我国多元主体协同参与生态治理的必要性、困境及路径

□郑湘萍，蔡荣幸

（深圳大学，广东 深圳 518060）

多元主体协同参与生态治理是指政府、企业、社会组织和公众等在生态环境保护和治理实践活动中相互合作、协同发力，形成良性互动的治理格局，以推动生态环境质量的持续改善和实现生态公共利益最大化。构建多元主体协同参与生态治理格局是适应我国协商民主和社会治理多元化发展趋势的发展需要，也是提升我国生态治理现代化水平的客观要求。2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确提出“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”［1］。党的二十大报告提出，“健全现代环境治理体系”［2］51。党的十八大以来，我国生态文明建设取得巨大成效，生态环境质量明显改善，美丽中国建设迈出重大步伐，但生态环境保护任务依然艰巨。传统产业结构、能源结构转型发展面临的任务还比较重，重点区域、重点行业的污染问题尚未得到根本解决，生态环境稳中向好的基础还不够稳固，我国整体生态治理效能还需进一步提升。近年来，随着生态文明建设的全面推进，我国在生态治理主体多元合作方面进行了有益探索。在资源、环境双重约束下，在系统推进生态文明建设的新时代，推动我国生态治理模式从传统以政府为主体的一元治理向多元主体协同共治转型，协调社会利益诉求，发展壮大群防群治力量进行生态长效治理，着力提升生态治理能力，对于构建人人有责、人人尽责、人人享有的生态治理共同体以及推进人与自然和谐共生的现代化建设具有重要的意义。

一、多元主体协同参与生态治理的必要性

“建设美丽中国是全体人民的共同事业。”［3］生态环境治理与我们每个人息息相关，需要全民参与和付诸行动。构建多元主体协同参与生态治理格局是贯彻落实绿色发展理念的内在要求，是推动我国传统一元生态治理模式转型、推进生态治理现代化建设的现实需要。

（一）多元主体协同参与生态治理是贯彻落实绿色发展理念的内在要求

绿色发展理念是党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的重要内容，是习近平生态文明思想的重要组成部分。绿色发展理念是对绿色发展时代潮流、我国生态文明建设新的阶段性特征的正确把握，不仅描绘了发展的生态底色，同时也指明了加强我国生态治理、增强民生福祉的新路径，是新时代我国重要的治国方略。绿色发展理念以实现人与自然和谐共生为核心要义，旨在实现经济社会与生态环境的协调发展和人的全面发展，对推动我国高质量发展、从源头上扭转生态环境恶化趋势、为人民创造良好生产生活环境发挥了极为重要的指引作用。实现绿色发展是一项系统工程，它不是某个人或某个组织的责任，更不可能由某个人或某个组织来独立完成，而需要构建以政府为主导的多元主体共治绿色行动体系。在推进绿色发展过程中，既需要各级党委和政府转变职能和工作思路，坚持绿色执政和绿色行政；又需要企业承担起社会责任，采用节能减排技术推进绿色生产，坚持循环发展和低碳发展；还需要在全社会倡导和培育生态文化和生态理性，环境保护社会组织要在推动环境教育、提高社会环保意识和生态维权及监督中发挥积极作用，个人也要自觉践行绿色生活方式。绿色发展理念对我国生态治理机制提出了更高要求，构建多元主体协同参与生态治理格局不仅有助于改善生态治理方式和提升生态治理水平，同时也在为绿色发展提供重要的前提条件，促进我国绿色发展向纵深推进。因此，在新时代新征程上，加强多元主体协同参与生态治理格局建设是贯彻落实绿色发展理念的内在要求。

（二）多元主体协同参与生态治理是突破我国传统一元生态治理模式的现实需要

在过去相当长一段时间里，我国形成的是以政府为主体的一元生态治理模式。政府在生态治理中承担主导者、建设者、监督者和管理者等多重角色，对相关主体的环境行为进行监管规范。政府一元生态治理模式在“解决由于市场参与主体的自利性和环境产权资源的模糊性而导致的‘市场失灵’问题，确实发挥了极大作用”［4］。但是，权力的集中有时并不代表治理的高效和有序。这种具有较强行政管制特点的传统治理模式日益显示出其不足之处，不仅会增加政府的治理成本和工作负担，还会影响政府与其他社会主体间的沟通和协作，制约社会主体参与生态治理的能动性以及环境利益诉求的充分表达。

