实施自贸试验区提升战略扎实推进制度型开放

倪月菊

内容提要：

《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》将试点改革聚焦于我国深化改革开放面临的前沿问题、关键问题和重点问题，谋求通过试点改革取得新突破。这些试点政策措施重点突出、方向明确，将为全面深化改革、扩大开放探索新路径，为推动加入高标准经贸协定提供实践支撑。

国务院日前印发了《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》（下称《若干措施》），率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境、风险防控等6 个方面，稳步扩大制度型开放，为全面深化改革扩大开放探索路径，为推动加入高标准经贸协定提供实践支撑。

《若干措施》是加快推进制度型开放的重要举措

制度型开放是相对于商品和要素流动型开放而言的。商品和要素流动型开放旨在削减边境的关税和非关税壁垒，制度型开放旨在削减边境后的制度壁垒，聚焦规则与制度层面的改变。制度型开放这一概念是 2018 年中央经济工作会议关于开放的新表述，是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，着眼我国经济中长期发展作出的重大战略部署，是重塑我国国际竞争新优势的战略抉择。党的二十大报告提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，为快速推动制度型开放、推进高水平对外开放指明了前进方向，提供了根本遵循。

我国制度型开放的主要任务就是主动对标和对接高标准的国际经贸规则，在清理国内不合理、不相容的法律法规基础上，进一步形成与国际贸易和投资通行规则相衔接的、规范透明的基本制度体系和监管模式。即锚定高标准国际经贸规则，在规则、规制、管理、标准等四个方面做出相应调整。在规则方面，要对接高标准国际经贸规则。CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）代表了迄今为止世界上最高标准的国际经贸规则。因此，在制度型开放阶段，我国应以加入CPTPP 为代表的高标准国际经贸协议为目标，对照规则找差距，制定改革的方向和目标。在规制方面，要建立与国际高标准相适应的国内法律法规体系。为此，需要加快梳理并修改完善与CPTPP 规则不一致的国内法律法规。在管理方面，要进一步改善政府管理模式，增强政策确定性，破除隐形壁垒。在标准方面，要通过规则、规制、管理等方面的对接，实现劳工标准、环境标准、食品安全标准、产品技术标准等标准的对接。只有这些标准与国际统一，本国企业才能更公平地参与国际竞争，外国企业才能更顺利地进入本国市场。

无论是从为经济高质量发展营造更有利的外部环境看，还是从负责任大国推进全球治理体系变革的角度看，中国均需要与时俱进地推进制度型开放。同时，我国正积极推动加入CPTPP 和DEPA（数字经济伙伴关系协定）等高标准经贸协定，相关规则的要求与我国改革开放面临的重点问题契合度较高。因此，对标国际高标准进行国内改革也是突破我国改革难点的需要。此次在有条件的自贸试验区和海南自由贸易港实施的试点措施是我国主动对接CPTPP 规则开展的先行先试，是推动制度型开放的重要举措，同时也再一次向世界宣示了中国开放的大门不会关闭、只会越开越大的重要信号。

“先行者”承接新使命再出发

自 2013 年9月 29 日 中 国（上海）自由贸易试验区成立以来，我国先后设立了 21 个自贸试验区。作为改革开放的“试验田”，自贸试验区为中国高水平开放和高质量发展提供了一大批可复制可推广的宝贵经验。据统计，截至 2022 年底，各自贸试验区推出的改革创新举措累计 3400多项，充分发挥了窗口、示范、引领和带动作用，初步形成了覆盖东西南北中、陆海统筹的新一轮全面开放新格局。同时，作为区域经济发展的增长极，自贸试验区在稳外资、稳外贸以及推动各地产业转型升级中也发挥了生力军作用。

对接国际高标准经贸规则，深入推进高水平制度型开放，是党中央为应对国际国内新环境、新趋势、新任务而赋予自贸试验区的新使命。今年恰逢自贸试验区建设十周年，在这样一个具有里程碑意义的重大历史时期，如何践行好国家赋予自贸试验区的新使命，是自贸试验区面临的新课题。《若干措施》的出台，为自由贸易试验区明确了作为稳步推进制度型开放“试验田”的前进目标、工作重点和努力方向，将进一步推动我国更高水平开放。

鉴于对接高标准经贸规则的工作涉及面广、难度大，为体现稳步推进的原则，《若干措施》选择在上海、广东、福建、天津、北京等5 个具备条件的自贸试验区和海南自贸港开展试点工作，待取得经验后再逐渐全面推广。国家选择这些区域率先试点对接国际高标准是经过科学分析和研判的。首先，上述自贸试验区和海南自贸港是我国自贸试验区压力测试的“先行者”，一直以来担负着为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径、更好地为全国服务的使命与任务。经过十年的发展，上述区域取得的很多创新成果得以在全国推广落地，在制度创新建设方面取得了较大突破，理应继续探索高水平开放的新内容。其次，上述区域的经济体量大，外向型经济发展水平较高，业务功能齐全，监管能力较强，有能力对照高标准经贸规则调整现行规则、规制、管理、标准等，加大压力测试力度，实现风险可控，不断推进中国高水平对外开放。

