创新治理的理论内涵与发展策略研究——以广东省的管理实践为例

郑芬芳,卢 霞,刘敏颖

(1.广东省科学学与科技管理研究会,广东 广州 510033;2.广东省科学院测试分析研究所(中国广州分析测试中心),广东 广州 510070)

0 引言

党的二十大报告明确了未来五年的任务目标,提出推进国家治理体系和治理能力现代化,并对完善科技创新体系、深化科技体制改革、形成支持全面创新的基础制度等方面作出了全面部署[1]。创新治理体系是用“治理”理念和方法对科技创新发展进行指导和管理,包括科技体制机制创新、科技政策体系和战略落地实施;创新治理能力则主要体现为科技战略决策能力、创新制度建设和政策宏观执行能力[2]。当前,新一轮科技革命和产业变革深入推进,国际格局和治理体系不断调整,创新治理的重要性不断提升。我国正处于全面建设社会主义现代化国家新征程,社会治理现代化加快推进,完善区域创新治理体系成为适应新形势新任务的根本要求[3]。广东省作为我国开放程度较高、经济活力较强的区域之一,在“十四五”时期要担当起我国科技体制改革的排头兵,需要推动研发管理向创新治理转变,加快构建符合科技创新规律、适应世界科技强国建设需要的区域创新治理体系,提升创新治理体系和治理能力现代化水平,为实现高水平科技自立自强提供重要战略支撑。

1 创新治理的内涵与特征

1.1 创新治理的内涵

创新治理反映到科技创新领域,就是要协调各方发挥创新意识、统筹共进。当前学术界已经围绕创新治理的内涵、实践方式、功能定位等进行了大量研究。在创新治理的内涵界定方面,吴金希[4]认为治理与管理不同,治理既关系到国家大局,又切切实实地与治理体系下每一个人的利益紧密相关;Leydesdorff等[5]、赵彬彬等[6]提出政产学三螺旋理论,指出政府、企业和学校三者互动是创新的基础和关键,政府负责保证稳定合作和交换契约关系顺利进行,要引入民间社会主体形成四螺旋创新范式,从理论层面提出创新治理的依据和出发点;郭铁成[7]提出创新治理理论上是政府为了实现公共目标,与学术界、企业界、民间社会等多元利益主体,平等参与、交互作用、共同创新的契约管理过程。在创新治理的实践研究方面,张国卿等[8]、邓凌云[9]从实践层面,提出创新治理是公共治理在科技领域的延伸,强调创新政策制定多方主体的参与性、合作性及民主性,强调政府通过与企业、高校、社会组织等多元创新主体的合作实现公共目标;蔡跃洲[10]、蒋华江[11]从创新治理的实践功能角度,提出创新治理通过系统性体系设计,促进多元主体协同合作,优化创新资源配置,建立多元化的创新网络,形成多主体、多层次和互动性的创新治理体系,最大程度释放与激发创新主体潜能,从而全面提升科技创新能力。在创新治理的功能定位方面,方力等[12]认为创新治理体系是为实施创新驱动发展战略、培育新产业新动能及建设现代化经济体系提供核心动能,目的是不断提升创新治理体系组织能力、协同能力以及创新主体积极性。在创新治理的运营逻辑方面,荣俊美等[13]基于“要素-结构-功能”的系统规律逻辑,从“资源要素-创新活动-治理政策”层面认识和把握创新治理的规律和逻辑。综合当前研究基础,本研究将创新治理定义为用公共治理的理念、理论和方法对科技创新进行管理,强调治理主体的多元参与、治理主体间权利的相互依赖和互动。