构建多元主体协同参与生态治理格局是解决传统生态治理模式失灵问题的现实需要。随着我国生态文明建设的深入推进，我国生态治理已由末端治理向全过程精细化治理和源头风险防控方向转变。与传统生态治理模式相比，多元主体协同共治模式更加强调协同精神和善治理念，注重治理主体的多元性、治理方式的多样性、治理过程的协同性以及治理效能的优化性，以实现整体功能大于部分功能之和的治理成效。它所强调的多元主体间平等协商和合作共治，在应对错综复杂的环境问题和事务中，有利于形成良好的协同效应，弥补传统生态治理的碎片化问题，减少环境利益冲突与矛盾。在建立稳定制度框架的基础上，各主体基于角色定位和责任自觉自发采取行动，互相协作和监督，有利于减少生态治理成本和遏制权力与资本的运行弊端，促进生态整体治理效能的提升。

（三）多元主体协同参与生态治理是推进我国生态治理体系和治理能力现代化的客观要求

构建政府与社会主体共同参与、各尽其责和密切合作的多元生态治理格局是推进我国生态治理体系和治理能力现代化的客观要求，是加快实现生态治理现代化的重要途径。生态治理体系是由治理主体、体制、机制、技术等构成的有机运行系统。生态治理体系现代化是治理体制、法律制度、技术手段、社会行动体系的现代化。生态治理体系和治理能力现代化不仅是政府生态治理理念、手段和能力的现代化，“也是政府与社会多元主体协同治理能力和联动机制的现代化”［5］。两者相辅相成，形成一个有机整体。首先，多元主体协同参与生态治理体现了以政府为单一中心治理理念的转变。它让企业、社会组织、公众等社会主体参与到生态治理中来，并积极回应他们的环境利益诉求，通过统筹推进，协调发展，推动生态治理现代化进程，最终实现生态善治。其次，多元主体协同参与生态治理体现了治理方式的转变。政府从管制型、全能型向服务型和生态型转变，让市场的责任回归市场，让社会的责任回归社会，形成政府、市场、社会合作共赢的治理方式，促进生态治理过程更加透明化和民主化。最后，多元主体协同参与生态治理体现了治理机制的完善。多元主体协同参与生态治理共治格局的构建过程是不断完善我国生态环境监管、评价、考核等制度体系的过程，也是提升我国生态环境整体治理、系统治理和综合治理能力的过程，进而不断提升我国生态治理现代化水平。总之，多元主体协同参与生态治理格局在创新我国生态治理模式、拓宽生态发展空间、激发社会主体参与动力、改善生态环境质量等方面发挥着重要作用，是完善生态治理体系和提升生态治理能力的内在需要。

二、当前我国多元主体协同参与生态治理面临的困境

随着我国生态环境问题的日趋复杂和民众环境利益诉求的增长，多元主体协同参与生态治理已成为一种必然趋势和生态文明建设的目标要求。当前我国多元主体协同参与生态治理还面临协同参与意识有待增强、治理权责划分不够明晰、协同参与渠道尚待拓宽和协同治理制度体系仍需完善等问题。

