水利水电工程征地移民存在问题与对策

文 岩

(甘肃省张掖市水务局，甘肃 张掖 734000)

水利水电工程作为国民经济与社会发展的重点基础设施，发挥着其它工程不可替代的作用，但由于我国人口众多、分布广阔，在水利水电工程建设中常涉及到建设征地移民安置问题，进一步加大了水利水电工程建设的难度，为我们做好水利水电工程带来了新的挑战，而建设征地移民安置工作牵扯多部门协调，既是水利水电工程建设的重点和难点，也是一项复杂的社会工作，同时也是水利水电工程建设的前提基础，能否做好建设征地移民安置工作，直接影响着水利水电工程的顺利开展与工程建设进度。

1 建设征地移民安置的特点

1.1 移民人口的多样性

在水利水电工程建设征地移民安置中涉及到的移民有来自村社农民、个体商业经营者、农林牧场干部职工及家属，也有城镇及单位的干部职工、学校学生老师、工矿企业工人等，总之来自社会的行行业业、方方面面，具有人员组成的多样性，同时由于行业、职业、受教育程度不同，接受信息程度也有较大差异，对建设征地移民安置工作的看法和工作配合也有较大差异，所以，在建设征地移民安置工作中需要移民管理工作者做大量、耐心、细致的工作。

1.2 移民工作的复杂性

建设征地移民安置工作既制约着工程进度与工期，又关系着移民的切身利益与可持续发展，是工程建设中一项必须先行的基础工作，牵扯面广、工作繁琐、情况复杂、涉及具体问题多，在具体工作中涉及到发展改革、水利、林草、农业、自然资源、交通、财政、公安、卫生防疫、电力、通讯、税务等部门，各项工作都需要地方政府牵头，协调各部门形成强有力的合力才能完成。

1.3 移民的非愿意性

为了修建水库、电站等水利水电工程，必须征收工程用地，为了征地需要，必须把位于工程建设区或工程淹没区工厂、学校、商业门店、农牧业等从事生产经营和生活经营的土地进行征收、人员进行安置、设施进行拆除，建设征地移民安置工作属移民非愿意性，无论移民同意不同意，喜欢不喜欢都要必须先行的工作，说到底移民工作是政府行为，需要政府动员全社会的力量，拓展多元化投资体系，建立长效的移民后期扶持的机制，才能把移民工作落到实处。

1.4 安置方式的灵活性

通过多年水利水电工程移民安置实践探索，各地根据当地自然资源、生产条件、生活条件、移民需求、移民区的具体情况等因素，因地制宜的制定移民安置方案，采取了灵活多样的安置方式，确保了移民安置工作顺利进行。从目前看，移民搬迁安置方式主要有政府统一划拨房屋用地、移民自建房屋安置，政府集中建房统一安置，政府按搬迁户住房面积提供套房安置，政府按搬迁户住房评估价补偿、由搬迁户自行建房安置等方式；移民生产安置方式主要有移民基本生活保障安置，移民自谋职业安置，移民自谋出路安置，政府集中供养安置，投亲靠友安置等方式。每一种安置方式中，各地根据当地具体情况不同，在安置环节上都有不同的方面，既充分利用了当地优势条件，又满足了移民群众的意愿。

2 建设征地移民安置工作中存在的问题

2.1 实物调查工作深度不够

建设征地移民安置涉及当地政府的许多部门，实物调查应根据被调查区实物种类、涉及当地政府的管理部门等，制定详细的实物调查工作方案，方案经审查、修改、审核后实施，但在实际工作中，制定调查方案工作草率、履行程序不到位，使调查方案不全面、不具体、可操作性不强；在调查工作中，参加调查的部门不齐全，调查工作不细致、不深入，对部分实物定性不准确、调查不全面、实物调查成果签字、确认、公示程序不规范等，给后期的移民安置工作带来许多麻烦。

2.2 规划大纲、规划编制不深入

一是在建设征地与移民安置规划大纲、规划编制过程中，业主与规划设计单位工作草率，急于求成，没把远期与近期结合起来考虑，为了安置而安置，工作粗糙不细致；二是被搬迁安置及生产安置的乡(镇)、村社和国营农林牧场、工矿企业、学校的领导与个体商业经营者等，眼界不宽、思路不开阔，对安置方案考虑不细致；三是移民安置规划大纲编制没有广泛征求与听取移民安置区移民和居民的意见；四是对有少数民族的地区，规划没有考虑到少数民族风俗习惯、生产与生活方式；五是在移民安置规划审核中，参加的单位不全面，邀请的专家不专业，把关不严格等。由于以上几个方面原因，使得编制的规划大纲与规划中的部分方案不合理、不全面，在具体实施中，部分规划方案与实际不相符，发生规划调整较多。

