破坏海洋生态系统及保护区行为之法律责任研究——以《海洋环境保护法》为视角

邢嘉琪,裴兆斌,李展

(大连海洋大学海洋法律与人文学院 大连 116023)

1 海洋生态系统及保护区破坏行为法律责任现状

目前,有关海洋生态系统及保护区破坏方面的案件频发,其法律责任的认定至关重要。严重损害我国海洋生态环境的各类破坏珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及保护区的行为屡禁不止,包括但不限于以非法采矿、非法捕捞等方式,破坏海洋生态系统及保护区,对海洋环境造成严重危害。因此,对责任人依法追究其法律责任十分必要。法律责任是指责任人实施违法行为应当负担的不良法律后果,具有惩罚、补偿和预防3项基本功能。破坏海洋生态系统及保护区的行为往往会同时触犯不同性质的法律、法规,海洋环境污染也会对人身、财产和环境造成不同程度的损害。根据所违反的法律性质,民事法律责任、行政法律责任及刑事法律责任是责任人可能需要承担的3种法律责任类型。根据责任人所造成的损害不同,违反主体就需要承担关于人身损害、财产损害和环境损害的法律责任。

对于“海洋生态”的定义目前尚无准确定论,从生态经济学的观点来看,海洋生态资本的存量价值以海洋生物资源、海水资源和浅层海底资源为主要来源,整体海洋生态系统由以上3部分生态资源构成[1]。其中,红树林是一种特别的木本植物群落,主要在热带和亚热带海岸带上生长。红树林生态系统以其所拥有的丰富多样性及高生产力的优势,领先于世界其他海洋生态系统。在清除海水中存在的杂质,抵御风浪,维护生物的复杂多样性,保护海岸的生态环境,改善海洋生态以及沿海地区的海域生态安全等方面发挥着重要的生态功能。常用的保护海洋环境资源的方式是建立海洋保护区。《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)第二十一条、第二十二条、第二十三条中规定了关于海洋自然保护区、海洋特别保护区的相关内容。建立海洋自然保护区,为具有代表性的典型海洋自然地理区域、自然生态区域,以及遭受破坏但经保护能恢复的海洋自然生态区域等特殊区域提供专门保护。而具有特殊需要的区域,通过建立海洋特别保护区进行特殊管理。

基于海洋生态环境损害的特殊性和我国责任机制的不完善,对海洋生态环境损害的追责还存在问题,不足以充分达到预防和惩治破坏行为的目的。海洋生态的优劣不仅影响着社会经济发展,同时也与人类的健康紧密相连。海洋生态环境的优劣会对人类的生命及财产安全产生直接或间接的影响。在此背景下,理解和完善《海洋环境保护法》以及相关法律法规中关于造成海洋生态系统及保护区破坏行为的法律责任,对我国海洋生态文明的进一步发展,以及保护海洋生态环境具有重要的现实意义。

2 海洋生态系统及保护区破坏行为法律责任存在的问题

2.1 以民事及行政法律责任为主,威慑力不足

责任人实施造成海洋生态系统及保护区破坏的行为需要承担的法律责任以民事法律责任和行政法律责任为主。基于保护海洋生态系统及保护区的目的,相较于惩罚责任人来说,补救海洋生态损失,恢复海洋生态环境是追究责任人民事法律责任和行政法律责任的首要目的[2]。这两种法律责任的处罚方式以赔偿损失、罚款等财产性处罚为主[3]。《海洋环境保护法》第七十六条规定的造成海洋生态系统及保护区破坏的,罚款金额为1 万元以上10万元以下,有违法所得的,没收其违法所得。与违法收益相比,1万元到10万元额度的违法成本过低,对于责任人的威慑力极弱[4]。如韩某某非法捕捞水产品案,行为人在2015年禁渔期内,共计非法捕捞并销售价值2 383 390 元的各类水产品;在2018年禁渔期内,使用禁用的工具共计捕捞各类水产品10 956 kg。有关部门根据相关法律规定,判处被告人韩某某罚金人民币10万元。非法捕捞对于破坏海洋水产资源影响重大,相对于海洋水产资源造成的损害,10 万元的罚款金额显然惩罚力度不足。

