中央水域船舶航行保障运行管理项目绩效评价研究

摘 要：随着我国預算绩效管理改革的深入推进，作为全面预算绩效管理的重点环节，绩效评价从预算编制时的项目绩效目标申报开始，到预算执行过程中的绩效监控，再到项目决算时的资金支出绩效评价，最后到项目绩效评价结果的应用，每一个步骤的完善发展都标志着我国预算绩效管理改革已经进入提质增效的新阶段。到2022年年底中央提出的打造全方位预算绩效管理系统的目标已经基本实现，预算绩效管理改革已经从中央到省、市、县全面铺开，作为一项长期的系统性工程，预算绩效管理工作特别是项目绩效评价依然存在不少问题。

关键词：专项资金;项目绩效;绩效评价;指标体系

中图分类号：U691    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）34-0090-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.090

1 引言

文章以中央水域船舶航行保障运行管理项目为例，对行政事业单位的项目绩效评价现状进行分析，研究目前行政事业单位项目绩效评价中可能存在的问题及原因，并提出相关改进措施，提高专项资金使用效益，为项目绩效管理发展建言献策。

2 项目绩效评价的基本概念及主要内容

2.1 项目绩效评价的基本概念

项目资金是指由国家有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门指定使用目的或特殊目的的资金。项目资金的使用计划需要经过严格的审批，拥有专款专用的独立性，必须进行独立核算。项目绩效评价是指财政、预算等部门和单位，通过对项目绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价管理等方面进行预算编制、执行、监督的过程。其主要目的是全面、客观地评价项目资金支出的效果，确保项目实施的科学性、合理性和经济性。

2.2 项目绩效评价的主要内容

（1）项目绩效评价的对象。项目绩效评价的对象是项目所涉及的所有资金支出，主要包括资金管理情况和资金使用效益。资金管理情况主要体现对项目和资金的管理要求，重点评价每类支出的项目目标和项目决策、资金管理制度、资金到位和财务处理、资金使用合规性等情况。资金使用效益根据项目特点，主要评价项目对产业优化升级、资源整合、技术进步、环境改善、社会就业以及推动社会经济发展能力等贡献。资金使用效益主要分为社会效益和经济效益两方面。

（2）项目绩效目标的设定情况。在项目实施之前，根据项目的性质、目的和需求，明确项目绩效目标，以便在后续的评价过程中进行对照比较。

2.3 绩效跟踪管理

在项目实施过程中，及时收集、整理、分析和反馈项目的相关数据和信息，为后续的绩效评价提供有力的支持。

2.4 绩效评价管理

在项目实施结束后，对项目的绩效目标和实际效果进行比较分析，评价项目的经济效益、社会效益和环境效益等方面的表现，为下一年度的预算编制提供依据。

3 中央水域船舶航行保障运行管理项目绩效评价分析

3.1 项目绩效评价现状

中央部门项目支出的绩效评价优先考虑部门履职的重大改革和发展项目，一般情况下应该在5年内实现对部门重点项目绩效评价的全面覆盖。绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式，每种方式都有其特点，并且相互之间紧密联系。中央部门项目支出绩效评价工作的时间一般安排在项目开展的第二年度的3月至9月。一般分为六个阶段：安排部署阶段、采集数据阶段、单位自评阶段、集中复核阶段、结果上报和公开阶段、落实整改阶段。项目主管部门会成立绩效评价领导小组并设办公室，具体工作由财务科负责。

中央水域船舶航行保障运行管理项目其资金用途主要为：保障导助航设施、航标测绘工作船、测量通信专用装备正常运行；完成公用干线标志维护任务；完成港口航道测量任务；履行水上通信安全信息播发职能等。中央水域船舶航行保障运行管理项目作为交通运输部海事局的重点绩效评价项目之一，在2019年度对该项目支出开展了重点绩效考评。

中央水域船舶航行保障运行管理项目绩效评价的重点在采集数据、单位自评及集中复核三个阶段。首先由交通运输部海事局下设的各预算单位进行前期工作，认真做好基础资料和相关数据的收集、整理，并进行数据分析；对各自的二级项目逐个填写《项目支出绩效评价表》，进行评价打分，编制子项目绩效评价报告，将纸质版及电子版交至交通运输部财务审计司。其次由财务审计司对相关资料进行复核、汇总，并抽查银行凭单、会计凭证、成果文件等，召开座谈会、与项目实施部门询问查证、问卷调查，对确认后的数据、资料、图册、文件进行分析。最后由绩效考评专家组出具绩效评价改进意见，项目实施部门根据意见及时进行整改。

