基于大运中心重启ROT 项目新机制PPP 的相关研究

夏彦 XIA Yan；李亚宁 LI Ya-ning

（①深圳市龙岗区文化广电旅游体育局，深圳 518100；②深圳大学后勤保障部，深圳 518060）

0 引言

随着经济的发展，国民对于体育生活的需求也逐渐增多，体育馆也随着兴建的多了起来。体育场馆作为大型设施，其前期投入大，投资回报期长，投资风险高，大多数体育场馆在承担完大型赛事后就陷入了经营困难的地步。为了解决这一问题，国家出台相关政策鼓励当地政府采用ROT 的模式来参与运营。引入社会力量对体育场馆进行改造、参与运营。但随着运营时间的增加，社会资本也可能出现经济状态使得ROT 项目停滞，此时需政府介入重新启用[1]。

本文以深圳大运中心为例，由于财务原因，该中心诸多在建未建的配套设施无法继续推进，ROT 运营模式难以持续运营下去，鉴于此种情况，区政府计划终止与该集团签订的相关协议，将大运中心主场馆运营权和配套服务设施的投资建设运营权捆绑，采用政府和社会资本合作（PPP）模式[2]，通过公开招标方式交由一家社会资本统筹实施。经过相关交易结构和核心条件的分析以及最终的财务测算，该方案较好地解决了ROT 因遭受财务问题导致无法继续持续运营下去的危机。拟为相关类似项目提供参考。

1 项目概况

1.1 工程基本情况

大运中心位于深圳市区东北部、龙岗中心城西区，总占地面积52.05 万m2、规划计容建筑面积29.28 万m2，目前已建成部分规定计容建筑面积为19.28 万m2，包括一场两馆以及配套的设施、景观、广场、水体、绿化、地下空间等。2013年初，为缓解大运会结束后的场馆运营财政压力、提升项目资产的利用效率，龙岗区政府采用ROT 模式引入某集团作为大运中心总社会资本，并与该集团签署了《深圳大运中心“一场两馆”项目修建-运营-移交（ROT）协议》。

2022年，该集团遭遇财务危机，一定程度上给《深圳大运中心“一场两馆”项目修建-运营-移交（ROT）协议》未来的可持续性带来了不确定的影响，同时导致前述计容建筑面积6.57 万m2的配套服务设施投资建设停留在设计阶段，难以继续推进。

为保证大运中心运营品质和可持续性，区政府计划终止与该集团签订的相关协议，将大运中心主场馆运营权和配套服务设施的投资建设运营权捆绑，采用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过公开招标方式交由一家社会资本统筹实施。其区位图如图1 所示。

图1 大运中心区位图

1.2 项目合作范围

项目实施范围，按照物理界面划分为主场馆及其他区域、配套服务设施两部分：

①配套服务设施，是指配套服务设施建设工程计划新建的服务配套建筑、停车位、接驳设施、景观、广场、水体、绿化、地下空间等，规划计容建筑面积6.57 万m2。

②主场馆及其他区域，包括：1）大运中心红线范围内已建成的，除配套服务设施以外的其他建筑物、设施、景观、广场、水体、绿化、地下空间，包括但不限于体育场、体育馆、游泳馆；2）政府另行实施的体育设施改造和品质升级工程计划改建的智能跑道。

本次合作内容包括：①配套服务设施（总投资估算55239 万元）的投资建设运营。②主场馆及其他区域的运营。其中大运中心红线范围内已建成的主场馆（含体育场、体育馆、游泳馆）以及除配套服务设施以外的其他建筑物、设施、景观、广场、水体、绿化、地下空间按照存量现状移交给项目公司运营，详细资产内容在正向移交时由双方确认；体育设施改造和品质升级工程计划改建的智能跑道由政府另行投资建设后交由项目公司运营。

2 项目采用PPP 模式的理论依据

2.1 项目采用PPP 模式可行性与必要性

2.1.1 项目采用PPP 模式实施在政策上具备可行性

项目属于公共服务领域中的文化体育类，政府负有提供义务，除具有强运营的特征外，还具备下属特征：

①投资规模大。根据目前规划建设内容暂估配套服务设施建设工程总投资为5.5 亿元。

②需求长期稳定。大运新城地区目前尚未规划建设集多种功能为一体的文化体育设施，公众文化体育休闲服务供应缺口较大。

③价格调整机制灵活。项目涉及的大部分文化体育服务，如体育培训、运动健身、文化休闲等均已实施市场定价，项目各项服务收费标准的调整较为灵活。

④市场化程度较高。深圳市近年来陆续通过PPP 模式实施了一系列文化体育项目，如“龙岗区三馆”ROT 项目、大运中心“一场两馆”ROT 项目、深圳当代艺术馆与城市规划展览馆BOT 项目等，总体文化体育设施运营市场较为成熟、市场化程度较高。

2.1.2 项目采用PPP 模式实施在实践上具备可行性

近年来，深圳市加大供给侧改革力度，积极探索通过PPP 模式实施各类型文化体育项目，截止目前，已有龙岗区红立方、坪山文化中心、光明区红花山体育中心、光明区上村文体中心等系列项目采用PPP 模式实施。前述系列项目采用PPP 模式实施的实践，为本项目后续采用PPP模式实施提供了良好的指引[3]。

2.1.3 有必要采用PPP 模式实施，解决项目落地合规性问题

项目配置丰富的经营性、准经营性功能单元，有关政府投资范围的规定，不适合由政府直接投资、运营。通过PPP 模式实施，引入社会资本负责投资、建设、运营项目，能够保障项目投资、运营的合规性。

