全域土地综合整治助力乡村振兴路径研究——以广州石滩镇为例

张庆霞 ZHANG Qing-xia

（广东省科学院广州地理研究所，广州 510070）

0 引言

为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，2019年自然资源部印发通知，在全国范围内开展全域土地综合整治试点工作，改善农村农业生产条件与生态环境。新时期背景下，全域土地综合整治是全区域、全要素、多手段、多目标的土地综合整治工程，是推动区域土地资源优化配置的有效途径，是助推乡村高质量发展的重要抓手。

增城石滩镇是广州市唯一省级全域土地综合整治试验地，位于大都市城郊，拥有华南地区至今发现最早的贝丘文化遗址，江河水系穿绕，生态本底优渥。探索如何抓住试点机遇，破解乡村振兴用地瓶颈、促进乡村资源价值显化是关键。本文将以石滩镇全域土地综合整治项目为例，研究全域土地综合整治内涵，探索全域土地综合整治推动乡村振兴的实现路径，以期为广东省乃至全国的土地整治与乡村振兴工作提供一定借鉴。

1 全域土地综合整治与乡村振兴理论分析

1.1 全域土地综合整治内涵

传统土地整治是以增加耕地数量为主要目标、实施手段较为单一、成效较低的工程项目，新时期背景下，全域土地综合整治已逐渐向目标多元化、实施模式多样化、效益综合化转型升级。整治工程核心是以全域统筹视野，通过土地异地置换以优化土地空间配置，提升等量低产出、低效益土地的综合价值，同时注重生态修复与文化保护，充分发挥区域特色资源优势，最大程度显化资源价值。该工程能有效缓解阻碍区域发展最核心的用地困境，将全域资源优化联动，必将成为区域高质量发展的强大引擎。

1.2 全域土地综合整治与乡村振兴实现的关系

乡村是具有天然的优良生态景观、以农业生产为主的空间地域单元。随着城镇化进程推进，“虹吸效应”使得乡村劳动力流失严重，乡村普遍存在土地资源闲置荒废、土地要素配置失效、用地功能混杂、乡土文化湮没等问题，乡村产业难以发展。

全域土地综合整治突破乡村地域边界，以乡村组团为整治整体，在区域范围内进行资源统筹配置，整合低效闲置土地，以“存量”换“增量”，提高土地利用率，为乡村产业发展腾挪空间。同时整治工程将充分挖掘、展示乡村文化与生态资源特色，引导资金下沉。整治工程通过对乡村多维空间优化重构，提升土地利用功能，打通城乡要素流动通道，促进乡村振兴与区域高质量发展（如图1所示）。

图1 全域土地综合整治与乡村振兴关系示意图

2 石滩全域土地综合整治促进乡村振兴的实践

2.1 石滩镇乡村振兴面临的主要问题

2.1.1 生态修复与文化保护问题

石滩镇河网纵横，因地势较为低平、河流水道长期欠疏导，洪涝风险隐患大；因工农业污染，水生态系统遭受一定程度破坏。

石滩历史文化底蕴深厚，贝丘遗址具较大考古及文化价值，开发潜力大，但目前未得到充分展示利用；镇内各文化要素有待整合，文化资源能量尚未释放。

2.1.2 用地与产业发展问题

建设用地结构松散，土地利用效率低下，老旧闲置住宅较多，“空心村”问题突出；镇毗邻莞、惠，但交通布局与产业发展不相匹配，致使石滩未能与周边发达城市形成产业联动。

乡村发展动力不足，农业产业链较短，三产融合程度低，城乡互动较弱，没有发挥承接都市外溢的“蓄水池”作用。

2.2 石滩镇全域土地综合整治策略

2.2.1 空间结构重组：以生态文明为导向，以产业平台搭建为着力点

突破以交通为发展轴的传统发展模式，立足石滩生态资源本底，构建以生态斑块（公园湿地等）为中心、周边布局生活及生产用地的多个共生组团空间（如图2所示），实现地域生态资源共建共享共治，推动生态资源价值转化，保证充足的生产和生活空间有效承接生态价值的转化实现。

图2 以交通为导向的传统模式与以生态文明为导向的现代模式对比示意图

乡村振兴离不开产业振兴，产业平台是产业发展的强劲引擎。石滩为广州东部枢纽门户，区域周边产业要素活跃，发挥石滩区位优势、打通与莞、惠及广州城区的产业要素流动通道是石滩乡村振兴的关键所在。石滩全域土地综合整治以产业平台搭建为着力点，对低效用地进行整合重组，规划三大产业发展轴与四大产业平台基地，建设产业流动交通要道，推动地域产业高质量发展，为区域发展蓄势赋能。

2.2.2 空间整治提升：多模式差异化整治，推动资源价值显化

①农用地整治提升模式。石滩农用地整治是严守基本农田保护红线，充分挖掘农业生产潜能，拓展农业多重功能。整治零散耕地为集中连片耕地，推进高标农田建设（如图3所示），优化农业生产条件，横向提升农业产能，夯实农业发展基础。整治中考虑拓展农地功能，纵向延伸石滩农业产业链，提高农业本位价值。规划通过农用地整治，开发生态农场、智慧农园、大地艺园、农耕体验等特色农业休闲、观光、体验区，发展都市农业业态，推动打造特色农文旅目的地。