3.2 项目绩效评价分析

（1）项目绩效目标及实现程度。2019年该项目导助航设施、航标测绘工作船、测量通信专用装备正常运行，未发生因设施、船艇、装备原因影响业务开展与职责履行的情况；完成公用干线标志维护任务：航标正常率99.97%，航标维护正常率99.99%，均超过部颁标准；完成港口航道测量任务：测量港口数45个，测量面积32961.23平方千米，更新纸海图331幅次，电子海图218幅次，专题图351幅次，航海图书出版物10种，纸海图发行24万余张，电子海图发行与更新80余万幅次；履行水上通信安全信息播发职能：全年播发安全信息共计697118次，而且所有安全信息播发准确率达到100%，通信事故及无线电报和无线电话达到零差错率，机线完好率99.76%，设备维护正常率100%。

该项目绩效目标设置情况与实际工作内容基本相符，项目预期产出及效益与正常的业绩水平相适应，但该指标未设置具体分值。

（2）项目绩效评价指标体系及得分情况。参照财政部出台的《预算绩效评价共性指标体系框架》等文件精神、结合项目自身具体特点，确定本次绩效评价指标的整体框架，包括执行率指标（资金落实）、产出指标（产出数量、产出质量、产出时效）、社会效益指标、满意度指标（服务对象满意度）。绩效评价实行百分制，结果根据评价得分依次为90以上优秀，75～90良好，60～75一般，60以下较差。

2019年该项目绩效评价总计得分99.3分。其中，执行率指标总分值为10分，全年预算数为50869.53万元，全年执行数为50781.84万元，执行率为99.83%，实际得分9.9分；产出数量指标总分值为35分，实际得分35分；产出时效指标总分值为5分，实际得分5分；产出质量指标总分值为10分，实际得分10分；社会效益指标总分值为30分，实际得分30分；满意度指标总分值为10分，实际得分9.4分。

（3）项目绩效评价结果及存在的问题。从评价结果来看，2019年该项目评价等级为优。项目预算资金执行及时并且有效，绩效目标实现情况较好，绩效管理水平持续提升，绩效指标体系建设正处于逐步完善阶段，较好地完成了系统单位的专项工作目标和任务。从“三公”经费控制情况来看，绩效目标与单位职责、年度目标责任书、年度工作计划和年度重点工作计划等对应，均较圆满地完成了各项目标任务，较好地履行了“三定”方案的有关职责。

从存在的问题来看，一方面，资金执行率未达到100%，全年执行数低于全年预算数，有87.69万元资金未执行，降低了资金使用率，影响了该项目绩效评价分数；另一方面，服务对象满意度为90%，未达到目标值≥95%。

4 行政事业单位项目绩效评价存在的问题及原因分析

从中央水域船舶航行保障运行管理项目绩效评价分析来看，行政事业单位项目绩效评价实施过程中可能存在的问题有以下几点。

4.1 项目绩效目标设定不清晰

首先，总目标过于笼统，甚至用工作内容来代替绩效目标。其次，分段目标不够细致，无法体现项目的长期工作计划，不符合滚动预算项目管理需求。最后，绩效目标申报表中也未对绩效目标指标进行细化，无法对绩效目标的合理性和明确性进行量化评价。

出现以上问题的主要原因是：首先，项目绩效目标申报工作是在预算编制过程中进行，该项工作大部分由会计人员承担。会计人员对项目指标及执行情况了解不全面，在填写时会导致绩效目标视角过窄，难以反映项目的真实情况。其次，在实际操作中，预算部门需要与各部门沟通项目业务内容，增加了工作难度。最后，各业务部门提供的项目信息有限且杂乱无序，也导致了项目绩效目标设定的片面性和不完整性，同时会使资金测算出现偏差，最终影响后续项目资金执行的准确性。

4.2 项目绩效评价指标体系不健全

（1）部分指标缺失。第一，项目指标多分为过程、产出、效益三个一级别指标，缺少决策指标。第二，产出指标中缺少成本指标。第三，效益指标中只有社会效益指标，缺少经济效益指标、生态效益指标等。