2.1.4 有必要采用PPP 模式实施，保障项目运营效益

项目功能单元丰富，涵盖公益性、准经营性、经营性三类业态，运营难度较大，有必要通过PPP 模式引入社会资本，按照投建运管一体化原则统筹实施项目。由社会资本根据运营需求和目标指导设计建设工作，实现各阶段的无缝衔接，避免传统模式下各阶段之间相互割裂，缺乏必要衔接导致运营效益不高的问题。

2.1.5 有必要采用PPP 模式实施，减轻区政府财政负担

为落实市委、市政府“东进战略”及“强区放权”部署要求，龙岗区政府投资事权，尤其是战略性支撑性重点项目建设任务增加，基建资金需求巨大；总体财政支出刚性较强，支持转方式、补短板、防风险等增支需求较大，财政支出规模随之扩大，年度执行压力增大。为缓解龙岗区财政支出压力，有必要通过PPP 模式引入社会资本负责投资建设本项目。

2.2 项目采用PPP 模式目标与意义

2.2.1 有助于公共服务的提质增效

强运营类型项目按照传统模式实施时，分别开展设计、建设、运营工作，各阶段相互割裂，难以保证运营效果。

按照PPP 模式实施，贯彻“投建运管一体化”、“社会资本重资产投入”原则，从整体机制设计上，引导社会资本统筹配套服务设施的投资、设计、建设及运营管理工作，充分发挥社会资本灵活性和高效率的比较优势，有助于进一步提升项目各项公共服务的质量和效率，为公众提供更丰富、更优质的公共服务[4]。

2.2.2 能够实现全生命周期物有所值

项目采用PPP 模式实施时，政府方通过竞争性方式按照公开、公平、公正的原则选定社会资本，由社会资本提前规划、全盘统筹考虑项目全生命周期各阶段工作，通过有效配置资源、合理应对风险、专业化管理运作等手段，同步实现降低项目执行成本、公共服务的提质增效两个目标。相较于传统实施模式，能够实现项目全生命周期的物有所值。

2.2.3 有助于加快转变政府职能

项目采用PPP 模式实施时，政府遵守公平、公正、公开和诚实信用的原则与社会资本结成长期合作关系，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，符合进一步简政放权的要求，有助于加快实现由“管理者”转变为“监督者、合作者”的政府职能转变。

3 项目交易结构与核心条件

3.1 项目的交易结构

区文化广电旅游体育局通过合法采购程序，选择一家具备较强资本实力、经验丰富的社会资本。中选社会资本组建项目公司（SPV），由组建的项目公司负责投资建设配套服务设施，并负责本项目的运营管理。项目公司通过向公众提供服务以及政府支付的可行性缺口补助获取合理回报[5]。其交易结构示意图如图2 所示。

图2 交易结构示意图

3.2 项目的核心条件

项目公司在《PPP 合同》签订后30日内，须提交项目总运营服务方案，对项目定位、总体运营效果、运营管理人员配备进行详细说明。前述方案报政府方备案。

年度运营服务计划：项目公司应在下个年度开始前3个月向政府方报备下一年度运营服务计划，描述下一年度即将开展的国家级或有国际影响力的或有较大影响力的重大赛事或文化娱乐活动、须政府方配合事项。

年度运营服务报告：项目公司应在每个年度结束后的3 个月内向政府提交年度运营服务报告，具体阐述年度运营计划执行情况。

同时根据财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，参考国家体育总局《大型体育场馆运营管理综合评价体系》制定，具体如表1-表3 所示。

表1 建设绩效考核体系

表2 运营绩效基本公共服务考核评分细则

4 项目财务测算

本项目的测算思路是在现行会计规定、税法法规和价格体系下，从项目公司的角度，综合项目全生命周期内投融资、建设和运营服务工作，测算出项目运营期总体的收益情况，并反算合理的商务条件[6]。其流程图如图3 所示。

图3 财务测算流程示意图

根据假设条件测算，项目合作期30年内运营收入合计为72.30 亿元，平均2.41 亿元/年，运营成本为69.23 亿元，平均2.31 亿元/年，按20%资本金模式测算，全周期收益率仅3.48%，难以达到一般文体项目的收益率水平，政府需要提供相应补贴支持社会资本才能达到财务平衡。

按照全生命周期资本金模式内部收益率6%测算，运营期内政府方前十年每年须提供1500 万元可行性缺口补助，项目才可获得合理收益。政府补贴后项目财务测算核心结果指标如图4 所示。

图4 财务测算核心结果指标图

根据上述指标，项目公司静态投资回收期约为18年，此时累计净现金流量变为正值，社会资本仍可在合理期限内收回前期投资并获得合理回报。其静态投资回收期如图5 所示。

图5 静态投资回收期图

5 结论

本文以深圳大运中心为例，由于财务原因，该中心诸多在建未建的配套设施无法继续推进，ROT 运营模式难以持续运营下去，鉴于此种情况，区政府经过相关采用PPP 经营模式的相关论证以后，将大运中心主场馆运营权和配套服务设施的投资建设运营权捆绑，利用配套服务设施的经营收入，反哺大运中心主场馆的运营。经过相关交易结构和核心条件的研究，该运营模式在方法上是可行的，同时经过财务测算，该方案确实实现了大运中心整体的财务平衡，有效降低了政府补贴，较好地解决了大运中心ROT 项目因遭受财务问题导致无法继续持续运营下去的危机。拟为相关类似项目提供参考。