税收减免、优惠贷款等支持，解决资金瓶颈问题[9]。刘欣（2019）认为污染场地土壤修复需要大量资金，任何国家无法仅依靠财政资金来解决这个实际污染问题，构建多元化筹资途径是国际趋势[10]。张雨（2019）认为建立土壤基金可以缓解资金短缺的压力，基于基金内涵的丰富性和延展性，有益于整合现有资金制度的政策[11]。周若冰（2020）提出土壤基金需要配套相应制度，通过污染信息收集、评估危害程度、应急措施、生态补偿等功能，实现基金资金的高效[12]。钱蓉莼（2020）提出基金纵向和横向两方面结构的完善，财政资金及基金中的农用地专项资金用于农田环境保护和污染治理，基金中其他来源资金用于建设用地的想法[13]。

3 云南土壤环境保护的基本情况

3.1 土壤环境状况不容乐观

由于土壤污染具有不直观和隐蔽性，且修复需投入的资金过高，长期以来土壤污染问题没有得到足够的重视。近些年通过土壤污染详查显示，中国土壤污染问题突出，土壤环境总体不乐观，部分地区土壤污染较为严重[14,15]。云南作为重要的有色金属产地，在开采和加工过程中含有污染物的粉尘沉降、冶炼废水排放和土法冶炼等情况，加剧了区域性的土壤环境问题，需要引起高度重视。

3.2 云南省级资金的分配规则

因云南省环境保护资金的分配规则，土壤项目存在无法稳定获得省级资金支持的可能。2014年开始云南省将5项污染防治资金进行整合，形成云南省级环境保护资金，采用竞争立项进行分配以解决环保资金分配零星分散、碎片化问题，项目通过一系列评审进行分配。因此土壤类项目需要与九大高原湖泊类、流域保护类云南省重点项目进行竞争。土壤类项目在竞争机制中处于劣势，因此土壤项目无法稳定获得省级资金支持。统计“十三五”期间资金分配情况，土壤类项目获得1.39亿元，如图1所示占省级环境保护资金的8%。

图1 “十三五”期间省级环保专项资金用于土壤占比情况

3.3 土壤污染防治资金的构成和缺口

资金构成方面，根据云南省公开的污染防治资金进行统计，“十三五”期间云南省共投入中央水、土、大气和农村环境整治等污染防治资金和省级环境保护专项资金共106.8亿元（中央资金77.6亿元，省级资金29.2亿元）。中央土壤污染防治专项资金方面，共下达云南省25.27亿元，如图2所示占中央污染防治资金的33%。如图3所示，2016年5.98亿元，2017年6.46亿元，2018年2.93亿元，2019年7.08亿元，2020年2.82亿元，“十三五”期间中央资金变动较大。省级环保专项资金方面，云南省级环保专项资金安排1.39亿元用于支持云南省土壤污染防治项目建设及开展“土十条”考核重点工作。如图4所示，2018年0.29亿元，2019年0.74亿元，2020年0.35亿元。从“十三五”期间中央和省级资金投入可看出，土壤项目资金支持存在较大波动。

图2 “十三五”期间中央土壤污染防治资金占比情况

图3 “十三五”期间中央污染防治资金投入情况

图4 “十三五”期间省级环保专项资金投入情况

资金缺口方面，根据2020年初统计，自2018年土壤污染防治中央项目储备库建设以来，云南省累计储备了227个土壤污染防治项目，资金总需求约100亿元，其中申请中央资金约70亿元，按照生态环境部项目储备库建设的相关要求上报，申请入中央土壤污染防治项目储备库，根据生态环境部反馈云南省共计93个项目成功入库，项目总投资约34亿元，申请中央资金约28亿元。2018年中央资金支持项目储备库中项目22个，支持资金2.7亿元；2019年中央资金支持项目储备库中项目14个，支持资金1.4亿元。从中央项目储备库来看，土壤污染防治资金仍然有较大缺口。

4 设立基金面临的困难

4.1 基金制度的顶层设计还不够明确

《土壤污染防治法》在第71条提出省级政府设立土壤基金，但没有具体建立的指导。后续《土壤污染防治基金管理办法》出台，对基金审批、管理模式、运作模式等有相关规定，但基金市场运作方式等关键内容尚未明确[16]。

4.2 公益类项目投入和基金保值增值之间的矛盾

《土壤污染防治基金管理办法》中明确的用途包括农用地、污染人或土地使用人无法认定的土壤污染管控和修复，此类型项目主要是公益性质，很难给基金带来收益。可能呈现出使用范围限制了基金收益，收益不足又限制了基金保值增值的尴尬局面。