（2）定性指标量化困难。产出指标、效益指标和满意度指标中存在大量定性指标，主要由主管部门根据项目自身的独特性来设置，突出项目自身特点，这部分指标主要依靠各行政事业单位在工作实际过程中不断地探索和完善。由于模式互不相同，角度也不一致，不同项目绩效指标的细化存在较大差异，但是定性指标模糊难以实际量化、各单位指标设置过于主观是项目绩效评价过程中普遍存在的问题。

（3）定量指标和定性指标权重不合理。定量指标分数设定85分，占比92.31%，定性指标分数设定15分，占比7.69%，定量指标所占比重过高。

出现以上问题的主要原因是：首先，项目绩效评价指标体系中决策指标和过程指标主要是依据预算绩效管理相关法规、规章制度及财政对专项资金支出的管理办法等政策制定的，这些指标属于共性指标。尽管财政部已经印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》，但是在实际应用中仍然存在困难，决策指标和过程指标多为定性指标，这些指标大多模糊、目标量化难度较高、各单位指标设置也过于主观，寻找支撑材料也比较困難。其次，财政支出具有公共性、外部性、滞后性的特点，难以准确衡量支出效益，因此设置经济效益、生态效益、可持续影响等指标时存在困难。再次，基本支出与项目支出之间界限不清，项目支出包括了一定数量的人员运转经费，无法拆分核算项目成本，导致项目成本指标的缺失。最后，决策指标、过程指标、效益指标等定性指标的缺失，以及定性指标评价相对复杂而定量指标得分评价相对简单，造成定量指标所占比重过高。

4.3 项目绩效管理理念不强

一方面，预算管理与绩效管理理念没有有机结合，绩效管理理念没有确立。这使得绩效管理方法仅停留在理论上，不能根据实际情况得到合理的运用。另一方面，由于缺乏对预算绩效评价体系的认知和理解，该主管部门领导认为项目绩效评价只涉及财务部门，从而忽视了绩效评价管理工作。对绩效评价工作的管理意识薄弱也导致无法科学、客观地评价和认识本单位的项目绩效，从而影响下一年该项目的开展。

4.4 项目绩效管理理念不强

一方面，产出指标中一些子项目的执行进度与预算不一致，有些子项目只注重项目执行进度和项目推进速度，忽视了项目成效和满意度指标。没有系统的预算绩效监控体系，在项目预算执行过程中缺乏定期的监控机制。另一方面，在资金使用过程中，缺乏对项目的监控意识，预算人员不直接参与项目的具体实施过程，因此不能及时跟踪和调查项目的实际执行情况，资金的执行情况和项目的开展情况只能通过财务会计的文本表格来核实，收集的数据具有片面性，无法科学地评价项目完成的质量。

4.5 项目绩效评价结果运用不充分

一方面，对评价结果为良好、中等、较差的项目进行有针对性的分析，但是对评价结果为优的项目不够重视，未能充分发挥绩效评价对预期的正向引导作用。虽然近年来出台的政策文件已强调要对低效无效项目的负责人实施问责，但有效和低效、无效区分的标准未明确，且在实际处理的案例中绩效方面无效和低效问责多停留于一般性、口头性惩戒和批评，刚性约束不强，绩效评价结果应用主体责任划分不清。另一方面，缺乏强有力的整改约束和后续整改的持续反馈。绩效评价问题的整改目前处于无管理状态，即使有个别项目要求提交整改结果，整改反馈结果也仅局限于表面上的书面说明。

5 行政事业单位项目绩效评价存在问题的解决对策

5.1 统筹制定项目绩效目标

（1）设置绩效总体目标。首先，需要考虑项目的特点，针对不同类型的项目，应该制定不同的绩效目标，以确保其适用性和可行性。其次，绩效目标应该符合单位的战略目标和管理方针，以确保项目的顺利进行和达成预期成果。最后，明确绩效目标的量化指标，以便对其合理性和明确性进行评价。

（2）设置项目分段目标。首先，需要考虑到项目的实际执行情况，从项目成本、进度、质量、安全等多个方面进行综合考虑，以确定项目是否达到预期目标和效果。其次，制定目标还应该考虑到外部环境的变化和市场需求的变化，以及项目执行过程中出现的问题和挑战。最后，通过年度工作任务分解细化项目绩效目标，明确工作重点，减少项目承接临时性任务。