图3 石滩镇全域土地综合整治工程的差异化整治模式示意图

②建设用地整治提升模式。石滩建设用地整治是减量提质低效用地、集聚发展高效用地、保留特色文化空间。整治工程对零散、闲置、废弃宅基地进行拆旧复垦，相对集中布置生活空间，创建宜居、宜业、宜游、宜养、宜学的社区共同体，配套高质量公服设施，提升居民生活空间品质。同时对零散废弃工业用地进行拆旧复垦，集中建设产业发展平台，为产业高质量发展腾挪空间。整治工程保留贝丘遗址所在村用地，对古建民居进行整治修缮（如图3所示），规划整体开发为贝丘文化小镇与遗址公园，为石滩特色文化塑形塑魂，将特色文化价值显化。

③生态环境整治模式。石滩生态环境整治是以生态基底修复与生态网络构建塑造优质生态空间，为乡村生活生产空间提质增效。石滩生态本底优势显著，整治工程重点解决水体污染及生态景观破碎化问题，对河道、湿地、绿地、古树名木等进行整治修复，修复生态功能失调，提升生态景观观赏价值。

整治规划构建石滩点-线-面结合的生态网络空间。塑造大型特色生态斑块（如图3所示），基于现状打造四大生态湿地；以石滩水系为轴，推进三条江河沿岸生态碧道建设，提升生态景观连通性及可达性；以水系为脉络，串联湿地景观、田园景观、区域文化节点等特色空间，构建独具水乡田园风貌的生态优径与景观游览区，推进生态效益向经济效益转化。

2.2.3 多元主体参与：引入社会主体，建立多方互动组织模式

整治工作开展初期，建立“政府主导、部门联动、镇街主体、多方参与”的横向协作、多方互动的石滩全域土地综合整治工作组织模式，成立包含增城区各分局、石滩镇政府、当地企业、编制设计单位及当地村民的全域土地综合整治工作小组。引入社会主体，引导资本参与全域土地综合整治的方案制定、工程施工、收益分配等环节，并由企业作为主要出资方推动整治工程项目建设。

通过建立以城乡融合与乡村振兴为目标、政企合作为特征、多元主体参与的全域土地综合整治工作组织模式，利用多方主体优势，高效推动了整治工作进程。

3 全域土地综合整治助力乡村振兴实现路径探索

3.1 通过打破行政边界，促进跨镇村联合发展

跨镇村的全域土地综合整治是传统土地整治的政策演变。不同村庄的资源禀赋、生产条件、产业发展等不尽相同，而大部分村庄资源优势不明显。全域土地综合整治的跨镇村整治方式，能将多个镇村资源进行整合与统筹调配，突破镇村边界进行用地结构与功能重组，这将有力推动镇村间资源共享、优势互补、产业联动、聚力发展，进而推动区域共同富裕。同时，整治工程通过整合镇村公共服务设施用地，为建设高质量、高水平的公共服务空间提供用地保障，推动城乡基础设施一体化发展。

3.2 通过低效用地腾挪，助力乡村产业平台构建

产业振兴是乡村振兴的基础和关键，而产业平台是产业发展的重要利器。目前乡村普遍存在闲置宅基地等低效用地，通过建设用地整治、低效用地减量腾挪、增减挂钩等方式，可为乡村“新增”建设用地指标，破解乡村振兴用地瓶颈。结合乡村资源优势与发展方向，谋划建设农业现代产业园、农产品加工产业园、新型科技研发基地等产业发展平台，增强乡村发展内生动力，为乡村全面振兴提供支撑。

3.3 通过挖掘乡村特色资源，激活乡村资源价值

在全域土地综合整治工作中，应对乡村特色农业、生态、文化等资源进行保留与保护，对全域资源进行统筹与优化配置，实现特色资源的价值转化。拥有特色农业资源的乡村，应考虑农业的多元化、现代化、特色化发展，为乡村农旅项目提供发展空间，增加农业附加值；拥有特色生态资源的乡村，应注重生态整治修复工程，创造高品质生态空间，提高生态景观美学价值，打造生态旅游产品；拥有特色文化资源的乡村，应注重文化空间的保护修复与展示利用，统筹全域文化资源，形成文化资源的整体开发联动，开发乡村文化体验产品，撬动乡村文艺复兴与产业振兴。

3.4 通过引导社会资本参与，缓解乡村建设资金难题

目前全域土地综合整治工作面临资金单一、过度依赖财政资金与垦造水田指标收益等问题，社会资本参与程度较低。引导社会资本参与土地整治与乡村振兴，推动形成“政府+社会资本+其他”的资金保障体系与利益联结共同体，是土地整治有序推动的重要途径，也是缓解乡村建设资金难题的有效手段。社会资本可参与全域土地综合整治的项目投资、设计、生态修复及管护等过程，围绕生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动获益，协助并参与后期乡村产业开发项目的运营与管理，这将更好得保障乡村产业项目迅速、有效推动落位。

4 结论与启示

全域土地综合整治通过全域资源整合配置、土地整治提升、引入社会资本参与乡村建设等举措，促使乡村空间结构、用地功能、产业发展、生活环境等得到优化提升，充分激发乡村活力，进而实现乡村振兴。本文通过以广州市石滩镇全域土地综合整治为例，对整治工程助力乡村振兴的实现路径进行了探索研究，以期为整治工作与乡村振兴提供一定参考。

现阶段，全域土地综合整治工作仍在不断试点推进中，鉴于我国城乡差距显著的基本现状，建议未来全域土地综合整治工程加速全面铺开，积极吸取如浙江省等地的多方经验，进一步加强政策体系与工作机制创新，优化生态产品交易机制，提高公众参与水平等，让全域土地综合整治工程不断推动中国乡村高质量发展。