2020年9月28日，中国（北京）自由贸易试验区高端产业片区正式挂牌。 图/中新社

可见，有条件的自由贸易试验区和海南自贸港的选择充分考虑了国家战略发展需要、地方实际和实践基础。这不仅有利于实验效果的达成，也有利于将试点成果尽快复制推广至更大范围，推进全国的高水平对外开放。当然，《若干措施》给予各有条件的自贸试验区和海南自贸港的新使命、新定位也有所不同。如北京自贸试验区的定位之一是加快打造服务业扩大开放先行区、数字经济试验区，其试验的重点领域也是《若干措施》中的实施重点。海南自由贸易港将于 2025 年年底前进行封关运作，在促进人才自由流动和打造市场化、法治化、国际化营商环境方面承担着先行先试的使命。相信各自贸试验区会充分把握这一有利机遇，充分发挥先行先试的优势，持续发挥改革开放“排头兵”“试验田”的作用。

六大方面改革举措为制度型开放探索新路径

结合当前国际贸易发展的新趋势和我国自贸试验区、海南自贸港的探索历程，《若干措施》将试点改革聚焦于我国深化改革开放所面临的前沿问题、关键问题和重点问题，谋求通过试点改革取得新突破。因此，《若干措施》围绕货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境改革、风险防控机制等六个方面提出了 33 条改革举措。这些试点政策措施重点突出、方向明确，将为全面深化改革、扩大开放探索新路径，为推动加入高标准经贸协定提供实践支撑。

在货物贸易开放方面，再制造产品进口试点成为一大亮点。《若干措施》提出的推动货物贸易创新发展试点措施共12条，占比超过三分之一，这与我国货物贸易大国身份相匹配。进一步促进贸易便利化依然是货物贸易创新发展的重点方向。更值得关注的是，本次试点措施首次提出了“支持试点地区开展重点行业再制造产品进口试点”。再制造产业作为循环经济再利用的高级形式和装备制造业升级转型的新模式，凭借其科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少等新型工业化特点成为本次货物贸易进口试点改革的重点领域。与制造新品相比，再制造产品可实现节能 60%、节材 70%、污染物排放量降低至零，而成本仅是新品的 50%左右，具有显著的经济效益和环境效益，因此成为货物贸易领域重点支持的产业，回应了国内再制造企业关于试点放开旧物进口管制的市场关切。

推进服务贸易自由便利的一个重要着力点是金融服务的相关探索。《若干措施》规定，除特定新金融服务外，如允许中资金融机构开展某项新金融服务，则应允许试点地区内的外资金融机构开展同类服务，体现了高标准中的“国民待遇”和“竞争中立”原则，有助于为外国投资者创造更加公平、开放、稳定、透明的竞争环境。

便利商务人员临时入境是服务制度开放的重要举措。便利商务人员出入境，既是国际高标准经贸规则的要求，也是我国进一步扩大开放的具体举措，是政府管理水平和能力的重要体现，制度型开放的重要一环。因此，《若干措施》结合经营主体诉求建议，允许试点地区内的外商投资企业内部调动专家的随行配偶和家属享有与该专家相同的入境和临时停留期限，为外国专家的家人来华共同生活提供便利条件。对拟在试点地区筹建分公司或子公司的外国企业相关高级管理人员，将其临时入境停留有效期放宽至2 年，且允许随行配偶和家属享有与其相同的入境和临时停留期限，在便利商务人员入境方面迈出了一大步。

促进数字贸易健康发展举措顺应了贸易发展的新趋势。数字贸易作为一种新型贸易形式，成为连接国内市场、国际市场的重要纽带，是推动国际贸易发展的重要动力。为抢占数字贸易规则话语权与制定权，各国均在多边、双边或区域间经贸谈判中纳入数字贸易规则议题，力图主导数字贸易规则的制定。《若干措施》在促进数字贸易健康发展方面提出了具体试点举措，有助于中国探索数据跨境流动模式、构建数据流通便利化体系，为我国参与或主导数字贸易规则的制定奠定基础。

中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区。（无人机照片） 图/中新社

为坚定外企来华发展的信心与动力，《若干措施》在加大优化营商环境力度方面着墨颇多。《若干措施》提出了8项优化营商环境的具体举措，数量仅次于货物贸易方面的条款，体现了我国在服务经营主体投资经营活动的营商环境相关制度规则、做法上积极与国际通行规则衔接。良好的营商环境是政府管理能力和水平的重要体现，也是制度型开放的重要内容。哪个地方将服务型建设政府推进得越深入，营商环境就越好，经营主体就成长得越快、越有生机，外商投资就越踊跃。近年来，随着自贸试验区和海南自贸港的长足发展，中国营商环境有了很大的改变，但仍存在一些短板。《若干措施》把政府采购、专利和知识产权保护以及公平竞争环境等作为今后自贸试验区和海南自贸港建设的重点目标，既能引领中国营商环境的改革向着市场化、法治化、国际化方向持续迈进，也为营商环境优化指明重点方向。这对中国构建公平的市场竞争环境、进一步增强外企来华投资的信心具有非常重要的作用。

统筹发展和安全，注重目标导向性。《若干措施》提出了5 条风险防范措施，反映出党中央、国务院在自贸试验区和海南自贸港建设过程中对发展与安全的关切。推进高水平对外开放是全面推进中国式现代化的必由之路，越是高水平的对外开放，越要重视开放面临的风险挑战。因此，《若干措施》在推进改革开放的同时，对风险防控同步作出安排，确保试点安全有序。试点地区将建立健全重大风险识别及系统性风险防范制度，强化对各类风险的分析研判，加强安全风险排查、动态监测和实时预警。同时,加强事前事中事后监管，落实风险防控责任,增强风险监管能力和风险防控化解能力。