2.2 赔偿额度难以确定,自由裁量权过大

《海洋环境保护法》中关于罚款数额的规定范围跨度较大,且处罚标准不明确,导致自由裁量的权力过大。处罚是在存在自由裁量权的基础之上进行的,法律无法预设所有可能性,不同违法行为呈现不同的违法形态[5]。我国不同地区经济发展水平的参差不齐,也是产生自由裁量权的现实基础。自由裁量权是平衡法律稳定性和灵活性的最佳手段,对于弥补法律的局限性和滞后性具有重要作用[6]。适度的自由裁量权有助于灵活运用执法权。然而当自由裁量权弹性较大时,就可能会产生同罪不同罚、自由裁量权被滥用的情况发生,严重危害公信力及处罚法定原则,损害法制的公正和权威。在实务中,往往通过情节的轻重适用罚款金额,判断标准受主观影响较大。轻则罚款为下限,重则罚款为上限,无具体适用自由裁量权的标准,可能会导致执法者机械地运用法律规定。因此,控制自由裁量权的可发挥空间对于海洋生态环境的保护是十分必要的。

2.3 刑事责任以实害结果产生为要件,惩罚过晚

我国国内立法对破坏海洋环境行为的追究多依赖民事法律责任及行政法律责任,随着破坏海洋生态系统及保护区事件高频暴发,单从民事责任和行政责任两个方面对行为人进行问责显然力度不足,对破坏行为无法进行根本的预防和制裁。我国《刑法》涉及海洋环境的罪名中多以“重大损失”“严重后果”“情节严重”等实际损害结果的产生作为犯罪构成要件之一。这些损害结果标准界定模糊,主观性较强,现实操作性低,无法有效认定刑事责任,导致存在刑事法律责任在破坏海洋生态事件中利用率不高的问题[7]。海洋生态损害结果具有范围广、恢复难和不可逆的特性,其法律责任的目的应以预防破坏海洋生态环境为主。海洋生态损害结果的产生不可控,犯罪人无法准确判断其犯罪行为可能造成的损害结果。以实际损害结果发生作为犯罪人承担刑事法律责任的要件,无法使潜在犯罪人对刑事处罚产生畏惧,从而放弃犯罪动机。

3 针对海洋生态系统及保护区破坏行为法律责任的分析

3.1 海洋环境具有特殊性

首先,海洋具有流动性和广阔性,且海洋生态环境复杂。海洋生态环境受到损害,其损害结果会随着海水的流动及通过食物链的方式物质循环,扩展到整片海域乃至全球。不仅会对海洋环境造成影响,对人类自身及其财产也具有严重威胁。海洋是一个有机整体,破坏行为造成的海洋生态损害范围相对较大,影响广泛。而且复杂的海洋生态环境导致行为人实施危害行为之后,对于海洋生态的损害未必会及时显现。由于海洋生态环境危害结果的潜伏期较长,致使其危害行为与危害结果之间难以确定因果关系,具有隐蔽性。在实务中,认定损害事实需要通过专业机构及相关技术手段才能认定,双方对于认定结果也容易产生争议。其次,海洋生态损害难以完全恢复。受损的海洋生态环境无法完全恢复至原来应有的状态,一旦受到外部影响,人为地实施破坏海洋生态系统及保护区的行为,其限度超过海洋生态系统自身的再生恢复能力,就会打破海洋生态系统的平衡状态,改变海洋生态系统的结果,进而产生海洋生态损害[8]。随着科技的发展,破坏海洋生态系统及保护区的形式及手段繁多,对于海洋生态损害的后续治理也面临着更大的挑战。目前,人类对于海洋的认知及现有的修复技术手段还存在局限性,部分严重的海洋生态损害结果难以消除和恢复,甚至是不可逆转的。通过法律责任进行事后补救无法达到预防损害结果发生的目的。因此,有必要提高重视法律责任的预防功能。以预防功能为主,惩治功能为辅,更好地保护海洋生态系统及保护区,为保护海洋生态环境提供强有力的法律支撑。