1.2 创新治理的特征定位

创新治理具有以下特征:一是多主体特征。在科技创新治理体系中,政府依然是科技创新管理的重要管理方,但是其科技创新管理的权力在不断下放,企业、高校科研院所、基金会、其他中介机构以及科技创新评估机构、咨询机构甚至银行等金融机构都参与到科技创新治理中,这些主体推动科技创新由政府单一管理向多主体共同参与治理转变。二是多层次特征。在政府与社会关系方面,政府按照国家的发展制定具体的科技计划,通过职能部门间接地对民间科研活动进行引导、调节和协助;在政策导向方面,重视科技立法在创新治理中的重要作用,强化政策的执行、监督和考核;在评估体系方面,设立评估机构,制定评价指南和评价办法,形成科学、客观、公正地评价考核体系。三是互动性特征。在中央各部门、中央与地方、不同地方之间以及国内和国际之间进行创新资源的统筹和利用,更好地提高科技创新资源的配置效率,提高中央各部门、各地方在创新方面的积极性,促进各方协同创新,提高科技创新效率,降低创新成本,提升科技创新与社会、经济等方面的协同发展[14]。

总的来说,创新治理以提升区域创新体系综合能力为目标,主要体现在以下几个方面:第一,加强统筹协调,优化多元主体关系。完善政府与市场、社会、企业各方协调机制,建立以市场为主导、政府为引导、社会参与、企业创新的创新治理机制。第二,建立健全创新政策体系,优化创新生态。加大基础研究和关键技术领域投入,强化企业创新,推进科技成果转化应用;推进简政放权,推动普惠性政策建设,优化评价、服务和激励政策;加强作风学风建设,推进创新治理体系和治理能力现代化。第三,深化科技体制改革,优化宏观调控。完善职能和权责配置,强化战略科技力量配置,加强宏观引导,消除体制障碍。建立健全多级多部门联动协作和信息共享互动的治理体系,促进职能转变和权力下放,推动政府职能专业化、市场化、职业化,强化政府公信力。第四,优化资源配置,发挥政府的组织和引导作用。要促进科技高质量发展,科研机构运行机制要灵活,合理规划研发投入和管理,统筹优化经费、技术、人才及基础设施资源。

基于学术界已有研究基础,本研究从治理主体、治理手段、治理对象3个角度提出创新治理分析框架,其中创新治理的主体包括地方政府、企业、高校科研机构、社会力量;治理手段包括深化科技体制改革、健全政策体系、优化资源配置、完善创新生态;治理对象包括研发资金、科技成果、创新人才、基础设施。分析框架如图1所示。

2 广东省创新治理的管理实践

近年来,广东省着力深入推进科技体制改革,强化全省科技创新政策顶层设计,在全国率先启动一系列指导性重大创新政策改革举措,率先探索创新治理模式创新,优化创新创业环境,为实施科技创新驱动发展战略、深化科技体制改革与高质量发展提供了有力支撑。

图1 创新治理分析框架

2.1 增强创新政策引导力度

广东省不断完善创新政策体系,为推动创新治理体制建设奠定了坚实的政策基础。2014年6月,广东省委省政府出台了《关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》,该决定是全面深化科技体制改革,加快实施创新驱动发展战略、实施创新驱动发展战略的顶层设计和纲领性文件,从知识创新、技术创新、协同创新、产业创新、转化应用、环境建设等方面重点推进[15]。2015年2月,广东省政府出台了《关于加快科技创新的若干政策意见》,该意见是广东省关于促进科技创新的普惠性、引导性文件,重点构建企业研发准备金、创新券补助、科技企业孵化器建设用地和财政补助,以及科技成果转化收益机制和人才保障等方面的政策体系[16]。2019年9月,广东省出台了《广东省自主创新促进条例》,该条例是广东省政府为了推动广东省自主创新、加速转型升级、提高科技创新能力、促进经济发展而制定的法规文件。该条例包含了多项重要措施,旨在加强广东省对自主创新的支持和引导,促进高技术产业及科技创新服务业的发展,实现广东省各行业转型升级和可持续发展[17]。2021年10月,广东省人民政府发布了《广东省科技创新“十四五”规划》,该规划结合广东省实际,融入国家战略目标,全面把握国内外科技发展趋势,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,紧扣高质量发展主题,紧密围绕“四个面向”,把科技自立自强作为发展的战略支撑,推动全省科技创新工作迈上新台阶。一系列创新政策、条例的发布,从科技体制改革、战略性产业发展、平台建设、企业扶持、人才引培、财税金融等多方面进行政策布局[18],并制定出台详细的实施细则和实施方案,以推动政策落地实施,充分发挥政策对创新资源配置的引导作用。