（一）协同参与意识有待增强

协同参与意识是协同治理行动的先导。多元主体协同参与生态治理意识的强弱影响着生态治理的成效。各主体要具备自觉的协同参与意识，才有可能在生态治理实践活动中形成强大的共治合力。目前，我国多元主体协同参与生态治理的意识还不够强，具体体现为各类主体对生态治理问题的重视程度不同，未能有效发挥通力合作优势。长期以来，我国政府在生态治理工作中发挥主导作用，但社会主体的参与度仍不足，主人翁精神还需进一步提高。一是部分企业主动承担生态治理的意识还不够强。企业作为推动经济社会发展的重要力量，是污染排放的主体，在生态治理方面承担着不可推卸的责任。然而，从当前企业参与生态治理的现状来看，虽然部分企业已意识到绿色生产的重要性，但受制于经济利益，难以主动增加成本进行节能减排，更难以投入更多的人力、物力和财力进行绿色生产的科研攻关，在面对环境问题时存在一定的侥幸或逃避心理。二是环保社会组织在我国生态治理中的参与度还不够高。当前我国环保社会组织发展还不够成熟和完善，面临着资金短缺、人员不足、管理不够规范等问题，在生态治理中发挥的力量比较有限。三是在传统生态治理模式影响下，公众对政府的依赖心理和相对单一的环境利益诉求导致其对生态治理的重视和认知还不够。部分民众认为生态治理难题是政府和企业的责任和义务，与自己无关，未能在生态治理实践中发挥应有的作为。同时，受个人收入水平、受教育程度、法治素养、社会影响力等条件的限制，公众参与能力仍不足，也影响了其参与生态治理的水平。

（二）治理主体权责划分不够明晰

明确、清晰的治理权责结构是生态环境多元主体协同共治模式高效运转的重要因素。从我国当前的生态治理体系来看，党委、政府、企业、社会组织和公众等主体间的治理权责仍存在划分不够明确、激励约束机制不到位的情况，协同共治效率还需进一步提升。一是我国生态治理在纵向事权配置上实行的是以行政区域为基础的中央—地方分级治理机制，党中央、国务院统筹制定生态环境保护大政方针和谋划重大战略举措，省级党委和政府对本地区环境治理负总体责任，市县党委和政府抓落实工作。我国现行的《中华人民共和国环境保护法》虽然明确了各级党委和政府对当地的生态治理负总责，但对其如何负责以及失职后应承担何种责任所作出的规定还不够具体明确，这为地方政府在生态治理中的机会主义和缺位行为留下了一定的空间，一些地方政府和相关部门的生态监管责任履行不够到位［6］。二是企业是市场经济的重要主体，在生产中存在部分企业追求经济利益而牺牲生态环境、忽视社会责任的倾向。政府在对其进行规范监管时往往强调企业的排污治污责任，而较少顾及企业在生态环境改善后的切实收益权问题，使得一些企业主动治理动力不足，存在排污投机心理［7］。三是当前我国环保社会组织和公众参与生态治理主要集中在环保知识宣教、生态公益性活动或事后末端环节方面，参与生态治理的涉及面还不够广，参与的层次还有待提升，对环保社会组织和公众生态治理权责的重视程度还需不断加强。

（三）协同参与渠道尚待拓宽

畅通的协同参与渠道是提高多元主体参与生态治理积极性的重要途径，有利于保障社会主体参与生态治理的权利，提高生态治理民主化程度。目前我国多元主体参与生态治理的渠道有待拓展，参与效力还需提升。一方面，参与方式相对单一。我国公众参与生态治理以行政主导型参与为主，最为普遍的途径是通过选举人大代表和政协委员参与相关环境政策制定，借助政府公示、专题座谈会、论证会等方式参与环境决策。公众也可以通过信访、问卷调查、环保热线等方式参与生态治理，但大多是环境受损后的政府引导参与，公众在事前、源头参与和过程参与的途径较为有限。另一方面，环境信息共享还不够畅通。不同主体间信息沟通交流还不够，互动性有待加强。当前我国仍存在环境信息披露制度和第三方信息核查机制还不够健全等问题，导致公众、环保社会组织与政府、企业之间存在信息不对称，能够获取环境信息的渠道和内容比较有限。部分地方政府在环境信息公开的内容、范围和形式方面缺乏统一的标准规范，有些拒绝环境信息公开。部分上市公司和超标排污企业出于对外界压力和自身形象等负面影响的担忧，存在环境信息公开畏难情况，在环境信息公开工作中存在名录发布与公开不规范、不及时、不准确、不完整，渠道不统一等问题，给社会监督带来了障碍，公众和环保社会组织也难以获得有效全面的环境信息资源。