3.2 相关法律责任分析

3.2.1 民事法律责任

(1)民事法律责任构成要件。首先,实施危害行为是责任人承担民事法律责任的构成要件之一。存在破坏海洋生态系统及保护区破坏行为是责任人承担民事侵权责任的前提。只有危害行为存在,责任人才需要承担环境侵权民事法律责任。其次,责任人实施破坏海洋生态系统及保护区行为,要承担民事法律责任,要求其行为产生危害结果。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)规定承担环境污染及破坏生态的民事责任需要造成实际损害结果[9]。基于海洋的流动性和界域的广阔性,危害结果潜伏期长且难以认定,使得海洋生态系统的损害事实认定存在诸多阻碍。最后,承担民事法律责任,要求责任人所实施的危害行为与其所造成的危害结果有因果关系的存在。海洋生态环境复杂,导致隐蔽性成为海洋侵权行为与损害结果之间因果关系的最大特点。同时危害结果产生的时间间隔较长这一特点,也加大了判定因果之间存在联系的难度。在造成海洋生态系统及保护区破坏的责任构成中,危害行为与实际损害结果之间的联系一直难以被准确判定,往往需要先进的技术手段和相关专业知识作为支撑。

(2)民事法律责任特点。采用严格的无过错责任原则是我国破坏海洋生态环境民事法律责任的一大特点,对责任人的主观过错不予考虑,仅注重强调其破坏行为与实际损害结果之间存在的因果关系。即主观无过错并不能作为违反主体的免责事由和抗辩理由。海洋生态环境具有特殊性,海洋生态损害也不同于民法上一般的侵权行为。造成海洋生态环境损害作为一种特别的民事侵权,其适用原则与一般的民事侵权有所不同。一般的民事侵权适用过错责任原则。而破坏海洋生态系统及保护区行为的民事法律责任则强调客观结果。责任人主观是否存在故意和过失,不对其应承担民事法律责任产生任何影响。在客观上,承担相关民事法律责任,只要求造成了海洋生态系统及保护区的损害结果产生。需要注意的是,行为人存在免责条件。符合不可抗力、受害人过错及第三人过错3个抗辩理由其中之一的,责任人可以免除相应的民事法律责任。

(3)民事法律责任承担方式。《民法典》第一百七十九条规定了10种承担民事法律责任方式。《民法典》第一千二百三十二条规定被侵权人有权请求侵权人承担相应的赔偿性惩罚。对于破坏海洋生态系统及保护区行为造成的损害,承担方式主要包括排除危害、赔偿损失和恢复原状。这些民事法律责任可以选择一种单独适用,也可以选择几种方式结合适用。首先,排除危害属于预防性责任形式,其外在表现形式包括行为保全、禁令、停止侵害、排除妨碍等。持续发生造成海洋生态系统及保护区破坏的侵权行为时,有权要求责任人立即停止其侵权行为。权利人在行使其合法权利时,由于破坏海洋生态系统及保护区等方面的活动受阻,有权要求相关人员排除危害,保障其合法权益的行使。其次,赔偿损失是最广泛的民事救济方式,在海洋生态损害民事侵权中适用赔偿损失作为法律责任承担方式同样十分普遍。责任人因违反《海洋环境保护法》,实施破坏海洋生态系统及保护区行为,在造成海洋生态系统及保护区损害的同时,对被害人的人身和财产造成损害的,应当给予受害人赔偿。《民法典》第一千二百三十二条规定了惩罚性赔偿责任,同时具备了补偿受害人损失和惩罚侵权人的双重功能。海洋环境侵权作为特殊的环境侵权类型应当承担的责任方式也包括惩罚性赔偿责任。赔偿损失和费用主要包括:造成永久性生态环境功能损害的损失,修复期间丧失功能导致的损失,为防止损失的发生和增加而支出的合理费用等。最后,造成海洋生态系统及保护区破坏,责任人除了需要赔偿损失,还需要承担恢复原状的民事法律责任,即通过修复被破坏的海洋生态环境进而实现恢复其原始生态功能的目的。《海洋环境保护法》第二十条规定,对已经被破坏的海洋生态以及具有重大经济和社会价值的海洋生态,应当进行整治和恢复。由于海洋生态损害的特殊性,一个破坏行为往往会产生连带的损害结果,且损害结果的发生通常具有滞后性,一旦产生损害结果,无法完全恢复到海洋生态的应有状态。但仅仅让责任人承担赔偿损失的法律责任,不利于保护海洋生态环境。因此,民事法律责任中要求责任人承担恢复原则的责任,并不要求其完全恢复,尽量恢复到应有状态即可。《民法典》第一千二百三十四条规定,责任人负有承担修复的义务,在合理的期限内,如果不能及时进行修复,则应由责任人负担委托他人进行修复的费用。