2.2 提升创新源头供给能力

科技经费投入是科技创新的源头。根据广东统计信息网统计公报统计,2018-2021年全省科技经费投入力度持续加大,基础研究经费稳步增长,应用研究与试验发展(以下简称R&D)经费投入强度保持较快增长,如表1所示。

表1 2017-2021年广东省科技经费投入情况 (单位:亿元)

2017-2021年,广东省持续加大科技经费投入支持力度,建立科研投入稳定支持机制,投入基础研究的经费稳步增长,从8.99亿元增长到274.27亿元;投入应用研究的经费和试验发展的经费均实现快速增长,应用研究经费从13.74亿元增长到356.72亿元,试验发展(R&D)经费从233.07亿元增长到3 371.19亿元,科技经费投入的增长为助推全省转型发展提供了新动能。加强基础研究重大平台和基础设施建设,构建了以国家级实验室为引领,以省级实验室、粤港澳联合实验室等为支撑的高水平多层次实验室体系。原始创新能力持续增强,《中国基础研究竞争力报告2022》显示,广东省基础研究竞争力从2017年的第3位上升到2022年的第2位,稳居全国第一梯队。“十四五”期间,广东省还将持续布局建设重大科技基础设施,为提升创新源头供给能力提供支撑[19]。

2.3 完善创新资源配置方式

党的二十大报告中指出要优化配置创新资源,优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业的定位和布局,形成国家实验室体系,统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设[1]。为此,广东省不断优化创新资源配置,完善科技项目组织实施方式,推行“产业出题、科技界答题”研发模式,组织实施揭榜挂帅、业主制、项目经理制、里程碑管理等新型项目组织管理模式。实施多批次省重点领域研发计划项目,发挥企业在项目组织中的主体作用,支持企业作为主体牵头承担各级各类研发计划,提高企业牵头承担省重点领域研发计划项目的比例。简化经费预算编制,提高基础研究经费资助限额,推行“负面清单+包干制”等措施,赋予科研人员更大的人、财、物支配权和技术路线决策权。建立由市场决定的科技项目遴选、经费分配、成果评价机制,支持新型研发机构采用市场化运行机制。推动港澳高校和科研机构参与科技计划项目,建成港澳青年创新创业孵化基地体系,与港澳高校开展合作办学,资源共享,平台共建。

2.4 提升创新公共服务能力

广东省在财政扶持、科技金融、技术开发和创业孵化等方面出台系列普惠性科技扶持政策[20],不断提升公共服务能力,助力科研人员参与科技开发及成果转化。开发一系列普惠性科技金融产品,建设专业化政策性金融服务平台,进一步促进科技金融产业深度融合。支持市场化机构提供公共服务,初步形成了以各类新型研发机构和国有创新服务平台为载体的技术开发服务网络[21]。支持建立创业孵化基地,通过充分整合资源、共建共享、要素配置、辐射带动等方式,为创业者提供全周期、全要素孵化服务和高效精准的创业孵化帮扶。不断完善住房、医疗、子女教育等配套设施及服务,为创新人才提供生活保障。截至2020年底,广东省科技企业孵化器达到1 036家,众创空间达到1 037家,在孵企业超过3.4万家。

3 广东省创新治理存在的问题

虽然近年来广东省在创新治理方面取得诸多成效,区域创新综合能力名列全国前列,但对照先进国家和地区发展水平,仍然存在一系列问题。

3.1 科技创新战略规划的落实与部门协同有待提升

缺乏清晰的“路线-规划-计划”工作方法,地方政策的落实执行与国家的战略需求、省委省政府的战略部署衔接不够紧密。创新政策在不同地区落实不均衡,广州、深圳及珠三角地区执行情况较好,而部分欠发达地区容易出现因财税收入问题导致部分创新政策难以完全落实的情况,对创新主体吸引力较弱。

3.2 科技项目管理及监督评价机制有待完善

创新体制机制改革过程中功能复杂化造成了评估与监管难度增加,目前监督管理机制尚未能适用于备案报告、普惠核准、委托代理、推荐论证等新的业务审批方式。科技计划项目专业化管理水平和服务效率仍有待加强,目前尚未形成健全的专业化机构管理项目机制。科技成果评价体系呈现指标单一化、标准定量化、结果功利化等不足,无法体现人员积极性与促进优质成果产出。