（四）协同治理制度体系仍需健全

多元主体协同参与生态治理是涉及多个领域和多方利益的复杂系统工程，其顺利开展需要相对完善的制度体系作为保障。当前我国生态环境多元主体协同参与生态治理的制度体系还不够健全，影响生态治理效能的整体提升。一是多元主体协同参与生态治理顶层设计有待完善。目前我国还没有一部专门的生态治理组织法来厘清和界定生态治理体系中各治理主体的关系，明晰生态治理机构职能权限、主体职责分工与利益分配等事项，生态协同治理缺少顶层法律予以规范。二是多元主体协同参与生态治理相关法律制度建设不够完备。比如，自然资源产权关系还不够明确，存在使用权运行失范、转让渠道不畅、产权结构不完整和不清晰等问题，一定程度上引发了资源浪费、环境破坏和权力寻租等乱象，降低了自然资源的配置和利用效率。环境公益诉讼制度的不健全影响环境公共权益的有效维护以及公众参与生态治理的主动性。当前我国提起环境公益诉讼的主体以法律机关和相关组织为主，公众参与环境公益诉讼的资格还不够明确，生态环境损害取证和举证存在一定的困难。三是相关协同治理机制有待完善。当前我国生态补偿机制还有待健全，生态补偿机制主要以政府主导模式为主，包括区域转移支付、流域合作、生态补偿基金等。绿色偿付、配额交易、排放许可证交易等市场机制作用发挥还不够，生态补偿方式和渠道还需进一步多元化。同时，生态治理中存在的“搭便车”行为，容易造成治理成本的不合理分摊，当收益高于成本时，社会主体才会积极参与到生态治理中来，收益分配不均影响着相关主体的治理动力。公众参与生态治理的长效机制体制尚未形成。我国《环境影响评价公众参与办法》和《环境保护公众参与办法》两部法规较为集中体现了公众参与生态治理的内容，但大部分为原则性的规定，对于公众参与的描述比较模糊，缺乏完整的公众参与制度和规范的公众参与程序，参与激励机制尚未成体系，一定程度上影响了公众参与生态治理的能动性。

三、我国多元主体协同参与生态治理的实践路径

习近平总书记指出：“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”［8］进一步增强不同主体在生态治理中的协调和配合，有效化解我国多元主体在协同参与生态治理过程中所面临的困境，已经成为新时代提高我国生态治理效能的重要课题。为此，需要从培育共治理念、厘清主体权责定位、拓展协同参与渠道、健全协同治理制度体系等方面探索其化解之策。

（一）培育生态共治价值理念，增强多元主体合作共识

生态协同共治理念对多元主体的行为选择起着导向和规约作用，是多元主体开展协同合作的前提。“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。要用系统论的思想方法看问题，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道。”［9］从主体层面来看，系统治理思维就是要不断增强社会多元主体间的协作互助共识，实现生态共治理念在多元主体思想层面的突破与创新，促使他们形成共同的理念认知，统筹发挥各方合力作用，进一步提升我国的生态治理效能。一是各级政府要树立正确的政绩观，坚持“绿色青山就是金山银山”“山水林田湖草是生命共同体”理念，秉持系统治理、综合治理思维方式，协同推进经济社会发展与生态文明建设；切实转变以往的一元治理理念，充分肯定企业、社会组织和公众在生态治理的重要作用，既要强化自身依法治理和科学治理，又要加强与社会主体的合作意识。对于企业而言，政府可为其污染治理提供资金或技术支持，鼓励企业主动承担污染治理责任，构建绿色生产体系，使企业真正意识到与时俱进的提质转产、履职担责才是实现其可持续发展的根本出路，高能耗、高污染和低效益的发展模式会阻碍其可持续发展。对于环保社会组织来说，政府要尊重其在生态治理中的作用，可通过项目资助或政府购买服务等方式扶持环保社会组织的发展。对于公众，相关政府部门要深入基层加强对生态环境知识的宣传与普及工作，深入开展环境主题活动和环境警示教育，提高民众的生态环保意识，鼓励民众积极参与到生态治理实践中来；倡导绿色消费和绿色生活方式。二是要注重发挥学校和社会作为生态文明教育阵地的作用，将生态协同共治理念纳入学校生态文明教育体系、领导干部学习培训和企业教育培训中，开展生态协同治理观教育，唤醒各主体参与生态治理的主动意识。