3.2.2 行政法律责任

(1)行政法律责任构成要件。首先,行政法律责任的主体包括行政管理人员及其公务人员和行政管理相对人[10]。我国在《海洋环境保护法》第五条中规定多个政府部门按职权分别负责海洋环境保护工作。国务院环境保护行政主管部门统一监督管理全国环境保护工作,其余各部门根据《海洋环境保护法》及国务院的有关规定行使各自的职责。涉及海洋环境保护方面工作的相关部门都有可能作为追究行政法律责任的主体。任何自然人、法人及非法人组织违反行政法律规范,实施破坏海洋生态系统及保护区行为,都可能成为行政管理中的行政相对人。其次,承担行政法律责任要求责任人主观存在过错,也就是具有故意或过失。要求行政主体认识并承担自己的义务和职责,能全面认知其行为是违法行为。不考虑行政主体主观上是否明知其行为会导致破坏海洋生态系统及保护区的损害结果发生,希望或放任危害后果的产生。也不考虑行政主体主观上应当预见或者已经预见其损害行为会造成的危害后果,由于疏忽大意或过于自信而导致危害后果发生。即主观要件是故意还是过失在所不问,只要求行政主体在主观方面有过错。最后,责任人实施了破坏海洋生态系统及保护区的行为。同时要求其破坏行为与危害结果之间存在因果关系。

(2)行政法律责任特点。首先,多元化的主体是行政法律责任的特别之处。国务院环境保护行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门及沿海县级以上地方人民政府都可以作为行政主体[11]。涉及部门十分广泛且在职权上存在横向交叉,因此一个破坏海洋生态的违法行为可能同时涉及多个有权处罚的主体。其次,行政法律责任容错率高,行政处罚具有高效性。相较于具有慎重性的刑罚来说,行政处罚的容错率更高、问责效率更高。行政法律责任主要追究责任人违反行政管理秩序、程度轻微尚不构成犯罪的违法行为。处罚力度相对较小,一旦产生错误,对当事人的利益伤害较轻,容错率相对较高。行政处罚同时具备高效性。高效的行政处罚有助于给公正的实现提供帮助。行政处罚在兼顾对行政相对人权益的保护和对社会秩序的维护的同时,保证效率,实现公正的价值。