4.3 地区经济差异造成基金设立条件不同

按照2021年6月财政部印发的《土壤污染防治资金管理办法》（财资环〔2021〕42号），资金可以支持如设立土壤污染防治基金等改革创新[17]，基金的启动资金来源包括部分中央资金、省级财政和社会资本。其中社会资本作为最重要的资金补充，是基金发展的关键。但不同省份的经济状况和土地价值不同，造成基金设立的条件差异较大。经济越发达，土地价值越高，基金设立条件越成熟；欠发达地区的土壤污染进一步降低了土地利用价值，污染土地开发成本过高，无法吸引社会资本。云南省财力状况与发达省份差距明显，云南财力紧张给专项资金设立带来了较大困难。

5 设立基金的思考与建议

5.1 参考已有模式

5.1.1 国内经验

2020年11月湖南省设立首支总规模12亿元省级土壤污染防治基金，首期规模3亿元，其中湖南省财政出资0.9亿元。随后江苏省、吉林省、山东省、江西省也相继设立基金，其他省采用的模式对云南具有较大借鉴意义。通过探索将财政资金由“拨款”转为“投资”，实现治理资金从一次性拨款到持续滚动的转变，进一步提高土壤污染防治资金使用效益。2020年12月，江苏省土壤污染防治投资基金目标规模20亿元，其中江苏省政府投资基金认缴出资6亿元，采用母-子架构运作，通过江苏省政府投资基金直接出资设立或参与子基金的方式对规定的投资领域内项目进行直接投资，带动社会资本共同参与，发挥引导和撬动作用。江苏省基金的投资项目比例、投资限额、投资限制、收益分配和激励机制等规定值得借鉴。例如，子基金收益门槛为5%，各出资人同股同权，按照“先回本，后分利”方式分配投资收益。政府投资基金出资部分的超额收益，可根据相关规定向其他出资人给予适当让渡。给社会资本提供了激励机制，鼓励社会资本的投入[18]。吉林省土壤基金总规模为3~5亿元，存续期8年，由省财政厅、省生态环境厅共同管理，委托吉林省股权基金投资有限公司下属子公司运营[19]，吉林省基金的运营管理模式值得借鉴。2021年12月，山东省财政厅、生态环境厅等五厅联合印发了山东省土壤污染防治基金的管理办法，明确了基金由省级财政发起，社会资本出资参与，遵循“政府引导、市场运作、公开公正、安全高效”的原则，采取市场化的方式运作，山东省土壤污染防治基金首期规模不少于3亿元。此外，管理办法还对基金的设立、管理运作、风险控制与监督管理等内容进行了规定[20]。2022年1月江西省在其现代产业发展引导基金的框架下成立了江西省土壤基金，按照“政府引导、市场运作、专业管理、风险管控”的原则管理运营，鼓励社会资本加入。基金目标规模10亿元，第一期规模1.4亿元以上，由江西省华赣环境集团有限公司出资0.9亿元、省财政出资0.5亿元牵头发起设立。基金管理办法对投资期限、运作模式、决策机制、退出机制、多元投资方式等进行了规定。其中，基金收益规定在扣除管理费、债务、任何必要的税费和准备金后，按照“先合伙人本金、再门槛收益、后超额收益”的顺序进行分配[21]，对云南具有参考意义。

此外，我国台湾地区2000年公布实施《土壤及地下水污染整治法》，是国内推行土壤保护基金最早的地区，其中一些做法值得借鉴：对土壤及地下水污染整治基金的设立、基金用途、来源等做出相关规定，并单独设置隶属于环保部门的基金管理部门。之后我国台湾地区颁布了一系列配套措施来保障土壤及地下水污染整治基金的运行。借鉴美国超级基金，台湾地区基金的追偿制度避免出现基金替责任人买单的情况，此外还采用了以奖代罚的制度，给予购买环境损害责任险、投入污染防治设备或工程的企业奖励（最高抵扣25%整治费用）[22]。基金结合后期运行情况，对相关规定多次修改完善。

5.1.2 国外经验

美国、德国、日本和荷兰都设立有土壤基金，均具有各自的特点。美国超级基金建立于1980年，是目前较为完备的土壤污染防治基金制度。超级基金的主要目标包括一是通过污染场地治理保护人体健康和生态环境；二是确保污染责任人支付治理费用；三是让社区参与到超级基金的治理过程中来；四是将超级基金的场地恢复到生产性使用[23]。荷兰SUBAT基金资金来源从石油行业扩展到其他污染行业，通过污染企业缴纳环境保险，保障荷兰土壤基金的资金来源稳定。德国土壤保护基金对于找不到责任主体或主体不明确的情况，可以采用先垫付费用的方式，用于土壤环境预防保护、污染土壤的调查和评价等工作，以避免长时间的诉讼或寻找责任方延误修复治理。日本土壤污染对策修复基金制度进一步扩宽责任人范围，规定土地所有人和污染者均需要对污染土地进行治理，此外土地所有人有权向污染者索要治理费用，无法认定污染者时可以根据《土壤污染对策法》申请土壤污染对策修复基金或者税收优惠。