（二）厘清主体权责定位，提升生态协同治理效能

明确角色定位、明晰权责分工是预防化解相关生态治理主体利益冲突、有效提高我国生态协同治理效率的关键所在，不仅有益于提高生态治理的可问责性，也有益于激发多元主体协同参与的动力。党中央、国务院在我国生态治理中发挥总规划作用，统筹制定环境政策与法规、谋划全国范围生态保护战略举措与基础设施建设、构建多元主体、跨区域跨流域生态治理机制、开展生态环境保护督察工作等。地方各级党委和政府主要领导作为本辖区生态环境保护的第一责任人，要认真贯彻执行党中央、国务院各项决策部署，还应结合本地具体实际，制定完善有关职能部门生态治理责任清单并向社会公开，压实各级责任，抓好生态落实、监督考核工作。着力解决当地突出环境问题，通过多种形式加强对生态文明的宣传和教育，提高民众参与生态治理的意识；引导企业、环保社会组织及公众等社会主体参与生态文明实践。此外，“在财税、金融、产业、用地等方面给予优惠政策和鼓励，引导和激励微观主体投资生态环保产业”［10］，促进当地产业结构升级和环保产业市场的发展。企业作为市场主体，要担负起生态治理主体责任。一方面，要树立并践行绿色发展理念，把预防污染和节能减排纳入企业经营管理全过程，力求树立绿色环保的企业形象；另一方面，要遵循循环经济发展的要求，加快构建起科技含量高、资源消耗低、环境污染少的生产方式和产业结构，着力实现经济效益、生态效益与社会效益的和谐统一。环境保护社会组织作为政府、企业和公众三者之间的沟通桥梁，在生态治理中发挥着至关重要的作用。一是要积极开展生态环境教育知识的普及与教育活动，助力社会民众环保意识的提升。二是要利用专业知识、技术等方面的优势为政府提供信息参考和决策咨询，提升政府环境决策的科学性。三是要整合社会资源，为环境利益冲突中的受害者提供信息资料及法律咨询，帮助公众维护生态权益，集中力量解决局部生态环境问题。公众作为生态治理的重要主体，要做到内外兼修。四是要加强环境教育，提升生态环保意识和责任感，通过自觉践行绿色生活方式降低对能源的消耗和对环境的污染。要主动投身到生态治理实践活动中，为生态治理建言献策，同时通过合法方式和渠道监督政府和企业的行为，必要时以法律途径维护环境权益。

（三）拓宽协同参与渠道，搭建多元主体治理平台

拓宽多元主体协同参与生态治理的渠道，保持参与渠道畅通，对于提高我国多元主体参与生态治理的有效性具有重要意义。一是拓宽社会主体参与渠道。人大代表和政协委员是代表我国民意的主要群体，各级人大代表和政协委员应广泛征集民众关于生态治理的意见和建议，如实反映民众的生态环境利益诉求。相关生态环境保护部门要完善信访、领导信箱、在线调查、公众论坛等平台建设，及时整理和归纳社会主体提出的意见。研究论证后，充分采纳合理意见，完善生态治理决策方案，不予采纳的应说明理由。不断拓宽参与环境听证会、座谈会、环境评议会的主体范围，除了生态环境保护部门、专家学者参与，企业代表、环境保护社会组织代表、公众代表也应参与其中，丰富社会主体在源头参与和过程参与的途径。二是完善环境信息共享渠道。在区域环境信息共享方面，要充分发挥大数据、人工智能、区块链等信息技术手段在生态治理中的作用，统筹构建一个全国跨平台、跨区域的环境信息共治共享平台。在统一相关建设标准的基础上，各地方生态环境监测点定时将环境信息数据传输至共享平台，推动不同区域环境数据信息整合和数据查询系统的建立，实现对各类环境信息的快速和有效获取。在激励企业信息公开方面，可引入信用监管手段，增设企业环境信息公开的红黑名单，并将企业环境信息公开与否与土地、财政、人才等优惠措施相挂钩，激发企业公开环境信息的积极性。可根据不同规模和类型的企业，建立相关的企业环境报告数据库，便于相关企业进行信息查询和对比，并对优秀的环境报告书进行表彰，以激励企业提高环境信息公开质量。在公众获取环境信息方面，政府应充分利用线上线下各类平台向社会公众公开环境信息，及时发布和更新相关环境政策、环境指标、环境测评状况或环境突发事故等，保障公众的知情权，便于公众参与生态环境的监督和治理。