(3)行政法律责任承担方式。承担行政法律责任的方式具体被归纳为两类:惩罚责任人和补救行为对象。惩罚责任人的主要方式有警告、责令改正或关闭、暂扣或吊销许可证、罚款、没收违法所得或非法财物、行政拘留。其中,警告是通过警示并告知责任人其行为的违法性,预防违法行为再次发生。责令改正或关闭、暂扣或吊销许可证,是通过临时限制责任人财务收益的方式,使其停止并保证不再实施违法行为[12]。罚款、没收违法所得或非法财物是直接针对责任人的财产性处罚。行政拘留是通过限制责任人的人身自由,达到惩罚责任人的目的,但行政拘留不能超过15天。补救行为对象以消除危害、恢复原状、赔偿损失等作为主要方式。

3.2.3 刑事法律责任

(1)刑事法律责任构成要件。首先,责任主体具有完全刑事责任能力是承担刑事法律责任的构成要件之一。自然人、法人、非法人组织均可以作为刑事法律责任的主体。单位作为破坏海洋生态系统及环境保护区的犯罪主体时,除了可以追究单位的刑事法律责任,还可以追究其主管人员及直接负责人的刑事法律责任。其次,刑事法律责任的构成要件之一是犯罪主体主观上有故意或过失,否则无法成立犯罪。责任人在主观上不存在故意或过失,即主观上没有过错,但对海洋生态系统及保护区造成破坏的,应承担相应的民事法律责任。再次,破坏海洋生态系统及保护区的行为,所侵害的犯罪客体包括海洋生态环境和人身及财产安全两种权益。基于海洋生态环境的特殊性,其犯罪客体包含两部分内容。当违法行为危害海洋生态系统及保护区,危害海洋环境时,其犯罪行为危害的是海洋环境权益;当违法行为侵害人类的生命及财产安全时,其犯罪行为侵害的则是人身及财产安全;当犯罪行为同时侵害两种权益时,犯罪客体则同时包含两部分内容[13]。最后,破坏海洋生态犯罪的客观要件,是指违反国家关于海洋环境保护法律、法规的相关法律规定,对海洋环境或人类生命财产安全造成严重威胁或者实际损害后果的行为。造成海洋生态系统及保护区破坏的行为主要包括非法捕捞、非法采矿、破坏性采矿等。

(2)刑事法律责任特点。刑事法律责任适用条件严格。刑事责任是最严重的法律责任,具有强大的威慑力和国家强制力。《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)中涉及破坏海洋生态系统及保护区罪名以非法捕捞水产品、破坏性采矿、非法采矿、危害珍贵、濒危野生动物等为主。根据刑法谦抑性的特点,刑事责任的适用范围和限度条件规范严格。与民事、行政法律责任相比较,刑事法律责任具有更低的容错率,这是由刑罚的严厉性所导致的。《海洋环境保护法》中涉及海洋生态损害内容的刑事法律责任没有明确的罪名和罪状,需要援引我国《刑法》中的相关条款,进行定罪量刑。《海洋环境保护法》第八十九条规定,追究刑事法律责任,要求责任人实施污染海洋环境、破坏海洋生态的行为达到一定严重后果,其程度能够构成犯罪的。《刑法》中同样多以“造成重大污染”“造成严重后果”“情节严重”等条件作为刑事处罚标准。

(3)刑事法律责任承担方式。基于恢复海洋生态环境的目的,刑事法律责任的承担方式以财产刑为主,自由刑为辅。其中,自然人以自由刑为主,包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑等刑事处罚方式。根据责任人造成海洋生态系统及保护区破坏损害的严重程度,同时考量其他犯罪情节,包括责任人的主观恶意程度、财产损失程度等。法人及非法人组织以财产刑为主,包括罚金、没收财产等刑罚。