2.3 移民安置合同签订不符合相关要求

签订移民安置合同是落实移民安置工作责任，促使移民安置工作按期完成的有效措施，特别是被搬迁安置和生产安置对象为行政事业、国营企业、私人企业等单位，移民安置合同签订不规范，没有按监督隶属关系签订合同，合同签订后，因隶属关系不顺，难以对被搬迁安置和生产安置单位的移民安置工作实施监督管理，监督管理工作被动，使移民安置的各项工作任务落实困难，移民安置工作进度缓慢，从而影响着主体工程进度。

2.4 移民安置工作实施不规范

部分地区由于水资源短缺，大中型水利水电工程大部分建于上世纪70～80年代，现建的大中型工程很少，偶然遇到大中型工程建设，涉及到移民安置工作，从事移民安置工作的主体为县(市，区)、市(州)级主管部门人员，而这些人员由于很少从事过或从未从事过移民安置工作，对移民安置的法规及规范性文件不熟悉，在工作中只能便学边干，但由于移民安置工作程序多，工作复杂，涉及堵多部门、单位及社会方方面面，工作中难免遇到许多疑难问题，包括实物调查、房屋拆迁、实物补偿、规划编制、库底清理、生产生活区复建、移民安置阶段验收等等环节程序上的问题，这些问题使得整个移民安置实施工作困难较多，难以将工作规范。

2.5 一地两证的补偿问题难以形成共识

部分山区地，既长着草，又长着林木，由于历史遗留，同一地块，牧业部门有土地证，林草部门有林权证，在修建水利水电工程时，这些山区地一旦被征用，土地补偿费应该补偿哪家或牧业部门补偿多少？林草部门补偿多少？是一件非常棘手之事，很难同牧业、林草部门形成一致意见，达成解决问题的共识。

2.6 移民安置验收未严格按规范要求完成

一是项目法人、被搬迁安置和生产安置单位、监督评估单位等单位从事移民安置管理人员对移民安置验收规程学习不够，理解不深，应用不熟，在移民安置验收中对验收程序不清楚，验收组织单位与参加单位不明确，把各阶段自验、初验、终验融为一体，各阶段验收合并进行验收等；二是在工程建设中，重视工程建设，轻视移民安置，导致主体工程建设推进进度快，移民安置推进进度慢，主体工程达到了导(截)流、下闸蓄水、竣工验收条件，移民安置工作严重滞后，无法开展相应阶段验收，为了主体工程导(截)流、蓄水所迫，移民安置工作在不满足相应阶段验收条件情况下，勉强进行验收；三是验收单位对各验收阶段的验收内容和验收标准把关不严，部分验收内容没有达到验收标准也通过了阶段验收；四是移民安置验收资料不齐全，资料编制深度不够，现场验收流于形式，不进行各专项抽查或专项抽查比例不满足规程要求。

3 加强建设征地与移民安置工作的对策

3.1 做深做细实物调查工作

建设征地移民安置涉及当地政府的许多部门，要做好建设征地移民安置工作，编制好规划大纲、规划是关键，而要编制好规划大纲、规划，实物指标调查是前提，要做好实物指标调查工作，一是项目法人要选择单位资质等级高，规模大、力量强，专业人员多，技术水平高，吃苦耐劳的设计单位参加实物指标调查工作；二是根据被调查区实物种类、涉及当地政府的管理部门等，制定详细的实物调查工作方案，方案经相关部门组织审查审核后印发实施；三是项目所在县(区)政府牵头，成立实物指标调查协调领导小组，协调实物指标调查中相关事宜，项目法人牵头成立实物指标调查工作组，全面组织开展实物指标调查工作；四是实物指标调查工作完成后，对调查成果进行公示、复核和签字确认，县(区)人民政府也要对实物指标调查成果进行确认。坚决克服在调查工作中，因调查时间紧，不编制调查工作方案，或编制了调查工作方案，不履行审查审核，没有印发就盲目照搬实施，使调查程序不到位，实物定性不准确，调查工作及调查成果签字、确认、公示不规范等。