（四）健全协同治理制度体系，强化生态联防共治法治保障

完善协同治理制度体系是实现生态环境多元主体协同共治模式规范运行的重要保障，是推进我国多元主体协同参与生态治理格局建设的基本要求。一是要加强顶层设计和总体协调。可以通过成立国家生态治理领导协调机构，统筹协调立法与行政执法、政府与公众共治，发挥其在生态协同治理中的总枢纽作用。通过制定专门的生态治理组织法来厘清和界定生态治理体系中各治理主体的关系，对各主体参与生态治理的具体程序、方式、责任和权限等作出明确的规定，将权利行使和责任承担都纳入法治化轨道。无论是党政部门的失责行为，还是企业和个人的环境违法行为，都应严格遵循法律规定作出惩罚。二是要完善参与生态协同多元主体治理的相关法律制度。比如，在自然资源产权制度建设上，要逐步对森林、草原、荒地等自然空间进行统一确权登记，划清全民所有与集体所有、不同层级政府之间的所有权边界。除生态功能外，可推动所有权与使用权分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属和职责，可适度扩大使用权的转让、出租、抵押、入股等权能，加强自然资源交易平台建设［11］。在健全环境公益诉讼制度方面，要进一步明确公民环境公益诉讼的主体资格、诉讼的范围和程序，有利于发挥公众在生态治理中的监督主体作用，完善公众参与生态治理的法律保障。三是要完善多元主体协同参与生态治理的相关机制建设。在协调补偿机制建设上，可根据不同主体的治理责任、受益情况等制定一套完整的包括生态补偿原则、标准、方式、途径等在内的详细制度，保障资金的准确和到位［12］。在共同利益的基础上，通过沟通、协商、谈判等手段建立合理的利益协调补偿机制。在公众参与机制建设上，进一步完善公众参与治理的法律法规，细化公众参与程序，并对参与方式、参与内容、参与途径等进行明确规定，增强法律的可操作性。此外，环境治理和生态保护市场化是激励不同社会主体参与生态环境建设的必要手段，要进一步完善绿色财税金融政策、用能权、排污权及碳排放权交易市场、环境污染第三方治理等来推进我国生态环境保护市场机制建设，加快推动形成有利于生产方式绿色转型的激励机制。

四、结语

党的二十大报告指出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”［2］23促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求之一。建设人与自然和谐共生的现代化是顺应人类文明发展规律、实现中华民族永续发展和伟大复兴的必然选择。随着我国生态文明体制改革的深化和绿色发展实践向纵深推进，构建多元主体协同参与生态治理格局已成为生态文明建设的重要任务和要求。通过建立和形成导向清晰、激励有效、良性互动的多元主体协同参与生态治理格局，各主体发挥主动性和积极性，共同致力于解决生态环境问题，促进生态公共利益最大化的实现，将有力推动我国生态治理体系和生态治理能力的完善和发展，加快人与自然和谐共生现代化建设，以实现人与自然、社会的和谐发展。正如前所述，作为一种区别于传统一元生态治理的创新模式，多元主体协同参与生态治理格局的构建是一项涉及治理理念、治理方式和治理体制机制等在内的系统性动态工程，需要实现多元主体在思想与行动上的共融，“既涉及对多元主体的逻辑厘定以及各类主体的理念重塑，也在治理体系上对各个主体的权责分工和制度化程序化的协同治理提出现代化要求”［13］。当前我国多元主体协同参与生态治理格局的构建已取得一定的成效，全民参与生态治理的意识和行动力不断提升，但仍存在一定亟须解决的问题。新时代新征程，推进我国现代环境治理体系建设，还需从理论和实践层面不断实现创新突破，探索其建设的内在规律和总结实践经验，同时借鉴、吸收国外有益经验，构建具有中国特色的生态多元协同共治体系，有效将制度优势转化为治理效能，不断提升我国生态治理现代化水平，推进美丽中国建设。