4 解决海洋生态系统及保护区法律责任存在问题的对策及建议

4.1 提高罚款限额

为惩罚责任人,更好地恢复和保护海洋生态系统及保护区,有必要提高罚款限额。罚款金额是根据责任人的行为情节确定的,与责任人的行为具有必然的联系。破坏海洋生态系统及保护区行为的产生,究其根本是责任人对利益的追逐。责任人通过进行违法活动获取收益,当可以预见的可得收益大于实施违法行为的风险时,责任人铤而走险实施破坏行为的可能性就会大大增加,不利于预防破坏行为的产生[14]。建议将造成海洋生态系统及保护区破坏的罚款额度设置为1万元以上30万元以下为宜。提高罚款限额,进而增加实施违法行为的风险,有效预防和阻却潜在的违法行为。根据责任人实施的危害行为,使得罚款金额与其相应,提高实施违法行为的所需成本,加大法律责任处罚力度,从而有效实现惩罚责任人,并对其违法行为进行防范的目的。

4.2 细化赔偿额度标准、缩小距差

为使自由裁量权能够兼顾弥补无法预设所有可能性的法律局限性和防止权利滥用两项功能,将赔偿额度细化,减小罚款金额的跨度,对赔偿额度部分的自由裁量权进行进一步的规范。细致划分自由裁量权的标准,缩小裁量权弹性,减少执法不规范、执法不公正、滥用职权等问题的发生。通过立法机关出台相应的实施条例,制定赔偿额度的实施细则。为细致划分自由裁量幅度和范围,广西壮族自治区农业农村厅于2020年发布两部地方性规范文件,即《广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权适用规定》和《广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权细化标准》。其中,规范行使自由裁量权的幅度,明晰了自由裁量权的原则,要求其遵循公平、公正、公开原则、处罚与教育相结合原则、综合裁量原则以及不得超出法定的自由裁量限度和范围等。还需要建立普适的距差设定标准,如社会良性发展和环境变迁与违法利益的匹配程度;违法情节的多寡;违法者对罚款承受能力的参差;危害后果的不确定程度;地域之间存在的差异大小等[15]。准确对违法行为定性划分,针对不同的标准分别设定罚款额度,缩小距差,从而细化罚款金额跨度。将自由裁量权约束在合理合法的框架内行使,并不是完全剥夺行使自由裁量的权力,而是为了更好地适用法律法规,保护海洋生态环境,制裁和预防违法行为。

4.3 刑事法律责任增设危险犯

增设危险犯作为刑事法律责任构成要件之一,积极发挥刑事责任的预防功能,降低我国海洋环境保护方面对于民事、行政法律责任的依赖[16]。我国刑法立法思想表现为当公民财产、人身等受到严重侵害时,才适用刑法[17]。海洋生态环境一旦受到损害,其损失难以简单用金钱的价值衡量。局部海洋生态损害,可能直接或间接造成整个海洋环境受到影响,进而造成人类利益损害。不管是海洋生态系统受到损害,还是海洋水产资源及海洋保护区多样性的减少和丧失,其代价都是无法用金钱弥补的。目前,通过刑事法律责任规制破坏海洋生态环境犯罪时,更强调对结果的惩罚,其核心功能为制裁犯罪。基于海洋生态环境的特殊性,应当将刑事法律责任传统的制裁功能转化为预防功能。以预防造成海洋生态破坏损害结果的产生为目的,才能有效打击海洋环境犯罪行为,减少破坏海洋生态行为的产生。增设危险犯,在损害结果产生前进行干预,才能充分发挥刑事法律责任的预防功能。通过增设危险犯,还可以有效避免对于《刑法》中规定的“重大损失”和“严重后果”等标准界定模糊、主观性强、不具有现实操作性,导致刑事责任难以认定问题的发生。

5 结语

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,坚持生态优先、绿色发展。其中,海洋生态文明建设在我国生态文明建设发展中具有举足轻重的作用,海洋环境治理的法治化进程也呈现出加快的趋势。海洋生态环境保护问题一直受到国际社会的高度关注。我国作为海洋大国,加强海洋生态环境方面的保护是加速海洋强国建设的必然选择。怎样实现海洋环境的合理开发、积极保护是我们目前需要思考的重要课题。《海洋环境保护法》是一部以保护海洋环境、海洋生态及海洋资源为重点的基本法和专门法,对于建设海洋强国具有重要意义。