3.3 创新资源配置机制未能充分激发各相关主体积极性

科技领军企业在战略性前沿技术领域以及承担国家重大任务参与力度不够。各类创新主体对基础研究投入以及针对中小企业的精准支持不足,未能充分激发创新主体的积极性。未建立前沿技术跟踪、研究机制,易出现资源配置混乱、重复低效的局面。广东省专利数量虽处于全国领先地位,但其科技成果及专利技术的转化效率较低,存在与市场需求脱节、缺乏市场转化能力等问题。

3.4 高水平创新公共服务供给不足

广东省科技服务业规模较小,总体实力较弱,缺乏持续发展的内生动力,与广东省目前经济发展水平不匹配。科研人员事务性负担繁重,科研时长难以保障。适应新业态、新模式、新产品的知识产权制度不健全,且存在侵权成本低、维权成本高的问题。

4 政策建议

本研究阐述了创新治理的理论内涵,并以广东省的管理实践为例,从顶层设计、监督评估、资源配置、创新环境等角度分析了广东省创新治理的发展现状及存在的问题,现针对问题提出以下对策建议。

4.1 强化创新治理的顶层设计

加强科技战略规划的宏观引导,不断完善创新治理体系建设,破除体制机制障碍,赋予各治理主体特定行为规范下的创新自由,最大程度释放创新潜能。完善激励科技创新的政策体系,加强人工智能、大数据等新兴领域的科技创新立法。成立科技委员会,强化政府各个层面相关政策的协调,建立跨部门协调机制,优化政府部门创新治理协同机制。完善科技决策咨询制度,充分发挥科技智库、行业协会、科技社团的作用,制定政策、规划,广泛听取科学家的意见和建议。加强各地科技创新发展引导,欠发达地区可由省财政通过转移支付等形式加大政策倾斜。

4.2 改革科技评价和评估监督机制

深化业务审批和科技服务模式改革,加快完善科技计划监督评估机制。推进项目专业化管理,建立规范的专业机构管理项目。加强重大科技项目的绩效评估,推动科技计划能够根据经济社会及科技发展需求进行调整、完善。改革科技评价制度,建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系,发挥科学共同体和第三方组织的评估作用。加快建立科技人才分类评价机制,打破“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”倾向,对于基础研究探索鼓励创新、宽容失败的容错机制。

4.3 完善创新资源配置机制

持续加大基础研究投入,健全基础研究长期稳定为主、开放竞争为辅的支持机制,对重大科技基础设施、国家实验室、高校给予稳定性资助,加大对中小微科技企业的研发支持。改革完善科研项目组织模式和管理机制,促进科学家、企业家深度参与科技政策制定,促进企业参与重大科研计划的制定实施。健全“揭榜挂帅”等重点项目攻关机制,实现关键核心技术领域重大技术突破。建立智库建设稳定支持机制、前沿技术跟踪研究机制以及技术预测长效机制。扩大高校和科研机构科研自主权,充分调动科研人员积极性,最大程度提高科研经费等创新资源的使用效率。

4.4 强化科技创新环境建设

利用互联网、大数据和云计算等新技术赋能科技服务业转型升级,培育全链条创新创业生态体系。持续深化为科研人员减负行动,鼓励科研单位聘用科研助理,保障科研人员将主要精力用于科研工作。完善新领域专利审查规则及知识产权保护制度,针对侵权行为易发多发和证据易灭失的特点采取专门应对措施。加强科技伦理审查机制和规则规范制度建设,完善科技伦理环境建设。大力弘扬科学家精神,对科研失信行为零容忍,加强科研诚信建设。把科学普及放在与科技创新同等重要的位置,推动科学文化的普及传播。

5 结语

由于科研范式和管理模式不断发生变化,使得创新治理的目标和手段随之不断演变。下一步,可以结合政府职能转变和科技管理范式变革,对创新治理的理论内涵进行深入探讨,对政策实践的模式进行总结梳理。