美国超级基金作为规模最大、历史时间最长的土壤污染基金之一，对其近五年的公开数据进行分析。根据美国环保署的公开信息，2016年至2020年的支出方面，超级基金的特殊账户（Special Accounts）总计支出14.17亿美元（图5）。

图5 2016—2020年美国超级基金支出情况

2016—2020年的基金收入方面，通过超级基金执法（Enforcement Instruments），超级基金收入总计38.95亿美元，并向潜在责任方开出总计4.898亿美元的账单，潜在责任方偿还6.27亿（图6）。

图6 2016—2020年美国超级基金收入情况

从美国超级基金2016—2020年的收支情况分析，总收入约为49亿美元，总支出约为45亿美元，五年间基金收入略大于支出，基金发展可持续。此外，美国环保署通过收集632个恢复生产性用途的超级基金场地超过9900组经营数据，统计出2011—2020年期间国环保署在这些场地上累计支出了157亿美元，而这些场地的经营活动已经产生至少3940亿美元（通胀调整后）的销售额，是支出金额的25倍以上[23]。因此通过基金支持污染场地的修复再利用，衍生的经济效益十分客观。

5.2 结合云南实际

因为云南省级环境保护专项资金以竞争立项的方式分配，建议省级资金可以倾斜对土壤污染项目进行支持，鼓励更多土壤项目进入评审，对土壤项目上报进行指导，评审中给土壤类项目给予一定加分。此外，参考云南九大高原湖泊引入第三方参与的治理模式和国家绿色发展基金的筹建模式，积极鼓励云南省16个州（市）、各大银行和有实力的企业共同出资参与，推进基金的启动建设。

5.3 拓宽资金渠道，鼓励社会资本加入

进一步整合资源，拓宽资金渠道，不断创新投入方式，通过建立以公共财政投入为引导的平台，社会资本广泛参与，多渠道投资的土壤污染防治投入机制。建议将每年固定比例的中央土壤资金、申请设立的专项资金、农用地转为建设用地的部分“土地出让金”，污染场地修复后土地收益，银行出资，社会资本出资，其他环境保护相关基金，捐赠收入，基金利息收入等作为基金的来源。此外，要积极保障社会资本的合法合理收益，基金设立初期用于公益性无收益项目时，财政资金可以出资，为基金构建和运作提供支持。财政资金的超额收益部分可通过“超额收益适当让渡”的方式，作为社会资本的奖励收益，进一步鼓励社会资本加大投入，引导基金规模持续扩大。

5.4 实现基金总体保值增值

基金坚持市场化运作，实现自我收支平衡，在保证农用地土壤污染防治、偏远地区污染较重地块等无收益或低收益类项目的基础上，积极探索投入高收益技术产业类项目，实现高低收益项目搭配。对于土壤污染防治技术产业类项目在充分调研的基础上，可以打破地域限制，对省外高新环保技术产业进行投资，从而利用此类项目的高收益分摊公益类项目的支出，实现基金总体保值增值、滚动放大的需求。

5.5 完善管理制度，建立评估机制

土壤污染防治基金需要建有一套完备的管理办法，涵盖运营管理、绩效考核、收益分配和进入退出机制等一系列措施，管理好基金资金的每个环节。基金运营由专业投资机构负责。建立有效的评估机制，定期对基金的使用情况进行评估和监督，确保基金的使用符合相关法律法规和政策要求。构建奖惩分明和可持续运行的架构体系。根据审计结果落实奖惩措施，对绩效不达标的项目酌情扣减后续资金，绩效完成优秀的地区和单位的后续项目可优先考虑支持。

5.6 加强宣传，鼓励公众参与和监督

建议通过宣讲培训、印发宣传手册和媒体宣传等多种方式，普及土壤污染防治相关知识，提高公众对土壤环境保护的认知。征求公众对土壤基金设立的意见，发挥公众的智慧。鼓励公众通过捐款、投资等手段参与土壤基金。土壤污染防治基金需要遵循科学、合理、透明和公正的原则，基金的运营接受公众的监督，确保基金发挥实效，避免出现滥用的情况。

5.7 推进试行，动态修订

从云南土壤污染防治的实际需求出发，建议可以先出台试行，参考其他地区的经验，后期根据执行情况动态调整管理和运营模式。大胆创新，敢于试错，积极修正，探索建立一套科学有效的云南土壤污染防治基金体系。