（3）设置项目负责人。让项目负责人参与项目绩效目标的编制工作，为会计人员提供专业意见。建立统一的项目信息管理平台，优化整理各部门提供的项目信息，实现数据实时交互，通过信息化的手段直接抓取项目运维数据，提高数据的准确性。

5.2 优化项目绩效评价指标体系

（1）加强项目决策指标的设定，体现项目立项、绩效目标和资金投入等情况。项目立项从项目立项依据的充分性、立项程序的规范性等方面进行评价；绩效目标主要从绩效目标设定的合理性、绩效指标的明确性等方面进行评价；资金投入主要从项目预算编制的科学性和资金投入分配的合理性等方面进行评价。

（2）项目过程指标的设定，体现项目资金管理情况和组织实施情况等。资金管理情况从资金到位率、预算执行率、资金使用合规性等方面进行评价；组织实施情况从业务和财务管理制度健全性、业务和财务制度执行有效性等方面进行评价。

（3）增加成本指标、经济效益指标、生态效益指标等。成本指标用于反映预期提供的公共产品或服务所产生的成本。对单位成本无法拆分核算的任务，可以设定分项成本控制数。对于具有负外部性的支出项目，还应选取负作用成本指标，衡量相关活动对生态环境、社会公众福利等方面可能产生的负面影响，以综合评估项目支出的整体效益。

经济效益指标用于反映相关产出对经济效益带来的影响和效果，一方面从相关产出在当年及以后若干年持续形成的经济效益来衡量；另一方面从自身创造的直接经济效益和引领行业带来的间接经济效益来衡量。

生态效益指标用于反映相关产出对自然生态环境带来的影响和效果，主要对生产、生活条件和环境条件产生的有益影响和有利效果进行衡量。

（4）根据项目的独特性，建立项目支出标准体系，加强对定性指标的量化评价。分类分地区地建立不同层次的项目支出标准体系，开展成本预算绩效分析，将构建的标准和项目执行结果进行对比，通过这种科学合理的方式将部分定性指标予以货币化等量化反映，进而转列为经济效益指标，以便于进行成本效益分析比较。

（5）明确核心指标，定性指标和定量指标合理分配分值权重。通过梳理项目总体目标，确定核心指标，从宏观层面着手，最大限度地发挥该项目的正外部性作用。根据分解细化的具体任务内容，在共性指标框架内选择绩效指标的同时从多维度考量优化个性指标。通过明确核心指标，围绕重点细化产出指标，增加效益指标、满意度指标，确保指标间逻辑对应，定性指标和定量指标合理分配分值权重。

5.3 强化项目绩效管理理念

积极探索预算管理与绩效管理相融合的路径，加强对预算绩效评价体系的认知和理解，确保各主管部门领导对绩效评价管理工作的认可和重视。绩效管理不能光靠财务部门，要转变工作思路，让业务部门参与进来，成立绩效工作组，包括财务、经营、审计、监察等人员，共同面对绩效管理的挑战和问题。由财务人员负责编报转变为各部门联合编报，全面提高预算绩效管理水平。

5.4 加大項目绩效执行监控力度

首先，建立系统的预算绩效监控体系，确保项目预算执行过程中有定期的监控机制。其次，加强资金使用过程中对项目的监控意识，确保预算人员可以及时跟踪和调查项目的实际执行情况，以便更好地评价项目完成的质量。最后，项目主管部门要加强对下属单位的监督指导。注重抽查和复评下属单位的项目绩效自评，追踪落实整改情况，保障下属单位的绩效效果。

5.5 强化项目绩效评价结果运用

一方面，对评价结果为优的项目给予充分的重视，从而提高整个行政事业单位的绩效水平。为达到激励效果，整体自评结果为“优秀”的单位可以在指标值上区分完成程度。另一方面，落实跟踪检查结果，及时跟进整改情况，确保行政事业单位项目绩效评价体系的有效运用。预算执行不达标的项目，对其预算使用情况进行仔细的调查和分析，查明是否存在资金浪费、资源利用不当等问题。自我评价分值较低的项目，对项目的管理和执行过程进行仔细的研究，通过深入分析，可以找出问题的根源。在进行审查和分析的同时，还需要明确责任人和整改期限。

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［作者简介］张翠萍（1985—），女，山东烟台人，硕士研究生，中级会计师，研究方向：管理会计理论与实务。