3.2 提高规划大纲、规划编制质量

一是在建设征地移民安置规划大纲、规划编制过程中，业主与规划设计单位要结合移民安置区的区域规划、乡村振兴规划等整体规划，把近期与远期结合起来，整体与局部结合起来，移民的长远利益与当前利益结合起来，进行综合考虑，做深做细外业工作，提高规划大纲、规划编制质量，规划方案要符合移民的意愿，坚决克服工作草率，急于求成，规划大纲、规划编制质量差的问题；二是各级政府及移民管理机构，要想为移民所想，急为移民所急，引导被搬迁安置与生产安置的移民代表通过外地考察，开阔眼界，拓宽思路，通过移民安置多方案比较，筛选最优的移民搬迁安置与生产安置方案，力争安置方案各细节都周到细致，避免移民安置过程中，发生大规模的规划方案变更；三是建设征地移民安置规划大纲、规划编制过程中，要广泛征求移民安置区移民和居民的意见，对少数民族移民，规划编制要考虑少数民族风俗习惯、生产与生活方式；四是建设征地移民安置规划大纲审核中，涉及到的单位都要参与，邀请业务水平高，长期从事移民安置工作，经验丰富专家把关。

3.3 规范移民安置合同签订

对于被安置对象为行政事业、国营企业、私人企业等单位的移民安置合同，先由项目法人同被安置单位所属的同级地方人民政府签订，再由地方人民政府同所管辖的单位签订，这样既有利于地方人民政府对被安置单位移民安置工作的监督管理，又有利于地方人民政府主管部门的监督管理，同时也利于被安置单位移民安置工作的推进。避免单位为省属行政事业、国营企业、私人企业等单位，移民安置合同由项目法人同市、县(区)人民政府或被安置单位签订，使移民安置工作因监督隶属关系不顺而实施困难。

3.4 及时协调解决建设征地移民安置工作中出现的问题

一是对于已安排以前没有从事过建设征地移民安置工作的人员到工程从事建设征地移民安置工作前，必须安排工作人员学习建设征地移民安置的法规、规范等，从理论上熟悉建设征地移民安置的基本知识，再通过送出去在工程一线参观考察、学习交流等方式熟悉建设征地移民安置工作程序，掌握建设征地移民安置工作中的实物调查、实物拆迁、实物补偿、规划大纲与规划编制、库底清理、生产生活区复建、专业项目建设、移民安置阶段验收等环节的相关知识，使工作人员业务素质满足建设征地移民安置工作需要；二是对建设征地中存在的一地两证问题，先按规范要求对征地的种类、属性等进行实物调查，按照国家和地方的补偿标准，合理核定补偿，待征地补偿资金下拨后，由地方政府召集相关单位协调同意后，按一定比例向被征地单位进行分配征地补偿费。

3.5 严格按规范要求履行建设征地移民安置验收

一是各级地方人民政府、移民管理单位、项目法人、监督评估、被安置单位等从事移民安置管理的领导及工作人员要严格按照移民安置验收规程开展移民安置验收工作，整个移民安置验收工作按导(截)流阶段、下闸蓄水阶段(包括分期蓄水)阶段、工程竣工几个阶段进行，各阶段验收要严格按照相应的验收内容和标准进行，在各阶段验收中由各级政府组织，严格按自验、初验、终验进行，严格各验收类别的评定标准和等级评定，坚决避免验收工作搞变通、搞简化，评定标准等级不严格，把各阶段验收合一，把各阶段中自验、初验、终验合一等；二是在工程建设中，把主体工程建设与移民安置同安排、同部署、同协调，移民安置推进进度优于主体工程建设进度，各阶段主体工程验收前，一定要优先完成移民安置验收，坚决反对移民安置验收走形式或工程未进行移民安置验收，就进行相应的主体工程验收；三是移民安置验收主持单位对各验收阶段的验收内容、验收标准、验收资料严格把关，对验收资料不齐全，资料编制深度不够，现场各专项抽样不满足规范要求的，坚决不予验收。

3.6 合理补偿移民安置费

移民安置补偿涉及到移民切身利益，影响移民稳定，移民安置资金及土地补偿费，安置补助费，居住区、工矿企业、专项设施迁建和复建补偿费，移民个人财产补偿费，搬迁费及国家规定的其他费用要按照国家、省、市、县相关规定，合理补偿。安置补偿要张榜公布，对工程征收的土地数量、土地种类和实物调查结果，补偿范围、补偿标准以及安置方案等要向群众公布，群众提出异议的要及时核查，核查无误的应当及时向群众解释。

4 结语

建设征地移民安置工作是水利水电工程建设的重要组成部分，是一项复杂的、系统的工作，涉及到千家万户的利益，只有在具体工作中，掌握移民工作特点，善于发现问题，提出解决措施，及时处理问题，才能把建设征地移民安置工作推向前进，真正维护好移民群众的切身利益，推进水利水电工程建设顺利开展。水利水电工程建设征地移民安置工作涉及面广、工作复杂、问题之多，总结工作的广度、深度还远远不够，有待于在今后的工作中，继续开动脑筋，大胆探索，知难而进，勇于创新，把建设征地移民安置工作推向新水平，谱写新篇章，促进水利水电工程长久发展。